2013上海防控H7N9禽流感事件应急预警机制研究

李恩文

（中共上海市普陀区委党校 上海市普陀区行政学院，上海200065）

随着上海城市进入社会经济发展的新时期，如何切实有效提高预防和处置上海现代城市突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制的预警应对管理能力，做到居安思危、有备无患，是上海市政府全面提高公共管理职能和公共行政能力水平的客观要求。现代城市公共卫生事件应急和重大疾病防控预警机制构建与完善，是现代政府处置城市公共卫生重大应急事件的迫切要求，因而，完善的现代城市公共卫生应急和重大疾病防控预警机制，是现代政府有效实施城市社会公共安全管理的有效形式。2013年3月31日，在上海和安徽两地首先发现3例人感染H7N9禽流感病例，由此，上海进入了为期三个月的防控H7N9禽流感突发公共卫生事件的新征程。在此，本文以2013上海防控H7N9禽流感为例，探索建立和完善上海现代城市突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制预警的新思路。

一、城市突发公共卫生事件防控与2013上海H7N9禽流感的发现

公共卫生是关系到一个国家或一个地区人们健康的公共事业。突发公共卫生事件应急与重大疾病防控机制早期预警工作与实践在上海现代城市公共危机应对与管理中起着十分突出的作用，它构成了上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控应对体系的基本构成要件。上海城市突发公共卫生事件与重大疾病防控机制监测预警系统对推动上海城市突发公共卫生事件安全应急机制确立与完善，以及构建起上海城市重大疾病早期安全预防控制体制，都具有十分重大的意义，它有助于上海市政府在其发展成为重大危机之前及早控制事态发展，并提高应对危机事件处置的综合能力。上海作为一座现代化的国际大都市和其他城市一样，其对突发性公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制具有危机事件发生先兆敏感性、危机事件发现与反应及时性、突发公共卫生预测应对措施的高效性与可操作性，它所具有的预警目标事件调整空间能根据具体情况不断增减的可拓展性等相应特点，在不同情况下能根据具体情况使其拥有不断调整和改善的能力。2013年3月30日，我国确诊了3例人感染H7N9禽流感病例，其中上海市2例（均死亡）。当时，在发现异常病例后，上海市医疗卫生机构进行了及时的实验室相关筛查，并在3月22日开始初步判断为H7流感可能性。接着，中国疾病预防控制中心于3月29日下午通过从上海送检的病例标本中分离到3株H7N9禽流感病毒，在进行了深一步的确诊核实后，最终判定为人感染H7N9禽流感病毒病例。于是，国家卫生和计划生育委员会依法于3月31日向社会公布。这是全球首次发现的人感染H7N9禽流感病例，由于上海及时发现了H7N9禽流感重大疾病的发生，为接下来的应对措施启动赢得了时间。

二、上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制必须根植于法律、舆情公开和可操作性的土壤中

由于上海现代城市突发公共卫生事件与重大疾病防控的预警系统涉及到社会的方方面面，因此，上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制须有完善的法律保障支持。确立依法防危、依法制危的理念，强化律法是福音先知的信仰，否则离开了法，任何预案都无法保障其实施效应。2013年4月27日下午，上海市政府召开《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》宣传贯彻电视电话会议，宣布《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》于2013年5月1日起正式实施。上海市委副书记、市长、市应急委主任杨雄出席会议并讲话，强调突发事件应对工作直接关系城市运行和人民群众生命财产安全，也关系到政府公信力，责任重大，任务艰巨；并提出了贯彻落实好《实施办法》的具体要求：必须居安思危、常怀忧患；必须未雨绸缪、强化预防；必须快速应对、科学处置；必须关切舆情、公开透明。显而易见，这为上海保障城市突发公共卫生事件与重大疾病防控机制预警能够在短时间内产生并充分发挥积极效应起到了不可替代的法律保障支持。

