边缘化:近郊村民市民化面临的问题

卢福营

(杭州师范大学政治与社会学院，浙江杭州310018)

近郊村落的城镇化是中国城镇化的重要内容和路径之一。伴随着城镇化进程的推进，近郊村民逐渐地由乡村农民转变为城镇市民，部分地被纳入城镇市民体系但又未能充分融入城镇市民体系，呈现出多样化的边缘化现象，由此生发了一系列值得研究的社会问题。本文拟对近郊村民市民化进程中的边缘化问题做些初步研究。

一、村民市民化:近郊村落城镇化的核心问题

历史发展表明，城镇化是现代化的基础和表现，是现代化的必然要求。但是，各国城镇化发展的道路及其面临的环境、条件等存在较大差异。故此，城镇化是一个不可选择的一般规律，而城镇化道路和模式具有多样性、差异性。中国的城镇化既要借鉴城镇化的国际经验，又要树立清醒的中国问题意识，直面中国的城镇发展问题。近年来，学术界以敏锐的目光发现并提出农民市民化是当代中国社会学的重要研究课题①。学者们从不同角度和层面对城郊村民的市民化问题做出了深入研究，取得了丰硕的成果②。

大量研究表明，农民市民化是中国城镇化的核心问题。政府相关部门的官员也一再强调:“城镇化的核心问题就是农民转为城市市民的过程”③。提出要高度关注“城镇化进程中的农民城镇化问题”④。从一定意义上说，村民市民化，即乡村农民转变为城镇市民，是中国城镇化进程面临的核心问题，这已经成为人们的共识。

城镇化虽然是一个具有复杂内涵的概念，但人们主要根据城市人口数量来衡量城镇化水平。人口城镇化在城镇化过程中具有极其重要的地位，在某种意义上可以说是城镇化的核心。比如说，当下较流行的一种说法:2012年中国城镇化率已经超过50%。其依据就是城镇常住人口在总人口中所占的比例。据统计，2012年我国城镇常住人口已经达到了52.57%。按常住人口计算，城镇化水平从改革开放初期的17%增长到了52.57%。人们往往据此认为30多年来，中国的城镇化取得了快速发展。

这一城镇化的重大成就，一部分源于城镇自身增加的人口，另一部分则源于从农村转移到城市的农民。在改革开放过程中，中国选择了一条独特的城镇化道路，即原有城镇空间扩张、农村劳动力进城务工经商、农村小城镇发展三条路径同时并存，协同推进城镇化发展。唯其如此，中国城镇化进程中的农村转移人口大致由三部分人构成:(1)因城镇空间扩张而纳入城镇范围的近郊村民;(2)进城务工经商的农村劳动力及其随迁的家属;(3)农村小城镇居民。总体而言，这些农村转移人口的市民化在相当程度上决定了中国城镇化的进程、城镇化的水平、城镇化的质量，以及城镇化的问题及其解决。

当然，农村转移人口在城镇化进程中面临的挑战和遭遇的问题是不同的，所以不同的农村转移人口的市民化过程和方式势必表现出差异性。对于近郊村落的城镇化而言，村民市民化已然成为城镇化的核心问题。在过去的几十年里，政府通过土地征用、房屋拆迁安置、户籍转换、撤村建居等公共政策行动基本完成了近郊村落的表象性城市化，但村民的市民化步伐显得迟疑、迟滞，成为制约近郊村落实质性城镇化的最大障碍。

近郊村落特指处于城镇周边的村庄，它既不同于传统意义上的村庄，也有别于城中村、远郊村等城郊村落⑤。这是一种非常特殊的村落类别，在中国城镇化进程中处于特殊的地位，面临着极其复杂的问题。顾名思义，近郊村民市民化就是近郊村农民转变为城镇市民的过程。然而，根据中国城镇化实践，近郊村民的市民化是一个极为特殊、非常复杂的社会转变过程。大致包含三方面内容:

第一，身份转换。近郊村民逐渐实现职业身份、社区身份、户籍身份等多重身份的转换，完成由农业劳动者到非农劳动者、由“乡下人”到“城里人”、由农村户籍到城镇户籍的转变。

第二，权利同化。在身份转换的基础上，通过外部赋权，特别是政府的政策调整和管理创新，近郊村民逐渐地脱离原有的农村和农民权利体系，而被纳入到新的城镇和市民权利体系，享有与原城镇市民同等的权利和待遇，即同城同等权利待遇。在二元社会背景下，城市与农村处于两种不同社会管理体制下，城乡居民分别享有不同的权利和待遇，且存在着较大差异。权利同化实质就是近郊村民逐渐实现由农民权利待遇到市民权利待遇的转变，事实是一个逐渐被赋予更多权利和待遇的过程。

