食品安全监管，从“分段”到“分类”

文/李 浩

近期，假鱼翅、抗生素鸡和假羊肉等一系列事关食品安全的事件再次成为大众关注的焦点。每次出现食品安全问题后，我们都强调“要进一步加强监管”，要怎样的“进一步”才算够“强”呢？是否也应该回过头来对现行的食品安全监管体制做些思考呢？尽管我们说：“杀毒软件永远落后于病毒”，但是从近年食品安全状况来看，我们的食品安全监管体制确实还存在很大的改进空间。

现行的食品安全监管体制是由十多个政府职能部门，根据其在农产品生产、加工、流通等不同环节的职责分别介入的分段监管。分段监管体制的不足之处显而易见。一个是容易产生监管缝隙。随着食品工艺复杂化、原料多元化，食品生产、加工、流通环节的界限往往很难精确划分，一旦环节之间存在模糊地带，势必就是监管力量薄弱之处。正是环节之间的缝隙，使得我们的食品安全追溯体系没有发挥应有的最大效用。也正是分段界定的僵化，使得一些超出常规环节的食源性风险难以及时发现。另一个就是监管环节容易产生交叉。在同一检测环节，会有不同部门参与进来进行各自的检测；或者在不同的检测环节，对同一批检测对象先后进行不同目的的检测。不同部门只是检测目的不一样，甚至只是所要填报的数据不一样，但取样、检测、分析、报送等过程完全可以合而为一，不仅能大大提高检测效率，也降低了监管部门行政成本。比如生猪检测，质检、卫生部门往往要分别对同一批检测对象先后重复抽样检测，这些过程如果优化，不仅提高检测质量，还可以扩大检测面。

纵观世界食品安全状况较好的国家或地区，意识到分段监管的不足之处后，大都采用了分类监管的模式，顶多在分类监管为主的同时，可能会辅之以分段监管。在美国，食品药品管理局（FDA）负责除肉、禽等以外80%的食品，以及部分化妆品的安全管理；农业部下属的食品安全检验局（FSIS）管理肉、禽、蛋等食品安全危险性较高的产品。在日本，2003年通过 《食品安全基本法》后，内阁专门成立了食品安全委员会，专门对农林水产省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调，农林水产省主要负责生鲜农产品与粗加工产品安全，厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全。实践证明，分类比分段所产生的监管真空和重叠要少得多，还有利于延伸监管链条，牢牢把控从食源到入口前之间产生的风险。

党的十八大报告明确提出，要改革和完善食品药品安全监管体制机制。面对严峻的食品安全现状，未来要进一步提高食品安全监管绩效，除了健全法规、提高技术、发展产业之外，势必对现行分段监管体制进行改革创新，实现“多部门分段监管”到“单（多）部门分类监管”的转变，摒弃部门权益之争，整合各部门监管力量、技术、法规，按照食品大类分配监管职责，厘清职责界面，解决监管职能的缺位和错位，使得监管部门能够更好地实现全程监管。而“大部制”改革的趋势也恰恰为食品安全监管体制机制改革提供了良好的机遇。

眼下，还有一种不彻底的食品安全监管体制改革观点不可取。那就是认为，把农业、质检、卫生、工商等部门关于食品监管的职能剥离出来，作为内部并列处（科）室，置于新设的同一机构中。诚然，同一机构内部协调沟通成本大大降低。但这其实并没有解决分段监管的弊端，这样新设的机构仍将耗费大量时间、人力在分配监管任务、堵塞监管漏洞上。把原来部门与部门之间的协调成本内部化到一个新成立的部门，这将需要一个多么臃肿的机构？