推进社会管理法治化建设的几点思考※

○ 张华民

社会管理创新是我国社会转型发展的必然要求。党的十八大报告，在十七大报告提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基础上进一步提出了“法治保障”的社会管理创新要求，而且，习近平总书记在2013年2月23日中央政治局集体学习时又强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这对促进社会管理创新具有非常重要的指导意义。依法治国作为建设社会主义现代化国家的基本方略，表现在社会管理创新中就是大力推进社会管理法治化建设，使既体现中国特色又顺应时代要求的社会管理创新在法治的轨道上不断取得进步。

脑子里所想的与课堂能讲的“表里不一”的困惑；先进的特色理论与复杂的社会现实的差距；自由与纪律的约束，等等，由此产生的心里纠结，直接或间接地诉之于学生。

现代民主政治提倡的法治应该是体现多数人意志的众人之治。本文所指的社会管理法治化，是指由代表多数人利益的相关组织，根据多数人的意志，为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。我国是现代法治实践尚不完善的国家，社会管理中的法治建设更是一个崭新的领域，需要我们不断探索，为此，笔者基于现代法治理论和我国社会现状，对推进我国社会管理法治化建设作几点阐释。

一、增强权利意识、塑造法治文化

公民对权利的追求是法治发展的动力，公权对权利的敬畏是法治发展的结果，追求权利和敬畏权利不仅是权利意识彰显的集中体现，而且是法治发展依赖的文化基础。在我国，相对于管制型社会管理模式，法治化社会管理模式是一种创新，且这种创新的核心理念就在于增强权利意识，使法治发展具有其赖以生存的营养和空气。权利意识的增强包括两个方面：一是社会管理对象权利意识的增强，主要是社会公众，体现在维护权利、追求权利上，这不仅要通过宣传、教育等输入式增强，更要依靠政治民主、经济自由、司法公正等体验式增强；二是社会管理主体权利意识的增强，主要是各级社会管理者，其权利意识的增强主要体现在对公民权利的尊重和敬畏上，最重要的增强途径是改进体制机制、加强权力制约，正如孟德斯鸠在《论法的精神》中指出的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人一直使用权力到有界限的地方为止”[1]。在我国当前社会管理法治化建设中，增强社会管理主体的权利意识是增强权利意识、塑造法治文化的关键，这是因为我国有着悠久的封建专制历史，官本位思想根深蒂固，加之建国后长期计划经济环境的影响，管制型社会管理模式中形成的命令服从式思维习惯尚未得到根本改变，造成社会管理者的家长式作风已经成为阻碍社会管理创新、引发社会矛盾的重要原因之一。而且，在现有体制下，社会管理主体权利意识的增强，也是社会管理对象权利意识增强的重要条件。

二、培育公民社会、巩固法治基础

在当代，公民社会一般被认为是与政治社会、经济社会相对应的社会生活模式，就公民社会的结构特征及其与国家的关系而言，公民社会的结构性要素主要包括私人领域、公共领域、社会组织、社会运动等。公民社会是现代社会管理法治化建设的基本载体，也是法治化社会管理追求的社会存在形式。成熟的公民社会中正当的个人权利得到维护、合理的公共利益得到保障、自治的社会组织功用突显、有益的社会运动蓬勃有序。由于文化传统、现实体制等方面的原因，我国公民社会的发展尚处于起步阶段，社会管理法治化建设缺乏相应的社会环境，公民意识有待增强、社会结构有待转型，因此加快培育公民社会成为促进社会管理法治化建设的重要基础。在我国进行公民社会建设，核心是更新理念，关键是创新体制。在理念更新方面，我们不仅要通过舆论宣传、教育培训等来转变民众的观念，更要利用社会实践中的生动事例来影响和推进民众观念的更新，逐步消除封建社会的奴性和计划时代的惰性，树立起人人平等、人人发展、人人有责的社会生活态度，为公民社会建设提供动力来源和智力保证。在体制创新方面，我们要把以人为本的理念贯穿于社会管理体制构建的全过程，使社会管理体制既遵循现代法治理念又服务于现代法治实践，这不仅为促进法治理念的形成提供了机制基础，而且为公民社会的培育提供了组织保障。

