河北省社会养老保险的政策评估与对策建议

朱云飞 赵 宁 赵志伟

（1.河北省财政科学与政策研究所，石家庄 050051；2.石家庄职业技术学院，河北 050081）

社会养老保险是国家根据一定的法律法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力，退出劳动岗位后的基本生活需要而建立的一种社会保险制度。社会养老保险是社会保障体系的最基本制度，国际上通常以养老保险发展状况作为衡量一个国家社会保障水平的重要标准。

一、河北社会养老保险政策的历史沿革与主要成效

改革开放以来，按照中央的总体要求，河北在1992年开始改革城镇职工养老保险制度，在2009、2011年相继启动新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点，2012年7月，进一步将新型农村、城镇居民养老保险合并为城乡居民社会养老保险。短短20年时间，河北的社会养老保险就从无到有、从小到大的建设完善起来。

1.在保障范围上，养老保险的制度全覆盖基本实现。在养老保险体制改革开始的90年代初，河北仅有覆盖少数人群的城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险，广大非企业职工和农村居民还依赖传统的家庭养老模式。到2011年底，河北已建立了包括机关事业单位养老保险、城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险“三位一体”的相对完整的社会养老保险体系，全省参加各项养老保险的总人数达到3524.1万人，综合覆盖率达到88%。

2.在保障水平上，养老保险的待遇享受标准不断提高。近年来，河北各类养老保险的待遇享受标准不断提高，城乡老年人口的社会保障水平得以明显改善。从城镇职工看，从2005年开始，河北连续八次上调离退休人员养老金，2012年的离退休人员养老金达到月人均1761元，是2005年的2.7倍，高出全国平均水平近60元；从城乡居民看，城乡老年居民以前没有养老金，现在至少有了每月55元的基础养老金，部分地区还加发了一些地方基础养老金。

3.在保障资金上，养老保险的基金收支规模持续增加。随着保障范围的扩大和保障程度的提高，河北养老保险基金规模也持续增加。2011年末，河北养老保险基金总收入为773亿元，支出为594亿元，累计结余为770亿元。其中，2011年的城镇职工养老保险基金收入、支出分别比2001年增长了29.6和25.2倍；城乡居民养老保险基金从无到有，短短两年时间（到2011年底）就分别实现基金收入、支出56.4和26.5亿元，累计结余50.9亿元。

二、河北社会养老保险存在的主要问题

（一）效率方面：主要体现在保障范围尚未全覆盖、保障水平依然比较低、保障便利度还不够高

1.在保障广度上，社会养老保险的人群全覆盖尚未实现。河北社会养老保险虽实现了制度全覆盖，但尚未实现人群全覆盖，尤其是非正规就业人群和中青年农民对社会养老保险的参保率不高。从城镇职工看，相当一部分非正规就业人群尚未参保，如小型民营企业、商贸服务企业中的灵活就业人员及自营劳动者和家庭帮工。从城乡居民看，目前的养老保险政策未明确缴费年数、档次和基础养老金领取之间的联系，尤其缺乏对中青年农民参保的激励机制设计，不少中青年农民认为领取养老金仍很遥远，还不如将其存入银行，参保积极性普遍不高。据有关部门2011年的典型调研显示，河北45岁以下农民未参保率为18%，远高于45岁以上农民8.6%的未参保率。

2.在保障深度上，社会养老保险的实际待遇标准仍比较低。河北养老保险的实际保障水平还不高，与社会工资、收入平均水平的差距越来越大。从城镇职工看，2002年—2011年，河北城镇离退休人员平均养老金年均增长11.1%，明显低于城镇在岗职工平均工资16.8%的年均增速，导致离退休人员养老金替代率①替代率指劳动者退休时，养老金领取水平与退休前工资收入的比率。依据国际经验，替代率大于70%，可维持退休前生活水平；若达到60%-70%，可维持基本生活水平；若低于55%，生活水平会有大幅下降。从2002年的81.4%下降到2011年的51.9%，已低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》55%的最低替代率标准。这意味着，对广大离退休者而言，虽然养老金数额名义上增长了，其对生活水平的实际感受却相对下降了。从城乡居民看，目前每月55元的基础养老金标准，远低于河北2011年底138元的农村平均月低保标准，难以保障老年居民的基本生活需求。此外，每月55元的基础养老金是2009年的新农保政策确立的标准，迄今尚未根据经济发展和物价变动情况进行调整。

