制订公共危机应对政策的影响因素及对策分析

赵雪松，薛岩松

（1天津大学 教育学院，天津300072；2天津工业大学 经济学院，天津300387）

按照美国学者罗森豪尔特的定义，公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共危机包括两类：第一类是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，如，火灾、地震、台风、干旱，核泄漏、瓦斯爆炸、质量事故。第二类是由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，如，战争、暴力对抗、恐怖行动、绑架活动等。这两类危机经常交织在一起。

公共危机发生突然、演变迅速、后果严重、影响深远。公共危机发生时，需要政府快速做出应对决策，以把危机所造成的后果降到最低。对于政府来说，危机是灾难，但也可能是转机，因为危机的到来，破坏了组织系统的稳定与常态，迫使其重新进行抉择，挽回损失，树立新形象。我国正处于社会主义现代化建设的关键时期，面临着复杂的国内外形势。从国际上看，霸权主义导致的局部战争和冲突此起彼伏；日本军国主义阴魂不散；民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义滋生蔓延。从国内来看，除了各种自然灾害、流行疾病外，经济和社会发展中还存在一些不和谐因素，如社会分配不公、贪污腐化、社会治安等问题的有效解决还需假以时日，台独势力日益猖獗，这些因素都可能会在不同程度上引发公共危机。应对公共危机的能力是一个政府行政能力最集中的体现，若政府对出现的公共危机无能为力，不能有效应对，不仅会给社会造成重大损失，而且将严重影响政府的形象，甚至会导致良性危机转化成恶性危机，危及政府的执政地位。因此，如何提高政府的应对公共危机的能力，成为摆在我们面前所亟需解决的重要战略问题，也是考验各级领导干部执政能力的重要依据。

本文主要探讨制订公共危机应对政策的影响因素及政府所应采取的相应对策。

一、制订公共危机应对政策的影响因素

影响政府制订公共危机应对政策的因素有许多，有政府内部因素，也有外部社会因素；有主观因素，也有客观因素；有群体因素，也有个体因素。主要包括以下方面。

1.社会公众

政府是为社会和公众服务的，从这个意义上说，社会公众是使影响政府制订公共危机应对政策的首要因素。在公共危机出现后，政府在制订公共危机应对政策时，必须从公众的利益出发，以得到社会公众的理解，这是政府有效运作的基础。在研判公众利益时，常常会面临如何处理局部与整体社会公众的利益关系，一般地说，在面临重大公共危机时，政府主要考虑的是绝大多数公众的利益，有时会忽略、牺牲一小部分公众的利益，以赢得短期的行政效率，这一点在发达国家也是如此。但不可否认的是，这样的短期高效率经常缺乏长期效应，且容易造成无法预期的附带负面影响。因此，政府在制订公共危机应对政策过程中，既使确实无法充分照顾小群体的利益，也应该通过有效的措施和程序，提前做好对这部分公众的解释和动员工作，使公众能够对政府的决策产生理性支持。

2.应对机制

在面临危机时，有没有一整套程序化的危机应对机制，直接影响政府处理危机的效率，是影响政府制订公共危机应对政策的首要因素。

完善的危机应对机制，首先体现在法律层面，要通过法治化管理来解决公共安全的防护问题，这是建设民主与法治社会的必然要求。因此，政府在制定公共危机的应对政策时，首先必须考虑法律问题，包括法律授权和以法办事。发达国家一般都有较为完备的法律，以应对各种突发性的公共危机，这就为政府制订公共危机政策提供了法律依据，在危机出现时，根据相关法律启动相应程序，将会极大地提高政府制订危机应对政策的权威性和效率。其次，以这些法律为基础，许多国家还建立了完备的应对公共危机的反应机制，构筑起一个多层次的公共安全管理平台。在危机来临时，在专职处理危机部门的领导和协调下，动员和统筹国家和全社会资源，相关部门各司其职，按既定程序完成各自工作。这就避免了在出现公共危机时，政府各部门各自为政、职能混乱、政出多门，保证政府制订公共危机应对政策的统一性和连续性。