三、规范权力运行、完善法治环境

被誉为“美国宪法之父”的詹姆士·麦迪逊曾这样召示人们：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]可见，由非天使的人组成的社会离不开政府等公权力的必要管束，这是现代社会有序、理性发展的重要保证，同时，对社会拥有管束权的由非天使组成的政府等公权力本身也必须接受来自外部和内部的制约，否则公权力对社会的损害往往会远远大于其对社会的增益，正如托马斯·潘恩所说：“社会，不论是啥样的，都是一种善；但政府，即使是最好样的，也仅仅是一种必要的恶。”[3]在历史上，我国是一个长期处于集权专制下的封建社会，近代又历经权力高度集中统一的政府管理模式，公权力的强大和傲慢有着难以遏制的惯性，尤其针对先天发育不良、后天培育不力的我国公民社会的治理，不受约束的公权力的破坏力更加具有致命性，所以规范公权力的运行就成为完善社会管理法治化建设环境的关键。规范公权力的运行，一靠权力制约，二靠权利监督。在社会管理领域，公权力的配置必须坚持相互制约的原则，既要重视政府内部权力之间的制约，更要强化立法权力、司法权力对政府社会管理权力的制约。加强权利对权力的监督，在规范我国公权力运行中有着特殊重要的意义和作用，因为我国议行合一的权力架构迫切需要来自公权力之外的监督，尤其是社会公众的监督，而且也只有畅通无处不在的社会公众的监督，才能使公权力充分暴露在阳光下，从而保持公权力的纯洁性。

四、推进社会行政、拓展法治功能

法律制度建设既是法治建设的重要内容，也是法治水平的重要体现。尽管改革开放后我国社会主义法制建设整体取得了快速发展，尤其是民商法、行政法、刑事法等领域的法律制度已具有相对完整的体系，但与之相比较，我国社会领域的法制建设相对比较滞后，法律制度体系很不完善，与法治社会建设的要求存在明显差距，因此加快社会法制建设、健全社会法制体系就成为当前法治社会建设的关键环节，更是社会管理法治化建设的制度基础。要使我国社会法制建设既体现时代要求，又符合中国实际，一是要树立现代法治理念，二是要反应社会现实需要。在树立现代法治理念上，我们要使社会法制建设始终以实现和保障公民权利为出发点和落脚点，坚持通过公民权利的维护来实现公民社会的治理，而不是通过公民社会的治理来实现公民权利的维护，否则，社会法制建设最终会导致基于良好的愿望却使社会治理实质上蜕变成新的社会控制甚至社会专制。在反应社会现实需要上，我们要使社会法制建设以纠正现有制度缺陷、弥补现有制度空白为主要内容。计划体制下的社会是一个国家利益、集体利益永远大于个人利益的社会，其制度中对公民权利的淡漠和忽视在所难免，且管理制度更多体现的是管制制度甚至是控制制度，与法治社会要求的治理制度在本质上是对立的，新的社会法制建设必须彻底纠正。法治社会中的权力制约制度、行为规范制度、社会监督制度等等都是计划体制下社会制度中所缺乏的，在社会法制建设中必须补充和完善，以构建完整的社会法制体系。