3.在保障便利度上，社会养老保险的统筹接续与缴领方式有待完善。养老保险的保障便利度，包括保险关系转移、养老保险缴费、养老金领取及相关信息查询等，它直接关乎社会养老保险政策的实施效果。目前有两方面的问题比较突出。一方面，统筹层次不高、转移接续困难。河北城镇职工养老保险刚实现省级统筹，城乡居民养老保险还处于县级统筹，不同地区保险关系的转移接续比较困难，不利于劳动力资源的流动配置，也影响了其参保积极性，一些地区甚至出现农民工“退保潮”现象。另一方面，缴费领取不便，冒领问题突出。河北城乡居民养老金主要采用银行存折发放，尚未全面普及社会保障卡，不仅不利于参保人缴费、领取和查询信息，也使得社保经办机构难以获取老年人口的状况信息，一些地区时常出现已死亡人员继续领取养老金等骗保问题。2011年，河北在稽核部分养老保险待遇享受人群中，就查出虚报冒领养老金98人，涉及资金58万元。

（二）公平方面：主要体现在保障结果的程度不均衡，包括城乡差异、群体差异和区域差异

1.在城乡差异上，城镇职工与农村居民养老保险制度呈现明显的二元分割格局。与城镇职工养老保险相比，农村养老保险存在建制晚、覆盖窄、水平低、待遇差等问题。从改革历程看，城乡养老保险体制建立的时间落差长达几十年。早在建国之初，我国就开始探索城镇职工养老保险，农村社会养老保险长期处于缺位状态。20世纪80年代开展的老农保，也因筹资机制不健全、给付水平过低而最终停滞。直到2009年，河北才按照国家要求开展新型农村社会养老保险试点。从保障程度看，2011年，河北城镇参保人员平均月缴费4365元，农村居民个人缴费仅为每年100元至1000元10个档次，且多数居民选择较低档次①据有关部门对河北涿州2011年新农保参保情况的调查显示，选择最低档的占89.4%，选择最高档的仅占2.6%。。缴费标准的不同导致了享受待遇的悬殊。2011年，城镇退休人员月均养老金（1530元）是农村基础养老金（55元）的28.4倍。即使考虑到一些地方对基础养老金的少量加发和个人账户部分，如假设地方加发基础养老金10元，参保人每年缴费200元，连续缴费10年，按照目前一年期定期存款利率计算，每月养老金也不足85元②养老金待遇=基础养老金+个人账户养老金；个人账户养老金=［个人缴费+财政补贴（现为每年30元）+银行利息］÷139（养老金计发系数）。，仍与城镇人均养老金相差18倍左右。

2.在群体差异上，各类社会养老保险体制条块分割，碎片化现象比较突出。目前的社会养老保险还存在明显的群体分割现象，在缴费基数、缴费比率、补贴程度、享受待遇等多个方面，企业职工、灵活就业人员、城乡居民及机关事业单位工作人员间都存有很大差异，这既造成社会成员间的不公平，也阻碍了劳动力的合理流动。如相对于城镇职工和农村居民的养老保险，城镇居民养老保险体制建立最晚。2009年我国才开始探索城镇居民养老保险制度，2011年河北才按照国家要求开展相关试点。在享受待遇上，机关事业单位工作人员养老金水平相当于城镇职工的3倍，而城镇职工养老金又相当于城镇居民的数十倍。如2011年，河北城镇职工退休人员月均养老金为1530元，城镇居民养老金年领取额仅为389元，仅为城镇职工的1/30。

3.在区域差异上，地区间社会养老保险的进展程度和待遇水平差异明显。河北是一个地貌齐全、人口众多的县域大省，受地区经济发展水平和财政保障能力的影响，各地在社会养老保险覆盖率和标准待遇方面也相差较大。在覆盖范围上，以城乡居民养老保险为例。受养老保险试点进展影响，河北136个县的养老保险覆盖率差距很大，有的已接近全覆盖，有的则刚刚起步。在标准待遇上，以城镇职工养老保险为例。2011年，河北11个设区市中，仅有唐山超过全省平均水平。最低的衡水人均养老金为与全省平均水平相差174元，与唐山相差199元，分别相当于全省平均水平和唐山的88%、87%。