第三，城镇认同。在身份转换和权利同化的同时，通过多元互动、外部赋能和自身增能，近郊村民逐渐地适应城镇文化，融入城镇生活，获得城镇认同，成为“合格”的城镇居民。近郊村民的城镇认同是双向性的:一方面是近郊村民的自我认同，即他们在主观上愿意认同城镇，且自认为已经是城镇市民;另一方面是城镇社会的他者认同，即近郊村民在客观上得到了城镇政府、城镇组织和原城镇居民的普遍认同，已经习惯地把他们视之为城镇市民。

从一定意义上说，身份转换是近郊村民市民化的基础，权利同化是近郊村民市民化的关键，城镇认同则意味着近郊村民市民化的完成。

二、边缘化:近郊村民市民化的现实遭遇

边缘化概念在当下的学术讨论中大致有两种使用:一是指处于两种事物或两类体系之间，呈现为是此非此、是彼非彼、非此非彼的两栖状态;二是指位于一种事物或体系的边缘位置，远离其中心，呈现为被影响较小、被关注较少的边际状态。

在现阶段中国近郊村落城镇化过程中，村民的市民化呈现出两栖化、形式化、不完全等边缘化特征。从某种意义上说，当下中国近郊村民市民化进程中出现的边缘化，是一种特别复杂的社会现象。首先，表现为传统意义上的两栖化，处于市民化不完全的过渡状态。近郊村民已经从传统农民中分离出来却未能完成非农化、城镇化，即未被城镇体系完全接纳而处于农民与市民两种社会角色的边缘。城镇化进程中的近郊村民正处在市民化过程之中，一方面，他们已经部分地从农村社会和农民群体中分离出来，脱离了原有农村体系和农民群体，但还没有完全脱离与农村、农民的联系;另一方面，他们或多或少地获得了部分城市因子和市民属性，甚至在形式上已经成为城市人口，但尚未完全被城镇社会所接纳，未能融入城市社会，完成市民化进程。既是村民又是市民、既非村民又非市民，介于两个群体之间，构成为具有两栖性的边缘群体。其次，表现为通常意义上的边际化。无论就城镇体系和市民群体，还是农村体系和农民群体而言，近郊村民都不属于核心力量和主要成份，在群体内部结构中处于边缘位置。

从身份转换看，近郊村民已经在形式上改变了传统的农民身份，但尚未实质性地取得市民身份，不同程度地呈现出边缘化状态。在城乡分割的二元经济社会体制背景下观察，典型意义上的中国农民主要地体现为以下特质:从事农业生产经营、居住和生活在农村、拥有农业户籍，由此形成了独特的职业身份、社区身份和户籍身份。近郊村民的身份转换说到底就是改变上述三种身份，即由农业劳动者、农村居民、农业户籍转变为非农劳动者、城镇居民、非农户籍。从这个意义上说，近郊村民的市民化就是通过这三种身份转换而实现的，三种身份的转换程度决定了近郊村民的市民化水平。在各地的城镇化实践中，不同近郊村的村民之间，甚至于同一近郊村的不同村民之间，身份转换的方式和程度各有差异，而且三种身份的转换呈现出非同步性，由此形成了多样性、非均衡的近郊村民市民化复杂现象。这里无意讨论近郊村民市民化的复杂性，只是试图在宏观上总体性地分析当下近郊村民市民化的情状。

从现阶段各地近郊村城镇化的实践来看，村民的身份转换基本处于形式化转换阶段。从形式上看，近郊村民已经完全或部分地实现了身份转换。他们不再从事农业生产经营，改变了职业身份;或不再居住和生活在传统村庄，转变了社区身份;或不再是农业户口，改变了户籍身份。但深入地考察不难发现，近郊村民虽然已经不再从事农业，但仍处在非农职业体系的边缘，难以取得城镇主流职业岗位。相当部分近郊村民从事的是保洁、保安、手工等低技能的非农职业，甚至赋闲在家。毛丹在一项研究中发现，ZZ村“在没有土地、没有农活之后，有5、6百人闲居在家，其中包括不少年轻人”⑥。或者从事个体经营，有的仅仅只是经营管理家庭出租房等有限的物业。

