乡村实践：水田坝乡“幸福村落”创建的成功经验

○ 廖厚坤

为创新农村基层管理与服务，进一步推进农村经济社会发展，自2012年8月以来，秭归县水田坝乡按照县委、县政府统一部署和安排，在充分调研的基础上，以王家桥村创建试点经验为基础，加强组织领导、充分依靠群众、探索创建举措，稳步实践“幸福村落”创建，搭建村落小舞台，凝聚管理大能量，呈现出“群众工作好做、公益事业好办、社会风气好转”的良好局面，创建工作取得了初步成效。

一、水田坝乡创建“幸福村落”的成功经验

（一）科学划分村落自治单元

改革开放以来，随着以家庭联产承包为主要内容的生产经营体制改革、以“合村并组”为主要内容的行政管理体制改革以及取消农业税和“三提五统”为主要内容的农村税赋制度改革等措施的实施，农村经济社会得到了快速发展，但是随着改革的深入，新形势下农村社会管理也凸显出了一些新情况新问题。主要表现为：在生产经营上，一家一户的小生产降低了农民的组织化程度，难以抵御来自千变万化大市场的风险，农民增收难；在基础设施建设与管理上，由于其受益范围的局限，难以调动全体村民共同参与的积极性，公益事业建设难；在村级管理服务上，村干部服务半径过大，且群众的思想观念和利益诉求多元，有效实现村民自治难等等。幸福村落创建工作启动以后，我们通过深入调研了解到，出现这些问题的一个很重要原因是现有的村域范围过大，受地缘文化、产业文化、习俗文化、亲情文化的影响，难以形成一种凝聚力。为此，我们按照“地域相近、产业趋同、利益共享、群众自愿、便于组织”等原则，以50户左右为规模，打破原生产小组的行政区划界限，科学划分村落，全乡25个村由原来154个村民小组，划分为261个村落。规模适度的自治单元让村民感到“组织”就在身边，能及时地表达自己的主张和愿望，而且村落内群众往往对同一事物具有相同的关注度，容易在村落内形成共识，因此在创建之初，群众就对创建工作有了一定的积极性，从而为创建工作奠定了群众基础。

（二）聚合农村贤能加强建设幸福村落

当前，在农村社会管理上，一方面由于村干部职数少，服务群众疲于应付；另一方面一些有本事、群众信得过的农村能人被闲置，想发挥作用没有“名正言顺”的舞台。为此，在幸福村落创建过程中，我们在村落理事会中设置了理事长、经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员（一长八员）九个职位，并明确了相应的职责，通过组织召开村落群众会，以民主选举的形式把村落中处事公道、为人正直、办事精明的能人、名人、贤人吸纳到村落理事会，全乡共民主推选“一长八员”1164名。通过民主的形式，使这些农村能人名正言顺地进入到服务群众的队伍中来，消除了他们过去办事有愿望、施展无平台的尴尬，形成“幸福村落”创建的中坚力量，“能人效应”得到了充分释放，有效解决了村干部人手不足的问题。

（三）落实“幸福村落”创建工作机制

要确保村落理事会真正发挥六个方面的作用，完成好七个方面的任务，最终实现“九个得到”的目标，村落理事会必须运行规范有序、管理有章可循。为此，乡村两级统筹谋划，指导各村落结合实际制定出了《幸福村落建设理事会章程》、《村落理事会议事规则》、《村落公益事业建设和管理办法》、《十星级幸福家庭评选办法》等规章制度。通过立规矩、理思路、重比较、看效益，引导群众消除了重基础设施建设，轻农业产业发展，重前期建设投入，轻后期管理利用的误区，有效避免了各村落之间争上项目一阵风、为求发展瞎起哄，实施创建领导一头热、建设与管理两张皮，结果形成烂摊子的局面。

