基于省会城市群经济圈视角的济南特色新型城镇化研究

2013-03-22葛金田

东岳论丛 2013年12期

葛金田

(济南大学经济学院，山东济南250002)

城镇化既是我国现代化进程中的一个必经过程和远大战略，也是中国社会迈入现代文明的一个重要标志。改革开放30多年来，我国城镇化在得到快速发展的同时，累积起来的矛盾和问题也日益凸显，同时城镇化发展的外部条件和内在动力也正在发生深刻变化，过去主要依靠粗放式的消耗土地资源、依靠大规模的基础设施投资、依靠农村剩余劳动力的廉价供给、依靠不健全的非均等的公共服务等来推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续，城镇化发展由速度扩张向质量提升转型已势在必行。

一、新型城镇化发展道路要遵循城镇化发展规律，更应因地制宜、彰显地域特色

中国的城市化进程比世界任何国家都更具有复杂性和综合性，城市化进程所面临的问题可能是发达国家过去两百年间所面临问题的叠加，问题的产生既有传统工业化推动城市化的因素，也有中国自身特定的政治、经济、文化环境因素。面对经济全球化、区域经济一体化和高度信息化发展趋势，对我们这样一个正处于快速工业化、现代化、国际化的大国来讲不可能照搬其他国家的城市化发展模式。中国的城镇化发展战略既要放眼未来发展和世界趋势，更要考虑中国现实，借鉴国内外城镇化的发展经验，切实处理好新型城镇化与新型工业化、农业现代化、资源利用与环境保护、农村富余劳动力转移、居民生活质量提升等方面的关系，真正通过城镇化来实现经济和社会的健康和可持续发展。总体上讲，我们应采取以大城市、大城市群为中心，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展道路。

新型城镇化的实质是提升城镇化发展质量，真正实现人口的城镇化。我国幅员辽阔，人口众多，农村人口占多数，经济社会基础相对薄弱，区域差异较大，在城镇化发展模式选择上不可能一刀切，更应因地制宜。为此，必须鼓励各地立足实际，遵循城镇化发展规律，积极探索适宜的城镇化模式，努力走出一条公平共享、集约高效、可持续的体现地域特色的新型城镇化道路。

二、济南特色新型城镇化发展面临的主要问题

1、济南新型城镇化发展存在着现阶段我国城镇化发展面临的共性问题

主要表现在:一是城镇化发展质量不高;二是城乡建设用地利用粗放，人口城镇化慢于土地城镇化;三是工业化和城镇化发展在区域布局上不平衡;四是城市发展方式粗放;五是城镇化不够和谐等。造成这些问题的主要原因:一是户籍制度改革缓慢;二是土地利用制度改革滞后;三是等级化行政管理体制下公共资源过度向行政等级高的城市集中;四是现行财政体制与城镇化发展不相适应等。

2、济南新型城镇化发展又存在其特有的问题与挑战

(1)与国内大多数省会城市相比，济南城区规模偏小、承载力低、综合实力和城市功能较弱，产业结构不尽合理，中心城区对周边地区的辐射带动能力不强(首位度低)，县域经济整体偏弱，城市创新能力差等问题日趋明显。在全国15个副省级城市中，济南的建成区面积、城区户籍人口分居第11、12位，GDP总量与城市规模排名基本一致，主城区和高新区的GDP总量与广州、杭州、深圳等先进城市相比差距较大，县域经济发展差距更大。济南城镇化发展步伐不仅落后于沿海发达地区甚至已落后于成都、西安、合肥、兰州、郑州、武汉等中西部城市，与其作为经济文化大省省会的地位极不相符。

(2)受省内外发展空间挤压、边缘化倾向日益明显。黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区已上升为国家发展战略，济南作为山东省省会城市却未进入战略区划，这与其他省会城市在本省发展战略中的重要地位相比显得“尴尬”。济南是沿海开放城市却不临海，是环渤海经济圈和“蓝黄”等国家战略的边缘城市而非政策中心城市。在省级间，有北京、天津、江苏、河北等分享其腹地;在省内，青岛作为蓝色经济区和胶东半岛高端产业集聚区的龙头和核心，竞争优势日益明显，对济南造成很大压力。“1+6”省会城市群经济圈规划正在积极实施，但存在许多障碍。随着国家“蓝黄”战略、中原经济区战略的实施，济南若不积极作为，加快融入国家区域发展战略布局，形成区域发展的“增长极”，不仅存在自身发展空间会被挤压，甚至有被边缘化的危险。

