上市公司股东提案权制度研究

肖金锋

（深圳证券交易所，广东 深圳 518010）

一、股东提案权制度内涵和功能

随着公司制度的发展，到19世纪末20世纪初公司规模进一步扩大，大规模现代股份公司日益崛起，公司参与市场经济的流转不断加快，公司的经营范围空前拓展，公司的经营活动也趋于高度的复杂化和专业化，同时由于证券市场高度发达，股票发行高度分散化，由此导致了公司股东集中持股比例的大幅下降。公司机关制度由股东大会中心主义向董事会中心主义变迁。公司的经营决策权的重心由股东大会转向董事会，由此产生了公司所有权和经营权分离的现象。从公司治理结构上看，股份公司设有股东大会、董事会、总经理等机构，股东大会名义上仍然是公司的最高权力机关，但公司的运营的支配者和控制者是管理层。在股份高度分散的情况下，股东及股东大会权限的弱化使得公司董事会容易把持公司的经营权。同时在各国早期公司法中，公司股东大会提案权也完全掌握在公司管理层手中，使股东大会成为管理层控制公司的一个工具。在这样的背景下，为了平衡公司管理层和股东、尤其是中小股东的利益，股东提案权制度应运而生。

股东提案权是指符合条件的股东依照法定程序提出提案作为股东大会审议事项的权利。从性质上看，股东提案权与表决权密切相关，即股东为维护包括自己利益在内的公司利益和全体股东利益而行使的权利，属于股东权中的共益权之一。从法理上看，提案权通常视为一种少数股东权。股东提案权制度是规范公司股东向股东大会提出议题或议案行为的规范的统称。股东提案权制度通常包括股东主体资格、提案内容要求及提案排除规则、提案程序、提案权救济制度等。股东提案权制度旨在确保资本多数决的前提下，赋予中小股东对公司事务的参与权，在一定程度上避免董事会专权，实现公司权利的分享和制衡。该制度的功能主要体现在以下几个方面：

首先，股权提案权制度有助于实现公司民主。股东提案权制度随着公司民主理论的发展而产生，同时又随着世界范围内掀起的股东主权运动（Shareholder Activism）而进一步成熟和完善。在以美国为代表的西方国家，民主观念深入人心，其要求法律不仅保证人民政治生活的民主，而且要保证人民在经济生活中的民主。而公司的民主属于典型的经济民主。澳大利亚高级法官柯尔比曾把公司称为“微型民主”。[1]（P97－115）在美国著名的 Medical Committee．for Human Rights v．SEC案中，上述法院即宣称，“股东提案权的首要目的是保证股东能够行使其权利以实现其作为公司所有者对公司重要决策的控制……股东提案权有助于国会在1934年证券交易法中所提倡的股东民主。”[2]根据委托代理理论，公司由没有所有权的管理层经营，而所有者又无法对其进行有效的监控时，管理层将会有不当行为。因此，公司股东民主权应当得到提倡，而股东提案权将有效促进公司民主。

其次，股权提案权制度有助于提高公司透明度。对于适格股东提出的符合条件和程序的提案，公司董事会应当及时通知其他股东，并将该提案提交股东大会审议，以便股东决定是否参加股东大会和表决意向。如果董事会不同意将该提案提交股东大会审议，应当作出说明，对于上市公司来说，董事会应当将股东提出的相关议案，以及董事会不同意提交股东大会审议的理由进行公开披露。股东提案规则的功能即为公开提出疑问，要求公司公开予以答复，以表明管理层对该问题的态度，以供舆论评价。因此股东提案权制度有利于增强上市公司治理的透明度，强化对上市公司的舆论监督和市场约束。

最后，股东提案权制度有助于公司践行社会责任。股东提案权诞生之初，提案主要聚焦于公司内部事务，如管理层的薪酬、分红派息、股份回购等。但自1970年以后，各大型公司尤其是跨国公司股东大会中，有关人权、环境保护、种族歧视、商业道德、消费者权益保护等公共议案逐步增多，这些公共议案公司在拟定政策及展开营运产生了重大影响。与此相适应，国际上掀起了上市公司披露社会责任报告的潮流。股东提案权制度对公司践行社会责任发挥了重要的推动作用。

当然，从股东提案权诞生开始就伴随着对该制度的争议。反对者认为，股东提案权一方面由于提案门槛过低，公司不胜其烦，对公司管理层的正常经营决策产生了干扰；另一方面对股东大会增加提案又增加了公司成本。笔者认为，股东提案权制度确实存在一些缺陷，但该等缺陷可以通过一定的制度安排加以改善，相对于提案权制度的上述积极意义，这些缺陷不足以成为废除提案权制度的理由。