3.领导者能力

在公共危机发生时，领导者所具备的处理危机的能力是影响政府制订公共危机应对政策的重要因素。领导者的心理素质高、能力强，有助于保证领导者在制订公共危机应对政策时保持清醒的头脑，做出正确的决策。领导者的危机应对能力主要包括四个方面：一是心理承受能力，主要是指冷静和客观对待危机的态度、高度的自信心、尊重科学的精神；二是角色知觉能力，主要指自我社会角色、人生期望和自我监控两个方面的知觉能力；三是保护性的印象管理技术，主要指对已受损的政府形象进行修复的危机控制能力；四是决策分析能力，主要指在对危机不确定性的把握、决策中任务关系的确定和降低决策风险三个方面。面对各种危机和突发事件，各级领导干部一定要见微知著，审时度势，迅速科学地判断形势，实事求是地分析危机和突发事件的状态、规模、形式、性质、强度和发展趋势等；认清造成危机和突发事件的根源，准确地找出处理危机和突发事件的焦点问题和关键环节，及时拿出切实可行的应对方案。在应对危机的关键时刻和特殊时期，各级领导干部一定要成为处理危机和突发事件的顶梁柱，成为带领广大人民群众同舟共济、共渡难关的主心骨。因此，领导者是否具备高超的危机应对能力，对政府迅速制订科学的公共危机应对政策具有深远的影响。

4.媒体舆论

在公共危机发生过程中，各种媒体特别是网络媒体由于其自身的所具有的性质和特点，也成为影响政府制订公共危机应对政策的重要因素。在当今高度信息化的现代社会，各种媒体特别是计算机网络媒体，由于能够直接、迅速、广泛地接触社会大众，通过报道、分析、评论等方式影响公众的思想和判断，并形成舆论，所以成为一股重要的政治力量。可以说，媒体以成为介于政府和公众之间的桥梁，与政府和公众共同构成了一种三足鼎立的平衡互动系统。媒体及舆论既制约影响着政府，又受政府影响制约，既引导公众，又迎合公众，对各种热点事件和公共危机的处理发挥着功率放大器的作用。危机从管理的角度来讲，是量变到质变的过程，而从传播的角度来看，则是由少数人知道到多数人知道的过程。由于具备良好的人员素质和专业化的分工，媒体可以率先收集到公共危机的相关材料并发布给社会，同时还经常伴随自己就相关问题的评论，包括政府在面临公共危机时的各种表现，在危机发生的过程中，媒体还引导公众采取适当的行为。对于社会公众来说，当面临公共危机时，人们会比往日更疯狂地追随媒体，通过媒体了解外界发生了什么？他们周围的人们在作什么？特别是政府在做什么？政府如何保护他们的利益？而媒体对于事件的全方位报道会成为吸引读者的卖点，有助于扩大媒体的影响，提高自身的知名度。而媒体对于事件的阐释，不仅渗透在对事实的报道中，更体现在刊登的各种言论文章中，直接影响读者的判断和对政府行为的认知度，对于政府能否做到让民众正确认识危机、引导民众走向利于危机解决的方向至关重要。因此，政府制订公共危机应对政策时，应充分发挥媒体及舆论的正面引导作用，通过媒体发布权威信息，并约束媒体，防止媒体出现耸人听闻的宣传。

5.政策成本

虽然在处理公共危机特别是一些重大事件时，政府会不惜代价地采取应对措施，以把危机所带来的损失控制在最小。但实际上，政府在制订公共危机应对政策时，还是要考虑不同政策所导致的成本问题。危机所造成的损失包括三种，即静止性损失、发展性损失和迁延性损失。静止性损失是指已经造成的损失状态不再发展；发展性损失是指在发现问题的时候，其损失状态还在继续扩展；迁延性损失指损失状态在发展性损失的基础上还将突破更大的范围，从而使其他系统受损。解决危机所付出的成本包括两类，即有形成本和无形成本，有形成本比较易把握，可以将投入的人力物力定量化。解决危机所带来的静止性损失时，就有形成本与无形成本而言，领导者更多地要付出有形成本，应对政策要考虑的是如何尽快解决存在的问题而不需要把简单的问题复杂化。因此，领导者必须以尽快的速度解决问题，以减少成本支出。解决危机所带来的发展性损失时，应对政策要考虑的是快速作出反应，使发展性损失变为相对的静止性损失，即将损失降低到最小程度，这时首先要付出无形成本，然后付出解决损失状态的人力、物力和财力。迁延性损失后果难以预料，包含着可能带来的巨大隐形损失，因此其成本的付出也难以计算，解决危机所带来的迁延性损失时，应对政策必须要作战略性思考，从时间上必须顾及到目前的过程和长远，从空间上必须顾及到更大的系统，以最大程度地控制不可预测无形成本和有形成本。