（四）注重以“幸福村落”创建带动新农村建设

幸福村落创建的过程是充分发挥“一长八员”的作用，组织村落群众实行自我管理、自我服务的过程。实践中，我们感觉到，在创建工作中要想使“一长八员”有激情、村落群众有热情，必须以实实在在的活动为载体。为此，在具体工作中，我们把幸福村落创建与当前相关工作有机结合，充分发挥范围适中的小村落和简便易行的好规章的作用。一是与“三万”活动相结合，把“两清”（清垃圾、清沟渠）、“两建”（建垃圾处理设施、建设和维修村级公路）、“两化”（绿化、亮化）工作按地域范围落实到每个村落，由村落理事会组织村落群众进行实施，特别强调，在组织发动村落群众搞好一家一户房前屋后环境卫生的基础上，投工投劳对公路沿线、村落居民点的环境卫生进行重点整治。二是与项目立项申报相结合。乡村在谋划申报农村公益事业“一事一议”财政奖扶、土地整理、扶贫开发、交通建设等项目时，与各村落规划相衔接，对群众积极性高的村落实行重点倾斜，为村落创建提供项目支撑。三是与项目实施相结合。对于国家投资的各种涉农项目，在实施过程中，任务细化到村落，由“一长八员”负责施工过程中的协调服务和质量监督管理。总之，通过三个结合，以幸福村落建设带动新农村建设。

二、水田坝乡创建“幸福村落”的成效

（一）提高了农民的组织化程度，推动了农村经济社会发展

以规模适度的自治单元为平台，以群众共同关注的利益问题为纽带，以丰富多彩的各种创建活动为抓手，各村落理事会把村落群众凝聚在一起，有效破解了农村经济社会发展中的一些矛盾和问题。

第一，创优经营机制，破解农业产业发展难。水田坝乡是一个典型的山区农业乡镇，盛产脐橙、茶叶、核桃等优质特色农产品，尤其以优质脐橙而闻名，是秭归脐橙的主产乡镇之一。近些年来，由于劳务市场活跃，加之农业比较效益低，大量农村劳动力选择外出务工，大量脐橙园、茶园、核桃园疏于管理有的甚至被抛荒。针对这种现状，一些村落理事会根据村落内产业趋同的特点组织农户成立专业合作社实施规模经营，组建劳务服务队开展劳务服务，探索出了创新生产经营机制促进农民增收的新路子。如王家桥村二、三、四村落抓住项目建设机遇，组织农户按照“一村一品”的要求开展脐橙品种改良、密植果园疏株间伐、病虫害生态防控技术应用、水利和道路基础设施配套，建成了千亩精品果园；李家坡村花椒树湾村落组建核桃专业合作社，对村落内抛荒的200多亩山坡地实施土地流转，集中连片发展优质核桃，预计3年可创收45万，村落农户可获利近20万；野桑坪村一村落理事长李全新针对农村劳动力大量外出的实际，组织村落内在家的劳动力成立柑橘生产服务队，一方面农户间开展劳务合作，另一方面为外出务工人员家庭提供柑橘生产服务，从而大大提高了劳动力的生产效率，降低了柑农的生产成本。

第二，创新建管体制，破解基础设施建设难。由于山区山高坡陡，农户居住分散，农村公路等基础设施建设是老百姓最关心、最迫切需要解决的现实问题，但由于投资来源有限，大多数群众的愿望很难得到及时有效的实现。开展幸福村落创建后，各村落理事会按照《村落公益事业建设与管理办法》中群众自筹与村级奖扶的政策，组织群众认真算账对比，动员群众筹资酬劳，自己的事情自己办，在全乡兴起了农村公路建设热潮。如王家桥村先后有胡家坝等4个村落自我调整土地，筹资投劳修建果园公路9公里，辐射柑橘园1500多亩，每年可节省人工转运费20万元以上。村落老人乔克南深有感触地说：没搞幸福村落创建以前是“背着柑子爬上坡,人老体弱耐不活,请个工人两百多,卖斤柑子少几角”,现在是“公路修到果园来,提着篮子随车采,轻松劳作笑开怀,以后年年发大财”。据统计，自“幸福村落”创建以来，全乡先后有30多个村落组织群众开展农村公路建设，到目前已修通15条30公里，即将动工的有16条27.5公里。另外，在“三万”活动中，全乡261个村落共组织义务工2万多个，清扫公路102条262公里，清理沟渠26条，45千米，清运垃圾1000多吨，美丽洁净村庄建设成效初显。