（三）风险方面：主要体现在养老保险的资金来源增长乏力、基金保值愈加困难、支出缺口逐渐加大

1.在资金筹集上，社会养老保险的各项收入来源增长乏力。目前，河北社会养老保险的资金来源主要有个人缴费和财政补贴，城镇职工养老保险还有企业缴费，新型农村养老保险还有集体经济补助。在社会养老保险不断扩面提标的情况下，这些收入来源均呈现增长乏力状态。从财政补贴看，随着各项养老保险覆盖范围的扩大和保障水平的提高，许多地方尤其是经济欠发达县市的财政支出压力越来越大；从企业及个人缴费看，目前我国28%的城镇职工缴费率③根据国际劳工组织对148个国家的统计，我国养老保险的雇主缴费率为20%，只有20个国家不低于这一比例；个人缴费率为8%，只有38个国家不低于这一比例。若计算包括“五险一金”的全部社保缴费率，我国为40%，位列全球第五。已高于世界上多数国家，河北不少企业尤其是新企业因为退休职工较少，不愿意承担过多缴费，或者拖欠拒缴，或者采取使用临时工、短期合同工、劳务派遣工等办法逃避缴费；从集体经济补助看，河北大多数农村的集体经济已名存实亡，仅有的一些集体收入也多为集体承包地租金，村级组织运转尚难以维持，根本没有能力对农村养老保险给予额外补贴。

2.在资金运行上，社会养老保险的基金保值增值愈加困难。保险基金的保值增值是社会养老保险体制正常运行的基础条件。现行制度规定，养老保险基金只能投资于银行存款和国家债券。它表面上保证了基金的投资安全，但随着基金积累的不断增加，保值增值形势越发严峻。据有关专家统计，截至2011年末，我国各地方管理的基本养老保险资金10年年均投资收益率不足2%，扣除年均2.14%的通胀率，基金资产实际处于缩水状态。从河北情况看，2011年末，河北城镇职工养老保险基金累计结存610.8亿元，仅相当于一年的基金支出规模；城乡居民养老保险基金累计结存50.9亿元，也仅为不到两年的基金支出规模，基金的抗风险能力还比较低。

3.在资金支出上，社会养老保险的未来支出缺口逐渐加大。一是老龄化的加剧。2011年，河北60岁及以上人口占总人口的比重为13%，已经进入老龄化社会①根据联合国标准，60岁及以上人口超过10%或65岁及以上人口超过7%，就进入了老龄化社会。。预计到本世纪30年代，河北老龄化将达到一个高峰，这必然导致享受待遇的人越来越多，缴纳保费的人数却相对下降，对未来养老保险资金支出构成极大挑战。二是城镇化的提高。2011年河北城镇化率已达到45.6%，按照河北“十二五”规划，2015年城镇化率将达到54%。随着城镇化的加快，农村人口大量进入城镇，势必造成农村空巢家庭数量增多，动摇传统的家庭养老模式，在目前土地的收入保障功能不断减弱的情况下，广大农民对社会养老保险的期望越来越高。三是个人账户的长期空账运行。1996年，河北实行城镇职工养老保险社会统筹与个人账户相结合的制度。改革之初，由于没有解决好制度转轨的成本问题，导致在统账结合制实施过程中，社会统筹基金长期透支个人账户基金，个人账户的空账规模随时间推移越来越大，2011年末已达到799亿元，超过全部基金结余。基于个人账户名义积累所做出的刚性福利承诺和巨额账目利息，大大增加了政府的支付风险，严重威胁养老保险的可持续性发展。

三、完善河北社会养老保险政策的对策建议

为解决河北社会养老保险存在的上述问题，我们必须从效率、公平、风险三个方面提出相应对策。其中，提高保障效率和实现保障公平是社会养老保险政策的两大终极目标，防范保障风险则是社会养老保险政策得以持续运行的主要支撑。