部分近郊村民名义上不再居住和生活在农村，有的“撤村建居”，原来的村庄变成了城镇社区;有的因住房被拆迁后居住在集中安置小区;有的近郊村实行旧村改造，建设成为新村小区等。但是，这些近郊村民居住和生活的城镇社区具有特殊性:在地理位置上，处于城镇边缘或城乡结合部;在建筑空间布局上，相对拥挤、配套基础设施不全;在居住成员上，全部是本村村民，或者是类同的被拆迁安置的近郊村民，呈现出高度的同质性;在社会服务上，主要沿用农村村民自治的自我服务制度，缺乏政府的公共服务，以及城镇式的社区服务。

部分近郊村的村民即使已经“农转非”，改变了户籍身份，但基本局限于户籍登记意义上的“农转非”，未能获取附着在户籍之上的权利和待遇，实质性地进入非农居民体系。

从权利同化看，近郊村民部分地脱离了原有农村和农民权利体系，但基本没有进入城镇和市民权利体系，处于权利体系的边缘。首先，伴随着城镇的空间扩张，近郊村的耕地被征用、村民的住房被拆迁，近郊村民失去了传统的生产资料和生活资料，势必因此而失去附着其上的农村和农民权利待遇。其次，在城镇化进程中，各地政府出台了一系列的公共政策，近郊村民或多或少地获得了一些新的权利和待遇，率先获得了一些农民从未享受过的权利和待遇。然而，这些权利和待遇不仅有别于传统的农村和农民权利，而且不同于城镇市民的权利待遇。介于城镇市民权利待遇与农村农民权利待遇之间，呈现出独特的过渡性、两栖性。再次，部分近郊村落虽然已经“撤村建居”，但这些形式上已经成为城镇居民的近郊村民目前基本没有享受城镇市民的权利和待遇，更不容说同城同待遇。总之，在权利待遇上，近郊村民处于农村与城镇、市民与农民“两边靠、两边靠不到”的边缘状态。

从社会认同看，近郊村民既未完全脱离农村社会认同体系，又未完全纳入城镇社会认同体系，表现为边缘性认同。伴随着政府实施的一系列城镇化政策行动，近郊村民开始并正在进一步地发生身份转换和权利变迁。受其影响，近郊村民的社会认同也随之发生了相应的转变。他们既然已经实现了千百年来农民追求的脱离土地、脱离农业的“梦想”，不再过自给自足的乡土生活，甚至改变了具有身份标识意义的户籍，住上了令人羡慕的漂亮别墅或公寓，因此自认为已经不再是传统农民。然而，由于近郊村民身份转换的不彻底，特别是未能在身份转换过程中同步推动权利同化，在权利待遇上正遭遇不公正对待，没有能够享受同城同待遇，因此自认为还不属于城镇市民。

在没有享受到城镇化利益的非城郊农民眼里，近郊村民的生活改善足以令其羡慕，甚至妒忌近郊村民未经自身努力就获得了城镇化带给的巨大“福利”。他们不再视近郊村民为类同自己的农民，认为他们已经变成了“城里人”或者类似“城里人”的“准市民”。

城镇社会体系则不同，无论是城镇政府，还是城镇居民，总体依然没有将近郊村和近郊村民纳入城镇社会体系，至少未能完全接纳和认同其为城镇的组成部分。在工作实践中，相关的城镇政府部门往往将近郊村民集中安置小区和近郊村民列入另册，特殊对待，实行特别政策。在日常生活实践中，广大城镇居民往往将近郊村民集中居住的小区冠之以“新村小区”、“城郊社区”、“农民安置小区”之类名称，以有别于传统的城镇社区。近郊村民即使已经“农转非”，但还是脱不了其“农”字号，被叫做“郊区农民”、“城边乡下人”等。

总之，城镇化进程中的近郊村民正处于一个特殊的市民化过渡阶段，在身份转换、权利同化、城镇认同三个层面和环节上，呈现出不同程度、多样形式的边缘化状态。不仅介于农民与市民之间，而且在农民体系和市民体系中均处于边际地位。

三、政府行为:近郊村民边缘化的特殊影响因素

在城镇化进程中，部分城镇边缘地区呈现出城乡界限模糊、非城非乡的“半城镇化”状态并非中国所特有。从一定意义上说，近郊村落和村民的边缘化是城镇化发展的必然，是近郊村落由农村社会转向城镇社会的过渡阶段。但是，当前中国近郊村落城镇化进程中的村民边缘化现象具有特殊性，它是在特殊的社会背景下产生的。

近郊村民的市民化进程无疑有村民主动寻求职业转换和城镇化的推动。在城乡分割的二元体制下，城乡居民的权利和待遇存在着明显的差异。受利益驱动，以及地处近郊的地理便利和空间优势的影响，在国家政策允许和鼓励农民流动的背景下，近郊村民特别是其中的年青人较早地主动脱离农业经营，到城镇务工经商，追寻其“市民梦”，一定程度地推动了近郊村落城镇化和近郊村民市民化进程。