一方面，上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警系统的最终目的是减少各项城市公共灾害效应，维护上海城市社会经济的可持续发展，因而，上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制的各项决策要充分拓展上海市民和城市公众参与度，通过市民和公众的各种讨论，扩展市民各个阶层的各种可能潜在影响，具体而言，上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制必须充分考虑市民对相关疫情信息的知情权。现代城市突发公共卫生应急与重大疾病防控事件具有许多不可预测的风险性，在突发公共卫生事件与重大疾病爆发初期，在较短的时间内，人们很难搞清楚突发公共卫生事件与重大疾病暴发的确切原因，这往往会给居民和社会民众带来相应的恐慌。此次上海在处置H7N9禽流感防控过程中，便充分认识到了舆论宣传教育的重要性，上海市政府通过传统新闻媒体和网络虚拟新媒体，全时空地立体化滚动追踪报道H7N9禽流感的疫情进展情况，通过H7N9禽流感应对工作的公开透明化，以“快报事实、慎报原因”为原则，做好H7N9禽流感防控相关信息发布和解释疑惑等宣传引导工作，从而加强了上海市政府与市民群众之间的沟通互动，并引导市民群众科学应对H7N9禽流感防控，全面提高市民群众对H7N9禽流感突发公共卫生事件的应急自救意识和应急自救能力。政府通过把掌握的上海城市突发公共卫生事件与重大疾病防控的基本概况，及时迅速准确地告知市民和社会群众，能够迅速稳定社会群众的各种不安情绪，消除相应的恐慌。广而言之，对突发公共卫生事件与重大疾病疫情相关信息的及时公布，有时甚至会收到许多有效信息来帮助公共卫生学界开展对病例的流行病学和临床特征调查，帮助公共卫生学界开展对病例的可能感染来源、潜伏期、传染期和临床表现调查，帮助公共卫生学界开展对病例的所有密切接触者进行追踪和调查，帮助公共卫生学界开展对出现症状者进行及时隔离和医学观察等工作，特别是卫生部及时向社会公布疫情、监测和防治工作等情况，能够迅速地控制局面，促进上海城市社会的稳定，减少上海及周边城市社会动荡。

另一方面，在相应的可利用物资和人员储备的基础上着重突出实际过程的可操作性。需着重指出的是：确保政府各相关部门的责任到位并落实到人，是应对和处置上海现代城市突发公共卫生事件与重大疾病防控机制的关键。作为H7N9禽流感突发事件应对工作的主体，上海市的各区、县政府坚持守土有责，层层明确责任，处处落实责任，确保时时找得到责任人，政府在加强属地化管理的同时，通过强化区县、街镇应对和处置突发公共卫生事件的前沿职责，充分发挥上海社区各村（居）委会基层组织“第一道防线”的作用，努力强化企事业单位安全生产主体责任，积极开展群防群治，并且在坚持分类管理原则的基础上，落实好各专业部门责任，从而为上海市政府各相关部门履行好预案体系建设、应急演练、应急救援、物资保障等职责提供了相应的实践操作可能性。

三、2013上海防控H7N9禽流感事件应急预警机制探索与启示

启示之一，上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制必须关注应急系统的综合性与兼容性。2013年春节过后，在上海发生的人感染H7N9禽流感病毒是全球首次发现的新亚型流感病毒，当时，上海市医疗卫生机构在发现上述病例时，相关卫生部门高度重视，及时采取了临床救治、流行病学调查、标本采集与送检、密切接触者医学观察等措施，并加强了对不明原因肺炎病例的监测工作，最终在3月31日确认发现了首例H7N9病毒病例，国家卫生和计划生育委员会在接到重症不明原因肺炎疫情报告后，立即向上海、安徽和江苏派出专家工作组（安徽的1例患者在江苏南京救治），指导当地开展患者的救治和调查工作，同时召开多部门会商会，对疫情性质进行分析研判，并安排部署了相关调查、防控和应对准备工作。由此可见，上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制和应急系统是一个建立在科学预测和适当防范基础之上的连续的指挥调动系统过程。准确的预测是紧接其后的正确决策的重大前提，应急系统的正确运行，政府应急相关部门之间组织协调的加强，应急处置、联勤联训的增强，跨区域快速协同作战的综合能力提升与实施等等，这一连串的组合拳出击都对降低受灾人群的发病率和死亡率，降低对受灾人群的心理影响起到了关键性作用。