（一）不断增强社会养老保险政策的实际保障能力，实现社会养老保险的人群全覆盖、水平适度高、保障够便利

1.进一步扩大社会养老保险覆盖面，着重增加对城镇灵活就业者和中青年农民的保障力度，实现养老保险从制度全覆盖走向人群全覆盖。目前，河北社会养老保险的政策重点应从城镇单位职工转向城镇非正规就业者和农民群体。一是做好宣传引导。重点对城镇灵活就业人员和农村中青年人群做好政策宣传、普及和推广工作，增加其参保信心，排除其年老后得不到保障或保障水平难以满足基本生活等种种顾虑。二是完善制度设计。对河北现行社会养老保险制度进行调整，增强民众参保的激励机制设计。比如对城乡居民社会养老保险，制定鼓励早参保、长缴费及全家（符合条件者）缴费的激励政策，完善缴费年限、档次与基础养老待遇之间的动态激励机制。同时对计生户、五保户、低保户等特殊群体，制定适当减免或额外补贴政策，或采取以粮食换保险等措施，促其积极参保。

2.进一步提高社会养老保险保障水平，着重加大补助力度和调整完善体制，实现养老保障标准与经济社会发展程度的协调均衡。2011年河北分别实现全部财政收入、地方公共预算收入3020、1737亿元，分别比年初预算超收269.1和194.7亿元。这说明河北已具备一定财力，可以在不打破固有支出结构的基础上，进一步加大养老保险的补助力度。一是在缴费环节上，提高标准、增加补助。河北目前执行的城乡居民养老保险的10个缴费档次及对参保人缴费的30元财政补贴，均为国家最低标准。可以适当增加缴费档次，并对高档次缴纳人群增加补贴标准。二是在领取环节上，鼓励地方政府提高养老金补助水平，省级政府对加发地方养老金的地区给予一定的政策优惠或资金扶持。三是在相关标准上，完善与经济发展、工资增长、物价变动等指标相适应的养老保险缴领标准的定期调整机制。参照标准不仅包括工资、物价等因素，也应考虑影响政府承受能力的财政收入和基金规模的增长情况，确保养老保险相关标准调整的科学化与规范化。

3.进一步增强社会养老保险便利程度，着重提高统筹层次和健全转移接续，实现养老保险管理与服务的信息化运作。一是提高统筹层次。全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，将城乡居民养老保险县级统筹逐步提高到市级统筹，扩大基金调剂和使用范围。二是健全转移接续。重点研究农民工在城镇参加职工养老保险与在农村参加居民养老保险的衔接政策。同时，尽早谋划城乡居民在市域或省域内的保险转移接续政策。三是完善信息系统。建立全省统一的城镇职工和城乡居民养老保险信息管理系统，并逐步与医疗卫生、社会福利、社会救助等相关系统做好衔接，纳入社会保障信息管理系统建设。四是普及社会保障卡。尽快在全省普及社保卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询信息。尤其注意通过社会保障卡对居民身份、照片、活体指纹等相应信息的采集工作，实现对养老保险待遇享受资格人员的核查认证，杜绝养老金骗保、冒领问题。

（二）不断提升社会养老保险政策的保障公平程度，实现城乡、群体、区域间养老保险服务的基本均等化

1.逐步缩减城乡群体间养老保险标准落差，探索改革城镇流入人口的养老保险制度。考虑将城乡居民养老保险的最高缴费档次逐步提升到与城镇职工平均缴费相当的水平，并明确规定城乡居民基础养老金的定期调整时间。此外，进一步深化户籍制度改革，探索城镇流入人口的养老保险制度。虽然河北早在2003年就在全国较早开展了户籍制度改革，打破了城乡分割的农业、非农业户口登记管理制度。但实质上的户籍歧视，即根据户籍身份产生的各种社会保障差别待遇依然严重。当前，各级政府、相关部门应破除地域观念和本位思维，深入推进户籍制度改革，积极有序地将城镇流入人口纳入社会保障体制，可率先将在城镇已稳定就业和有一定居住条件的农民工转变为城镇居民，使这部分农民工享有与城镇居民完全同等的养老保险服务。

2.逐步缓解区域政府间经济财力差距，保障经济欠发达地区对养老保障的供给能力。一是鼓励这些地区根据本地资源禀赋和比较优势，推动经济发展，壮大区域财力。二是明晰各级政府间事权与支出责任的划分，将具有全国公共品性质的基本养老保障事权适当上移较高层政府尤其是省级政府，或由较高层政府承担较大责任，实现本地域养老保障水平的大致均衡。三是加大上级政府对欠发达地区的转移支付力度。在一般性转移支付中，进一步完善均衡性转移支付测算办法，将切实体现地方财政困难程度、公共支出成本差异等因素纳入测算体系，建立省对下均衡性转移支付的稳定增长机制，保障欠发达地区对养老保障服务的供给能力；在专项转移支付中，通过制定相关办法，将社会保障等专项补助资金向欠发达地区重点倾斜。