二、我国上市公司股东提案权制度实践中存在的主要问题

（一）我国上市公司股东提案权制度的演变。

我国于1993年制定公司法时，由于各种因素的影响，没有引入股东提案权制度。但中国证监会在1997年《上市公司章程指引》和《上市公司股东大会规范意见》（2006年12月31日废止）两个法律文件中规定了股东提案权制度。由于这两个文件的适用范围有限、效力等级不高，难以产生期待的规范效果，因此学者建议将股东提案权写入《公司法》。2005年我国对《公司法》进行了全面修订，其中的一项修订便是在《公司法》中增加了股东提案权的规定。随后证监会在《公司法》的指导下修订并公布了新的《上市公司章程指引》和《上市公司股东大会规则》，这两个文件对原来的股东提案制度都作了相应的修改。

（二）我国现行上市公司股东提案权制度要点。

根据我国《公司法》第103条第2款以及《上市公司章程指引》、《上市公司股东大会规则》的规定，我国的股东提案制度主要包含以下内容：（1）提案股东的资格。单独或者合计持有百分之三以上股份的股东，有权向公司提出临时提案。（2）提案程序。股东应当在股东大会召开前将提案书面提交董事会，董事会应当在收到提案后二日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东大会审议。（3）提案的内容。提案内容应当属于股东大会职权范围，并有明确的议题和具体决议事项。

修订后的规定和修订前的规定的差别主要体现在以下四个方面：（1）持股比例要求下降。股东提案的持股比例要求从原来的5%下降到现在的3%。（2）提案期限不同。原来的规定要求在公司召开股东大会期间提交议案，而修改后的规定要求在股东大会召开10日前提交临时议案。（3）提案内容不同。修改前的规定要求提案的内容应当属于公司经营范围和股东大会职责范围，修改后的规定只要求提案的内容属于股东大会职责范围。（4）董事会是否有审查义务。修订前的规定要求公司董事会以公司和股东的最大利益为行为准则，对股东大会提案进行审查。对于审查不合格的提案，董事会决定不将之列入会议议程的，应当在该次股东大会上进行解释和说明，并予以公告。修改后的法律法规删除了董事会的审查义务，也未规定提案审查机关。

（三）我国上市公司股东提案权制度存在的问题分析。通过对各国股东提案权制度的对比分析，结合我国上市公司股东提案权制度及其实践，我国上市公司股东提案权制度在提案主体资格条件、提案程序、提案排除和救济制度等方面存在不完善等问题，上市公司股东提案实践也比较混乱。

1．提案股东资格条件不合理。

在规定提案股东资格时，各国立法一般都采用了两个限制条件。一是持股数量，另一个则是持股时间。这样的设计当然是为了达到保障权利同时又防止权利滥用的目的。我国提案股东资格条件存在持股数量要求过高，以及缺乏持股时间限制的问题。

第一，持股数量限制比例过高。我国现阶段上市公司中的股权结构主要是国有股和国有法人股股东占大头，持股3%者一般已能跻身公司前几大股东之列，通常在董事会、监事会或高级管理人员会有自己的代表，从而对公司的经营决策施加相当的影响，股东提案权相对来说不是很重要。而对广大中小股东来说，更加需要这一制度的保护，但这些股东很难从持股比例上达到要求，尤其是规模较大的上市公司。

第二，缺乏持股时间的规定。提案权制度的目的在于让股东有效地参与公司治理，事实上在我国证券市场上，很多的股东、投资者关注的是公司的短期效益，因此持股时间的限制可以有效地对这些股东、投资者进行甄别。持股时间条件的缺失，使提案权制度有被部分股东利用从而谋取自身短期利益的倾向。

2．提案程序存在缺陷。

我国现行《公司法》第103条第1款规定：“召开股东大会会议，应当将会议召开的时间、地点和审议的事项于会议召开二十日前通知各股东；临时股东大会应当于会议召开十五日前通知各股东”。而《公司法》对股东提案规定是在股东大会召开前十日提交董事会。显然，对股东提案规定的时间距离股东大会召开的时间太短，不宜提案股东之外的股东对提案加以思索。[3]

3．提案排除规则和审查制度不明确。

在提案的排除规则方面，我国现行《公司法》只要求提案的内容属于股东大会职责范围并有明确和具体的决议事项；中国证监会《上市公司股东大会规则》也仅重申了该规定，并规定提案应当符合法律、行政法规和公司章程的有关规定。此外，现行提案权制度删除了董事会对股东提案进行合规性审查的规定。这样我国的股东提案权制度既未规定提案排除的具体情形，也未规定明确的排除程序。法律没有规定公司的哪个机构可以对股东提案的适格性进行审查，因此即使在董事会是否有审查权力和义务方面也产生了很大的争议。提案排除规则和程序的缺失给我国上市公司股东提案权的行使带来严重混乱。

4．提案权救济制度有待完善。

权利之保障，必然要求权利在受到侵害时有救济的途径，否则仅有权利的宣示也不过是一纸空文。如果股东的正当提案被董事会滥用权力排除，无法提请股东大会审议，那么被侵害的股东应当怎样寻求救济。目前我国股东提案权在此方面属于空白。从解释上来看，似乎只能援引《公司法》第22条有关瑕疵股东大会决议无效或可撤销的规定。《公司法》第22条规定，股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。理论上，股东提案被不适当排除，属于股东大会召集程序上的瑕疵，股东可以据此向法院提出决议撤销之诉。但该条款并非专门为股东提案权制度而设立，针对性不强，且这一救济措施的成本过高。