五、健全社会法制、提升法治水平

近年来，随着我国社会格局的不断变化和社会和谐化程度不断提高，有关社会问题的行政法治也在不断进步，几乎在社会福利、社会救助、社会安全等所有方面都有不同的法律、法规和政府规章颁布施行[4]。社会行政法治建设尽管在我国行政法治建设中仍是薄弱环节，但其作为社会管理创新的重要内容，是社会管理法治化建设的核心所在。从促进我国社会管理创新的角度出发，社会行政应该做广义的理解，不仅包括传统意义上的政府部门依据法定职权对社会各领域进行的行政管理行为，还应该包括新生的各类社会组织基于法律规定和政府授权所从事的具有准行政性的管理行为，因为在我国当下社会建设中，后者无论在组织建构、职权设定还是在行为规范方面，都与社会发展现实不相适应，甚至一定程度上阻碍了社会现代化的发展进程。推进社会行政，除了要推进政府社会行政外，更重要的是推进社会组织的社会行政。在组织建构方面，要站在社会组织是政府职能转移的载体、其发展是政府职能转变的重要条件的高度，大力发展各级各类社会组织；在职能设定方面，要将凡是社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业协会组织能够自律解决的事项，都通过法律规定纳入相应社会组织的职责范围，真正使政府由“全能型政府”向“有限政府”转变；在行为规范方面，要在职权法定的基础上，重点加强社会组织行使职权的程序规范，做到以程序正义来保证实体正义，提升社会管理法治化建设的社会效果。

当天吃饭饮酒的时候，许多客人从别的屋子来呆呆地望着翠姨。翠姨举着筷子，似乎是在思量着，保持着镇静的态度，用温和的眼光看着她们。仿佛她不晓得人们专门在看着她似的。但是别的女人们羡慕了翠姨半天了，脸上又都突然地冷落起来，觉得有什么话要说出，又都没有说，然后彼此对望着，笑了一下，吃菜了。

有非常多的案例都是青少年在初次接触毒品的时候并不知道毒品为何物，不但没有远离，反而对它充满好奇，直到在好奇心的推动下开始吸毒，从此走上不归路。因此当社会上、学校里介绍关于毒品的知识时，一定要认真学习、牢记于心。平时也可以通过上网、翻阅书籍等方式了解与毒品相关的知识。总之，一定要充分了解毒品的特性以及危害，这样才能让自己时刻保持警惕，远离毒品。

六、强化公众参与、彰显法治文明

现代法治体现的是多数人的意志，现代社会是所有人的社会，法治社会要求的是体现多数人意志的法对社会的治理，所以多数人的集合体——公众是推动现代法治社会建设的最终主体和根本动力。尽管现代政治架构下公众的意志更多的是通过代议制形式间接传导至国家治理过程，但公众直接参与国家治理过程的意义和作用在当下不仅没有被忽视，反而随着政治民主的发展而愈来愈受到推崇。相对于政治、经济、文化领域，社会可以说是与公众联系最直接、最普遍的领域，因而公众参与社会治理不仅是社会治理的特色，而且是社会治理的优势。我国当前的社会管理法治化建设脱胎于权力高度集中下的社会管理行政化体制，社会管理中公众参与不仅没有形成心理习惯，而且也没有成熟的制度支撑，所以为了建设法治社会、彰显法治文明，强化公众参与就成为社会管理法治化建设的重点。公众参与社会管理过程，从形式上讲，结合社会管理事项和性质，可以是直接参与，也可以是间接参与，但要坚持能够直接参与的就绝不间接参与这一基本原则。公众参与社会管理过程，从内容上讲，在我国应该包括社会管理的各个方面，但重点体现在以下三点：一是参与规范制定过程，防止有关社会管理的法律法规、规章制度的制定部门化、利益化；二是参与执法监督过程，打破我国对公权力运行的监督过于依赖内部机构的模式，使监督由形式走向实质，提高监督效果；三是参与责任追究过程，尤其是参与问责过程，促进同体问责主导向异体问责主导转变，避免问责的随意性和形式化，为社会管理法治化建设提供有力保障。

[1][法]孟德斯鸠著、张雁深译：《论法的精神》（上册），商务印书馆1993年版，第154页。

[2][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。

[3]Thomas Paines.“Common Sense，Barons Educational Series，Inc.”，New York，1975，p.49.

[4]张淑芳：《社会行政法的范畴及规制模式研究》，《中国法学》2009年第6期。