3.逐步完善社会养老保险管理体制，稳步推进各类经办机构的统一规范。目前，河北负责养老保障工作的有劳动社会保障、民政、卫生、地税及扶贫部门等。由于征管体制不统一，给社会保险的业务管理及基金整合带来一定困难。长远看，应构建包括业务管理、监督管理、基金运作和绩效评估在内的一体化的社会保障管理体系。近期看，将分散设置的机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险、城乡居民养老保险经办机构进行整合，建立起上下协调、规范高效的运行体系，之后再逐步整合其他社会保险经办机构，实现养老、失业、医疗、工伤、生育五个险种的社会保险费登记、申报、基数核定到稽核工作的“一条龙”服务，从而达到提高公共服务供给效率和节约社会保障管理资源的双重功效。

（三）不断完善社会养老保险政策的风险防范机制，实现养老保险的资金来源多元、基金运行稳定和支出预期可控

1.防范收入增长乏力风险，采取多元化的社会养老保险资金筹集方式。一是健全社保基金预算。目前，河北已开始试编社会保险基金预算，但各地区进展不一，应促使各地政府尽快完善社保预算，并将相关部门的社会保障事业发展计划纳入预算，保证预算的科学规范。二是加大社会保障支出。明确政府在社会保障方面的责任，逐步提高社会保障占财政支出的比重，建立与经济发展和政府财力相适应的社会保障投入稳定增长机制。三是扩大资金筹集方式。考虑动用国有资本经营收益、国有资源（资产）有偿使用收入等为养老保障提供资金来源。四是充分发挥市场力量。政府作为社会养老保险服务的主导者，不一定是唯一的供给者，更不一定是唯一的生产者。在目前历史欠账较多、家庭养老弱化等形势下，应充分发挥市场作用，采取公建民营、购买服务、补助贴息等方式，引导社会力量兴办本地养老服务设施。

2.防范保险基金运行风险，实现社会养老保险资金的稳定安全和保值增值。一是确保基金的稳定安全。进一步规范基金收支，严格“收支两条线”管理，推行社会保险基金网络监管系统，建立基金管理的情况报告和信息披露制度。二是实现基金的保值增值。在当前养老金贬值风险不断加大的情况下，逐渐走进资本市场成为大势所趋。与仅投资银行存款和国家债券的养老基金负收益率相比，可投资股票、债券、信托、实业和股权的全国社会保障基金，近11年的年均收益率高达8.4%。2012年3月，广东省政府委托全国社会保障基金理事会，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，开我国地方政府养老金委托投资之先河，其效果如何值得关注。河北在规范目前基金投资渠道的同时，也宜加紧研究养老金的委托投资问题。

3.防范支出缺口扩大风险，适时考虑养老保险个人账户做实与退休年龄延迟。一是适时做实个人账户。目前全国已有14个省市开展养老金个人账户做实试点，河北应在不扩大养老保险基金缺口、不影响养老金当期发放的基础上，抓住经济快速发展、收入持续增加的有利时机，积极争取列入国家做实个人账户试点，逐步做大积累基金，应对老龄化和城镇化高峰的到来。二是弹性延长退休年龄。严格执行国家关于企业职工退休年龄和条件的有关规定，严格控制企业“内退”行为。在此基础上尽早谋划延迟退休问题。我国现行的退休年龄规定是50年代养老保险制度建立之初提出的，目前人口平均预期寿命已比当时提高了20多年（我国为74.8岁，河北为74.9岁），远超过现在的平均退休年龄（52岁）。因此可以在部分群体试点探索弹性延长退休年龄，缓解养老保障收支压力。当然，延长退休年龄关乎每个人的切身利益，需要统筹考虑人口结构、就业形势等经济社会发展情况。

〔1〕宋恩华等.河北省覆盖城乡的社会保障制度建设研究[M].河北：河北教育出版社，2009.

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