第三，改革服务方式，破解项目建设实施难。水田坝乡作为全省老区乡镇、库区移民乡镇，每年国家投资该乡的涉农项目较多，以前乡村干部普遍感觉，项目争取难，实施起来更难，主要是在项目实施过程中，老百姓认为是国家投资，都想从中捞点好处，变着法子阻扰施工，特别是对于征地拆迁漫天要价。幸福村落创建工作以来，我们改革项目协调服务方式，将项目建设任务落实到村落，充分发挥村落“一长八员”作用，负责协调服务和质量监管，项目建设环境大为改善。2013年，国土部门投资水田坝乡土地整理项目资金达2500多万元，项目共涉及6个村，37个村落，需征占柑橘园166亩、山林51亩，拆除住宅一处3间，附属房1间，猪栏19处，水池2口，禾场26处。按照以往项目建设征地拆迁的标准，各类补偿费要高达300多万元。但在此次建设过程中，村落理事会一班人积极引导群众树立“人人参与项目建设，人人服务项目建设”的正确理念，做细群众的思想工作，做实受益户生产资料的调整平衡工作，群众没有向乡村两级和施工方索要一分钱的补偿费，而且积极主动为项目建设清障让路。野桑坪村项目部负责人胡兴江感慨：从事工程建设20多年，还从没遇到过这样好的施工环境。

（二）提升了农民的思想素质，促进了农村社会风气的好转

在“幸福村落”创建过程中，我们把“道德讲堂”开到村落，通过身边的人讲身边的事，身边的事教育身边的人，大力宣讲各村孝老敬亲的道德模范、遵纪守法标兵、科技致富能人等先进典型，全乡邻里互帮互助成为风气、邻里纠纷得到有效化解，支持公益事业建设积极高涨。如2012年王家桥村胡某在帮助邻居建房时不幸高空坠亡，为避免矛盾扩大，村落理事会及时出面进行调解，帮助料理好后事，并组织各村落群众为胡某患有精神病的妻儿踊跃捐款29150元；我乡重点贫困村马营村第一村落孤儿向斌患病住院没有生活费，村落理事长向村落群众发起倡议，尽管大家都还很贫困，但30多户人家仍纷纷解囊为其捐款1300多元。再比如在今年的农村低保复核过程，各村委会将复核初审工作放到各村落，由村落理事会组织召开群众会议对申请享受农村低保政策的人员进行评议，由于大家彼此知根知底，评议结果更加客观公正，不仅没有出现“闹低保”的现象，而且还出现了礼让低保名额的现象。通过开展幸福村落创建，大量农村矛盾纠纷在村落内得以化解，全乡因要求解决基础设施建设、生活困难、矛盾纠纷等信访诉求呈明显下降趋势，农村社会风气得到很大程度的好转。据统计，2012年，全年到乡反映信访诉求的达300多件次，而2013年元至5月仅20多件次。

（三）形成了倒逼工作机制，促进了乡村干部作风转变

通过幸福村落创建,村干部下面有了依靠力量,能更好地完成村级事务,有效解决了村干部力量薄弱的问题。王家桥村党总支书记向富柱深有感触地说：“在搞幸福村落创建以前，村干部是上管天文地理,下管鸡毛蒜皮,中间还要管空气,村干部两头一抹黑地一年忙到头,老百姓仍然不满意,现在是加了村落理事会,减轻两委苦和累,乘上九人服务队,除去困难一大堆,老百姓最终得实惠”。当然，创建工作虽然将村两委从繁琐的具体事务中解放出来，但另一方面也给村干部提出了更高的要求，那就是如何顺应群众的呼声，保护和引导好群众在创建工作中的积极性，这就要求乡村干部改变过去指令性、被动应付的工作方式，切切实实地深入村落实际，认真考察确认村落规划项目的合理性、真实性，做好效益、可行性研究，更重要的是向上积极争取项目和资金支持，大力扶持实施好村落的规划项目，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。稠木树村2012年上半年积极向上争取到了20万元的农村公路建设资金，村内有几个组的群众都强烈要求修路，但按照以往由村委会大包大揽的建设模式，20万元仅能修建1.5公里公路，所以村两委迟迟不敢开工建设。2012年下半年，开展幸福村落创建后，村干部指导村落理事会认真优化公路建设方案，组织村落群众筹资筹劳，建成后村委会予以以奖代补，结果20万元的资金建成了两条共5公里公路，4个村落群众的修路愿望得到了实现。