但是，历史地看，当代中国近郊村落的城镇化主要是城镇空间扩张的结果，突出地表现为政府推动的“被城镇化”过程。相应地，近郊村民的市民化顺理成章地表现出一定的被动性。“当前的郊区农民的市民化实际上是一种‘被市民化’的市民化”⑦。正是这种“被城镇化”和“被市民化”过程，导致了当前中国近郊村民的边缘化及其特殊性。从这个意义上说，国家政策和政府行为是影响当前中国近郊村民边缘化的一种特殊因素。

近年来，在推动近郊村落城镇化进程的实践中，各地政府采取了一系列公共政策行动。集中地表现在:土地征用、房屋拆迁安置、户籍改革、撤村建居等。尽管上述项目的实施情况在不同近郊村有所不同，各地政府的城镇化具体政策也有差异，但总的来说，近郊村民正是随着这些公共政策和政府行动的展开而逐渐地“被市民化”的。同时，也由于这些公共政策和政府行动的局限，导致近郊村民形成为特殊的边缘群体。

首先，近郊村民因为集体耕地逐步地被征用而失去农业经营的生产资料，被迫转换职业。有的进城务工，有的自主经商办厂，有的经营家庭物业，还有一些甚至赋闲在家。由于无地可种，近郊村民基本不再从事农业生产经营，大多已经成为了非农劳动者。从各地的城镇化实践来看，近郊村民失去土地后的职业转换基本是市场化的结果。近郊村集体土地被政府征用后，政府根据相关政策给予了一定的地价补偿，但没有提供相应的劳动力补偿和针对性的职业转换服务。这些失去土地的农业劳动力被投入到非农劳动力市场参与就业竞争，并且由于没有纳入城镇劳动力市场和就业服务体系，因而缺乏就业保障和就业服务。

在现有政策背景下，近郊村民在长期农业生产经营中积累的技能和劳动力因为土地被征用而失去了赖以结合的生产资料，因此处于“失能”状态。同时，近郊村民本来缺乏非农技能，失去土地后基本是以一种“无能”或“弱能”的非农劳动力被迫参与非农就业市场的“平等”竞争。故此，近郊村民在职业转换过程中出现边缘化、不平等的结果也是势所必然。

其次，房屋拆迁安置是推进近郊村落城镇化的重要公共政策项目之一。在城镇建成区内的市民房屋拆迁，政府通常依据市场化的城镇居民住房政策原则，采用一次性货币化补偿、或货币补偿+回迁安置的政策。与此不同，出于经济成本等因素的考虑，政府在近郊村民房屋拆迁过程中往往选择非市场化政策，大多采取“低房价补偿+集中安置+公建分配或自建住宅(一般根据农村居民住宅标准)”的方式。有的就地规划改造旧村庄，按农村居民住宅标准审批宅基地，由村民自建或集体筹资统一建设新村社区;有的统一建设安置社区，根据农村居民住宅标准进行房屋分配，对被拆迁的近郊村民实行集中安置。有的以村为单位，整体性地拆迁安置;有的则根据城镇空间扩张的需要，打乱村落界限，分批拆迁分散安置。这些近郊村民房屋拆迁补偿安置政策，与市场取向的城镇住房政策存在着明显区别。正是由于政府加强了近郊村落居民住房建设的规划和管理，实施了独特的房屋拆迁安置政策，近郊村民一方面因房屋拆迁而从根本上改变了传统的乡村居住方式和生活环境，另一方面未能完全融入城镇市民居住和生活体系。

再次，一些地方政府陆续地推动近郊村民户籍的“农转非”，改变其户籍身份，借此推进近郊村落的城镇化进程。农业户口是传统中国农民的主要特质之一，也是确定中国农民身份和权益的主要依据。在城乡分割的二元经济社会体制下，户籍之上附着了一系列的权益和待遇，农业与非农业的户籍界限构成了一道难以逾越的鸿沟。在一定意义上说，获取非农户籍曾经是广大农民的渴求。

然而，在当下近郊村民“农转非”的实践中，改变的只是户籍登记的类别和形式，却没有赋予近郊村民相应的城镇居民权利和待遇。相反，近郊村民有可能因为户籍的改变而失去原有农业户籍成员的权益。如此，一方面，近郊村民在缺乏自主选择权的背景下，完成了户籍登记的“农转非”，成为了形式上的城镇人口;另一方面，转变了户籍身份后的近郊村民依然不能同等地享受城镇居民的权利和待遇。正是基于这一系列的生活实践经验，出现了一些近郊村民“不愿意做市民”、“不知道自己是农民还是市民”的现象。