启示之二，建立科学的上海现代城市突发公共卫生事件与重大疾病防控预警评价指标体系。当前，上海市政府相关机构从大量的数据中筛选并初步建立了一些基础指标体系。但是，这些基础指标体系是构建于脆弱性评估和上海城市各个不同社区诊断的基础上，虽然其具体指标样本抽样和采样数据计算值也可能会因为上海不同城市区域的具体情况而有所偏差，但是，这些基础性的具体指标都应该遵循敏感性、独立性、可测性和规范性原则，从而赋予上海现代城市突发公共卫生事件与重大疾病防控预警评价指标体系的科学属性。例如：在2013年3月31日确认发现了首例H7N9病毒病例后，上海市政府新闻办于4月2日17时15分举行新闻发布会，发出了城市突发公共卫生事件报警信号便是上海现代城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控报警系统建立在预警评价与推断系统基础上的一个真实写照。

启示之三，预警防范措施贯彻执行是上海实施城市突发公共卫生事件预警机制的最后一个台阶。例如：在2013年4月2日上海宣布启动上海市流感流行应急预案Ⅲ级响应报警信号三天后，上海市政府又召开新闻发布会，一方面公布H7N9禽流感疫情最新进展情况，另一方面宣布“针对当前形势，根据相关法规，上海决定从4月6日起，在全市范围内暂停活禽交易，关闭所有活禽交易市场。”上海市农委也于当天发布消息说，上海将加强市境道口的执法检查，自4月6日起暂时禁止外来活禽进入上海，并及时将这一信息告知相关省份畜牧兽医主管部门。同时，上海市动物卫生监督部门会同上海市公安局、市建设交通委等部门加强指定市境公路道口执法检查，按照上海市政府通告要求进行劝退，严格禁止外来活禽进入上海，通过采取一系列的预警防范措施来防控H7N9禽流感的蔓延。2013年，上海在应对H7N9禽流感突发公共卫生事件时实行了关口前移，从规划设计上强化了安全保障，降低了风险因素；在加强监测体系建设，增强监测预警能力前提下，实现了对H7N9禽流感突发公共卫生事件的早预警、早发现、早处置；并在完善预案体系、强化预案演练的背景下，确保了突发状态下实现上海市流感流行应急预案Ⅲ级响应的及时启动和运用。2013年4月6日，农业部、世界动物卫生组织组成的动物H7N9禽流感防控工作联合考察组抵达上海，考察组在进行为期两天的考察后认为：上海发生人感染H7N9禽流感病例后，上海迅速建立全市性联防联控工作机制，及时采取关闭活禽市场等措施，使防控工作取得积极成效。上海农业部门积极开展疫源调查，全面开展对相关动物的监测，及时掌握动物感染H7N9禽流感情况，为消除和切断传入源做了大量工作，为做好H7N9禽流感防控工作发挥了重要作用，考察组表示上海有效防控H7N9禽流感的做法是值得推广和借鉴的。2013年6月20日，上海第一批定点活禽零售交易点试点营业，标志着上海防控H7N9禽流感取得了阶段性成果。

综上所述，在战术应对上，现代城市突发公共卫生事件应对与重大疾病防控预警，是在和灾害灾难赛跑，和时间赛跑，其关键要“快”，它要求各级领导干部要敢于负责，做到快速科学决策，要力争在最短时间内控制住事态，把损失降到最小；在战略布局上，上海现代城市突发公共卫生事件预警机制系统的建立又是一个崭新、长期而复杂的系统工程，它需要全社会的共同参与，不可能一蹴而就，上海是国际化的现代化大都市，在建立城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警机制体系的过程中，必须要坚持以预防为主、预防与应急相结合的原则，充分做好应对上海城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警的思想准备、预案准备、组织准备和各项物资准备。因而，建立健全适合上海本地区域特点的“单元化”的城市突发公共卫生事件应急与重大疾病防控预警监测体系就显得尤其重要。

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