5．提案权制度滥用问题值得警惕。

我国上市公司股东提案权制度诞生时间尚短，中小股东提出的提案数量上还不是很多，但从内容上看主要集中在修改利润分配预案、改选董事组成等方面，提案权的滥用甚至引发内幕交易嫌疑的问题不容忽视。2011年3月18日，凯诺科技（600398sh）小股东曾向公司股东大会提出高送转议案，提议公司向全体股东10送10股派现1元。2011年3月24日凯诺科技公告，该提议被列为股东大会临时提案。此后短短三天，凯诺科技股价最高暴涨23%。鉴于我国证券市场投机性较强，提案股东与其他投资者之间存在严重的信息不对称现象，股东提案权滥用甚至引发内幕交易嫌疑问题值得警惕。

三、完善上市公司股东提案权制度的建议

（一）完善提案股东资格制度。

一方面，建议降低提案股东持股比例限制，从持股3%下调为持股1%，使更多的股东真正参与到上市公司的治理中来，改变上市公司治理中长期存在的“一股独大”顽疾。另一方面，为了避免提案股东仅仅关注短期利益，建议借鉴国外股东提案权制度的惯例，规定提案股东一定持股时间限制，可以让关注公司事务的股东有更多的时间来了解公司事务，从而提出更有针对性的提案。此外，规定提案股东持股时间，也有利于抑制股东的短期投机行为。[4]我国公司法第102条第2款规定：“……连续九十日以上单独或者合计持有百分之十以上股份的股东可以自行召集和主持股东大会”。基于同样的理由，建议对提案股东规定一定的持续持股时间限制。

（二）完善提案程序。

针对我国上市公司股东提案程序中相关时间过短，提案股东无法对提案及时作出补救的问题，美国股东提案规则的经验值得学习，美国对于存在程序或资格缺陷的提案规定，在收到提案14日内，公司必须书面告知股东其提案所存在的程序或资格缺陷，股东可以在收到该通知14日内修改提案并予以提交。建议借鉴美国的做法，在我国上市公司股东提案权制度中增加存在程序或资格缺陷的提案进行补救的制度，在特定情形下考虑赋予提案股东申请股东大会延期召开的权力。

（三）建立提案排除规则和程序。

我国现行股东提案权制度在提案排除规则上面存在严重缺陷，一是对于提案 “适当性”的标准过于模糊，仅规定“提案的内容应当属于股东大会职责范围，并有明确和具体的决议事项。”这一制度缺陷主要体现在，上市公司经营日益复杂，提案内容是否属于公司法和章程规定的股东大会职权范围以及是否符合章程的规定常常难以判定，很容易引发争议。建议改变这种笼统定性的规定，借鉴美国等国家的做法，明确列举公司可以排除股东提案的情形。二是针对提案排除程序缺失，确立提案审查机构，建立提案排除程序。建议公司董事会为股东提案审查机构，按照提案排除规则对股东提案进行审查，如果董事会经审查决定不将股东提案列入股东大会议题的，应当将提案内容和董事会排除提案的理由详细进行公告，并在股东大会上进行解释和说明。

（四）完善提案权救济制度。

没有救济的权利仅仅是一种权利的宣示。我国上市公司股东提案权某种意义上就是一种停留在宣示上的权利，建议从以下方面完善其救济的途径。一是建立证券监管机构干预机制。对于公司董事会在审查有排除股东提案时发生争议的，董事会应当向其股票上市的证券交易所或中国证监会派出机构报告并取得其无异议函，未能取得监管部门无异议函的，公司董事会应当将股东提案提交股东大会审议。二是明确诉讼救济机制。在相关法律法规中明确规定，公司违反规定或不顾监管部门要求排除股东适当提案的，该次股东大会决议实施前股东可以申请法院宣告决议无效；如果决议已经实施，股东可以申请法院宣布公司依据决议作出的行为无效。三是在公司法中明确公司董事会及其董事侵害股东提案权法律责任。

（五）强化证券监管，遏制提案权滥用问题。

任何制度都不可能十全十美，股东提案权制度也不例外。在我国这个新兴加转轨的证券市场上，对上市公司中小股东提案集中在“利润分配和高送转”领域，并可能引发内幕交易的问题应当予以足够的重视和警惕。证券监管部门应当通过实时监控及时发现线索，强化稽查执法，加大处罚力度，对市场形成强大的威慑力，遏制股东提案权滥用的问题。

[1][澳]吉尼弗·希尔．股东面面观（上）[A]．程胜译．顾功耘．公司法律评论（2002）[C]．上海：上海人民出版社，2002．

[2]伍坚．股东提案权制度：美国的立法与启示[J]．证券市场导报，2012，（1）：51．

[3]周剑龙．中国股东大会制度的改革与完善[J]．法学评论，2005，（2）：105－115．

[4]肖和保．股东提案权制度：美国法的经验与中国法的完善[J]．比较法研究，2009，（3）：105－106．