三、济南特色新型城镇化的内涵、模式选择与目标定位

1、基本内涵

济南特色新型城镇化是基于东部沿海经济文化大省省会城市实际，立足山东省会城市群经济圈核心城市定位，秉持“包容性”增长理念，彰显“泉文化”和“齐鲁文化”特色，以推进生态文明理念下的城市转型发展为目的，坚持走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，是走公平、可持续新路，防止有速度无质量的城镇化。

2、发展模式

我国经济空间结构的城市群、都市圈发展趋势以及区域中心城市的大都市化、巨大化趋势，是济南特色新型城镇化发展模式选择不可忽视的两大重要因素。省会城市群经济圈地处山东东西部连接地带，在山东区域经济发展战略布局中具有重要作用，其发展状况直接关系到东部地区能否加快崛起、西部地区能否实现跨越、全省区域能否协调发展。济南作为省会城市群经济圈核心城市，应走大城市带动发展的都市圈崛起之路，即应选择核心城市带动的城市群发展模式。济南特色新型城镇化要从以往行政主导的城镇化模式转向在有效发挥行政力量基础上的市场主导的城镇化模式，从外延扩张、粗放发展模式转向内涵为主发展模式。

3、目标定位

济南特色新型城镇化发展战略要着眼于环渤海经济区、山东“一黄一蓝”区域布局和推进济南省会城市群经济圈建设的布局，以加速中心城市规模膨胀、功能提升为核心，形成极化扩散效应，带动济南都市圈“一城六市”一体化发展，进而融入国家战略布局，实现与黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区和环渤海经济区的联动发展。

力争把济南市建设成为具有强大区域制造业中心功能、集散中心功能、管理中心功能、现代服务中心功能和创新中心功能的环渤海经济区南翼次中心城市、黄河三角洲高效生态经济区的强力辐射源和“1+6”省会城市群经济圈核心增长极。建成具有完备现代产业体系、雄厚创新实力、强大文化影响力和优美生态环境的现代、时尚、大气、开放的区域性大都市。

四、济南特色新型城镇化应遵循的原则与战略选择

1、遵循的原则

概括起来，主要有以下几点:一是坚持统筹兼顾，实现城乡一体化和城市可持续发展;二是积极实施省会城市群经济圈发展战略，加强济南中心城市的辐射带动作用，促进区域城镇协调发展;三是充分利用高科技，走城市智能化发展道路;四是改革行政管理体制，合理调整行政区划，增强城市核心区的功能;五是推动制度创新，为城市化提供良好软环境;六是以建设美丽泉城、创建和谐社会为目标，协调城镇化与人口、经济、资源和环境之间的关系，走生态、低碳、文明之路。

2、济南特色新型城镇化发展战略

(1)济南都市圈一体化战略。作为“1+6”省会城市群经济圈的核心城市，济南要成为区域性大都市，必须承担起主导角色，做都市圈一体化发展的积极倡导者和有力推动者。济南应抓住机遇，以更大的胆略、自信和勇气，认真谋划济南的发展，济南城镇化发展已经到了由城镇化向都市化跨越提升的关键时期。

(2)中心城市空间巨型化战略。加快中心城区的规模膨胀，是济南实施都市化战略的关键和核心;济南应抓住机遇，以更大的胆略、自信和勇气，认真谋划济南中心城的规划建设，坚持近期目标与远期规划相结合。

(3)对外开放的国际化战略。国际化是大都市的一个显著标志，城市的国际性越强，就越有发展活力和影响力。要构筑好国际化城市的基础平台，全面提升济南的经济外向度和社会开放度。

(4)人才推动战略。充分发挥济南作为省会城市的政治、科技、文化、教育、信息、人才等优势，加快推进创新型城市建设，全面提升济南的城市软实力。

(5)人居环境生态化战略。宜居是现代化大都市的本质要求和品味体现，济南山泉湖河城融为一体的自然风貌是建设山水园林城市得天独厚的自然资源，要着力打造生态济南、宜居济南。