二、正确处理上述因素所采取的对策

针对上述因素，为了提高公共危机管理的决策水平，应尽快着手解决以下问题：

1.制订公共危机管理法律

我国传统的公共危机管理建立于行政与政策管理基础上，多以快速的行政手段来应急。在危机出现后，立时组建相应管理机构，通过行政命令实行社会动员，带有明显的人治色彩。从国家的法律层面来说，对公共危机管理的机构设置、政府及其综合协调部门在危机管理中的职能地位、权力责任、经费来源以及公民在危机中的权利和义务都没有明确的规定，不仅不符合现代的国际通行做法，也不符合我们所提倡的“依法治国”方略。制订公共危机管理法律可以保证在公共危机爆发时，各级政府能够依法行政，在国家的宪法和法律框架下进行决策，提高决策的合法性、权威性和约束性，提高决策的效率。

2.建立专职公共危机管理机构

我国传统的公共危机管理是针对危机的性质和种类实行分部门负责，没有一个常设的权威危机管理机构，都是在公共危机出现后，临时成立一个指挥部，处理完这个危机后，指挥部就解散了。而现代公共危机的类型已从单一型向复合型发展，复合型危公共机的应对需要多个部门的紧密协作，这就导致了公共危机管理的职能设置从权力分散向集中领导转变。许多国家特别是一些发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。由于缺乏常设的公共危机管理管理机构，我国近年来在处理突发性的公共危机时暴露了政出多门、职责不清、效率不高等一系列问题。因此，我国急需成立一个长期的、全国性的、负责突发性事件管理的专职管理部门，在公共危机发生时，这个部门要根据相关法律，协调、管理各个部门、地区的危机应对工作。

3.建立公共危机管理预警信息系统

随着信息技术的日益广泛应用，良好的管理信息系统对公共危机管理的作用也日益明显。我国应尽早建立覆盖全国的立体化公共危机信息系统，平时保证信息畅通，负责汇集、分析相关信息，在公共危机苗头出现早期，及时识别和发现危机，并反馈到政府公共危机管理机构进行快速、果断处理，从而防患于未然。公共危机管理预警信息系统将有助于在政府处理公共危机时有效诊断危机原因，做出科学决策，并及时汇总和传达相关信息，有助于政府各部门统一口径，协调作业。同时，良好的畅通的信息系统还可以避免猜测和谣言带来的社会不稳定，保证关键物资的充足供应，从而最大程度地减少危机造成的危害。建立公共危机管理预警信息系统要协调好与媒体的关系，绝不能把媒体排斥在危机管理之外，整合日益成熟的当代媒体，完全能够凭借媒体的自身优势，在危机管理中发挥积极的作用，做到只帮忙、不添乱。

4.健全公共危机管理机制

近年来，我国政府在应对各种突发性的公共危机方面取得了很多经验，各主管部门和地区也建立了一些有效的管理机制，但由于管理体制上的原因，还没有构成一套完整的网络式公共危机管理体制。健全公共危机管理机制，就要制订完备的危机应对计划，包括在危机出现时，完善的部门和地区应对计划，还要有完善的协调的跨部门的协调机制，以解决条块分割的情况，相关部门要根据计划预案进行研究和演练，各级政府根据国家的规划部署工作，协调各方面的资源。建立健全完备的公共危机管理机制可以保证各级政府、部门、各企事业单位构成一套完整的网络，完成从行政动员体系到社会动员体系的过度，这样就有助于政府在制订公共危机应对政策时做到规范、科学、高效。

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