最后，撤村建居也是近年地方政府推进近郊村落城镇化的一项重要政策行动。即对一些纳入城镇范围的近郊村庄实施组织重构，撤销原来农村基层社会管理体系下的村委会建制，改为城镇基层社会管理体系下的居委会建制，简称“撤村建居”。意在适应近郊村落城镇化的要求和基层社会新环境下的管理需要。

然而，实证表明，当下的“撤村建居”行动主要地表现为改变基层组织的名称，大多未对基层组织的职能和权限等做出相应调整，改名后的近郊村居委会所扮演的实质是村委会角色，并按农村村委会选举的要求和办法进行换届选举。基层社区管理机构所管理的主要是原有村民和村庄的事务，对于其管辖社区范围内其他单位的事务一般不予过问。如此，与传统城镇社区管理形成了明显的区别。

事实上，相关法律和政策也没有赋予近郊村基层组织自主管理社区内其他单位事务的权利，近郊村居委会等基层组织和干部也不享受城镇基层组织及其干部的权利和待遇。此外，近郊村社区的管理工作也难以得到地方财政的支持，至少不能享受城镇基层社会管理的同等支持，在很大程度上需要依靠村集体经济提供重要的财政支持。一句话，近郊村已经在形式上脱离农村基层社会管理体系，但尚未真正纳入城镇基层社会管理体系。这种边缘治理形式势必将作为基层群众自治主体的近郊村民置于边缘地位，导致近郊村民群众自治组织的管理行为无所适从。

宏观地分析，当下各地政府的城镇化政策行动，虽然在推进中国城镇化进程方面做出了不可否认的贡献，但无疑地存在着一系列局限。从一定意义上说，这是在城乡分割二元体制背景下所做的城镇化政策和政府行为选择，表现出明显的城镇偏好倾向，对近郊村民造成了不同程度和不同形式的权利侵害，并导致了独特的近郊村民边缘化现象。

作为特殊历史背景下形成的过渡性现象，近郊村落城镇化进程中的村民边缘化势必对近郊村落的和谐与发展，乃至国家的城镇化和整个社会的科学发展产生深刻影响。鉴于当下中国近郊村民边缘化的特殊性，以及政府行为在其中的特殊影响，促进近郊村民市民化的关键在于政府的角色转换。各级政府应当转变城镇化观念，根据城乡一体化的要求，赋予近郊村民同等权利、均等待遇，并积极推动近郊村民的能力建设，通过政府赋权和自身增能逐步推进近郊村民市民化。

［注释］

①郑杭生:《农民市民化:当代中国社会学的重要研究课题》，《甘肃社会科学》，2005年第4期。

②参阅毛丹:《赋权、互动与认同:角色视角中的城郊农民市民化问题》，《社会学研究》2009年第4期;杜洪梅:《城市化进程中城郊农民融入城市社会问题研究》，《社会科学》2004年第7期;高勇:《城市化进程中失地农民问题探讨》，《经济学家》2004年第1期;毛丹、王燕锋:《J市农民为什么不愿做市民— —城郊农民的安全经济学》，《社会学研究》2006年第6期;毛丹、郑晓东、王萍、操士元、王燕锋、任强:《城郊农民市民化新问题观察》，《浙江社会科学》2008年第2期;文军:《农民市民化:从农民到市民的角色转型》，《华东师范大学学报》2004年第3期，等等。

③国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2013年1月9日，新京报、腾讯网主办的“中国经济展望及城镇化发展高峰论坛”上的讲话，引自《杭州日报》2013年1月16日，B3版。

④中央农村工作领导小组副组长陈锡文在2013年1月26日，中国国际经济交流中心主办的“中国经济年会(2012－2013)”上的发言，引自《中国社会科学报》2013年1月28日，A01版。

⑤李培林在一项研究中曾将城中村分为三种类型:一是处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落;二是处于市区周边、还有少量农用地的村落;三是处于远郊、还有较多农用地的村落。参阅李培林:《村落的终结——羊城村的故事》，北京:商务印书馆，2004年，第7页。本文所指的近郊村大致相当于李培林所说的第二类城中村。

⑥毛丹:《赋权、互动与认同:角色视角中的城郊农民市民化问题》，《社会学研究》，2009年第4期。

⑦文军:《“被市民化”及其问题》，《华东师范大学学报》，2012年第4期。