(6)城市风格特色化战略。城市风格是一种深层次的内涵与气质，济南建设大都市的进程中需要突显特色化风格。一要挖掘、创造、建设富有地方文化符号特色的标志性区域，重点打造泉城特色标志区;二要划定城市文化内核，突出城市现代文化特色;三要找准城市景观节点，突出街区景观特色。

(7)功能提升联动战略。济南特色新型城镇化发展战略要与创新型城市、生态城市、水生态文明市、生态园林城市、森林城市、环保模范城创建有机融合，实现“六城联创”、全面提升。

五、加快推进济南特色新型城镇化发展进程的建议对策

济南的发展既在济南自身，更在济南之外。要更换思考问题的视角，必须以大思路、大手笔、跳出济南来谋划济南城镇化发展。

1、加快推进省会城市群经济圈一体化建设步伐

加快省会城市群经济圈建设是推动全省区域协调发展的战略选择和必由之路，应尽快出台省会城市群经济圈建设总体规划和具体实施意见。现在的关键问题是圈内城市要形成共识，主动配合，建立起各城市间的合作与发展机制，促进各市在发展规划、基础设施、要素市场、生态建设、公共服务等方面的一体化。要突出济南核心地位，做强省会经济，辐射带动周边区域，尽快构建以济南为中心、连接周边各市、覆盖主要县市的放射状城际轨道交通网络，实现济南至周边主要城市半小时直达、区域各城市间1小时直达，形成高度紧密的1小时“通勤圈”和“工作圈”、“生活圈”，以此带动区域间要素流动，逐步形成合理的产业分工，促进都市圈内各市、县(区)、镇的共同繁荣。

2、调整行政区划，加快济南中心城区规模膨胀，增强中心城区的辐射带动能力

中心城区规模小，辐射带动能力弱，县域经济尤其是工业经济发展滞后，一直是济南发展的“软肋”，严重制约着城乡统筹和区域协调发展。据了解，目前全国酝酿撤县设市(区)的有上百个，仅广东、云南、陕西、贵州4个省份就有60多个县提出撤县设市(区);国内部分省会城市在加快城镇化步伐上已有大的行动，如安徽将地级市巢湖并入合肥，南京已成为全部设区的省会城市，长沙等省会城市正积极争取全部实现“撤县改区”等。借鉴兄弟省市做法，结合济南实际，建议:一是对制约济南发展的现有行政区划进行调整，建议将历城区与高新区合并以解决高新区发展的土地制约瓶颈;成立市南区，以利于南部开发与保护;撤销槐荫区成立西城区，以加快西部新区建设并有效对接长清;适应北跨新战略，整合济阳县和天桥区的部分乡镇、办事处成立市北区。二是尽快将章丘、济阳两个县(市)纳入城区范围，从根本上解决济南城区东西狭长、空间不足的问题。三是建议省委、省政府将德州的齐河县和泰安市的部分县(市、区)并入济南市，加快推进济莱经济协作区建设，建立济南大都市区，彻底解决济南城市空间不足、辐射带动力不强的问题;另一方面，能够更好地将“泉水、泰山”旅游资源与齐鲁文化有机结合，做大做强旅游、文化产业，进一步提升济南在全国乃至世界的影响力和软实力。

3、加快县域经济发展，完善城镇体系，优化城镇布局

在城市建设方面要以城市综合体建设为切入点，以“东突北跨”为重点，加快东部新城区、小清河和滨河新区及黄河两岸建设。充分论证“黄河”成为济南“市内河”的可行性，据此重新设计和规划济南城区规划方案。在城市空间布局策略方面，要改变过去扩展东西两翼的“一城三区”的发展思路，改为“保南稳西、东突北跨”，即“保护南部，稳定西部，提升中部，突进东部，北跨黄河，强化功能分区，推进协同发展”，将北跨作为济南未来城区发展的重点。逐步形成等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇发展体系。一是加快产城融合步伐，高标准建设智能高新城中心城市;二是加快发展次中心城市;三是加快小城镇建设;四是推进新型农村社区建设。

4、加快实体经济发展，优化产业布局，壮大城镇化发展的经济基础

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志，城镇化发展必须以促进经济的繁荣和社会的和谐发展为目的。济南市科研院所众多，人才资源丰富，与京津和上海等大城市沟通快捷，有发展高新技术产业和信息产业的内在优势和外在支撑。要不断完善“产学研联合开发工程”，发挥产业部门和科研部门综合优势，加速高新技术和信息技术成果产业化。同时，加快高新技术和信息技术向传统产业的渗透，促进传统工业“再工业化”，实现传统产业在新技术基础上的复兴。同时，要加快发展战略性新兴产业，建设形成以高层次服务经济为主体、高技术产业为引擎、先进制造业加速发展、优势传统产业巩固提高和现代农业突破发展，具有创新性、开放性、融合性、集聚性和可持续性特征的现代产业体系，从而壮大济南都市化发展的经济基础。

5、提升区域金融中心城市地位，为济南特色新型城镇化发展提供融资平台

加快金融体系创新，夯实济南区域金融中心的基础，把济南建设成为山东省的金融制高点和业务主平台，黄河三角洲高效生态经济和山东半岛蓝色经济区金融资本的集聚地、配置地和发散地，金融创新的集中地。要重点发展境内外各类金融法人机构、各类大型金融机构省级分支机构、地区总部，上市公司总部，各类投资机构总部，区域产权交易中心以及会计事务所、律师事务所等高端中介服务机构总部。

在金融支持济南特色新型城镇化发展上可采取以下措施:(1)创造条件发行市政收益债券。在完善债券市场化发行机制、市场约束、风险分担机制、强化偿债能力的基础上，不断扩大经营性建设项目直接融资规模。(2)充分利用开发性金融工具。以政府信用和开发性银行信用为基础，引导其他商业银行和其他商业资本进入。(3)充分发挥民间资本的作用。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。(4)提高股权性资本的比重。利用好FDI(外商直接投资)，聚合包括PE(私募股权投资)等在内的各种性质的投资，鼓励转变债务为股权的金融创新，切实改善金融服务投资的功能。

6、积极借鉴其他省的先进经验，加大改革力度，突破制度障碍，用改革红利释放最大的城镇化潜力

近年来，全国各地立足实际积极探索新型城镇化路子，形成了不同的城市化地域模式，如成都模式、攀枝花模式、珠三角模式、天津模式、苏南模式、温州模式、北京亦庄模式等。这些省市的经验做法值得在推进济南特色新型城镇化进程中认真加以借鉴。

新型城镇化的关键是实现人口的城镇化，现行户籍制度、土地制度、财税制度等是造成城镇化问题的主要原因。必须大力推进户籍制度、社保制度、土地制度、财税体制、行政管理体制等改革，构建有利于人口城镇化的财税体制和多元化的投融资体制，有序推进农业转移人口市民化。

7、加快老城区改造步伐，提升济南城市功能

以围绕“释放发展空间、提升功能形象”为目标，充分利用土地升值带来的巨大潜力，开展新一轮大规模的旧城改造。适应未来大都市发展需要，要在保护老城区原有风貌和沿袭历史文脉的前提下，充分发挥老城区科技、文化、教育资源丰富的优势，增加传统商贸业的集聚度和辐射力，加大楼宇经济、总部经济、服务经济、低碳经济等绿色经济形态在区域经济中的比重，形成新经济、新城市的独特发展模式。

8、加快生态城市、智慧城市、宜居城市建设，打造水韵济南、美丽泉城，提升济南城市软实力和国内外影响力

生态、宜居是现代化大都市的本质要求和品味体现。济南山泉湖河城融为一体的自然风貌，是建设生态、宜居城市得天独厚的自然资源。济南生态城镇化首先要从区域生态规划入手，实现包括城乡在内的全覆盖，要依据环境容量和承载力合理布局城镇化发展格局。要扩大济南作为省会城市的辐射范围，积极吸引周边县市加入经济区范围，实现梯度化同城发展。要将省会城市的政治、文化、教育、科技、人才、信息等优势与济南的优越自然条件、传统文化有机融合，城市建设要突出湖光山色和园林化的特点，挖掘历史文化特色，突出人与山水的亲和力，建设山水园林城市和旅游城市建设，从而提升济南的影响力和城镇化质量。

现代化大都市要吸纳现代文化、科技文明，更要保留其独有的人文精神，突显其特色化风格;在保留传统文化的同时，展现其对外部世界的包容性，这是国际化大都市的显著标志。济南在建设现代化大都市进程中，要体现济南历史和文化的传承与发展，突出“泉水文化”;但济南又是山东省的省会，在突出“泉水文化”的同时，更应该展现齐鲁文化的内涵与深厚底蕴。