土地征收中社会稳定风险动态管理模型研究

郑涛 卢梅 孙莹莹 张文敏

内容摘要：本文对土地征收流程进行阶段性划分，分析了土地征收社会稳定风险的内涵、特点。在此基础上构建了土地征收社会稳定风险的动态管理模型，采用头脑风暴法对土地征收社会稳定风险进行识别，运用模糊综合评判法、熵权法、等风险图法对该风险进行分析、评价，并引入实例进行论证。

关键词：土地征收社会稳定风险 动态管理模型 风险系数

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，随着我国工业化和城镇化进程的快速推进，越来越多的农用地被征为建设用地。大多数失地农民缺乏就业技能又无地可种，成为新的困难群体，尤其在当前，社会就业压力巨大，物价飞涨，社会保障制度不够健全的情况下，失地农民生活窘迫，令人担忧。土地征收社会稳定风险动态管理是指在土地征收的全过程中，对土地征收社会稳定风险进行识别、分析、评价、应对，从而有效地防止风险事件的发生。

国内外许多学者对社会风险进行了研究，陈景玲、孙旭峰、周明生（2010）在《社会风险预估的系统研究—以江苏省为例》一文中构建了社会风险指标体系，并运用江苏省的相关数据，系统地评价了江苏省的社会风险状态；李诚（2011）在《我国转型期社会风险及其治理的理论思考—基于风险社会理论的分析》一文中提出我国已经步入了风险社会，各种社会风险对我国的社会结构和传统秩序都产生了严重、深刻的影响；董幼鸿（2011）在《重大事项社会稳定风险评估制度的实践与完善》一文中，明确提出为了保持社会和谐稳定，应把重大事项社会稳定风险评估结论作为定政策、搞改革、上项目的主要依据。在国外，最早提出“风险社会”这一观点的是德国社会学家乌尔里希·贝克，他在《风险社会》一书中，开门见山地指出，当今人类社会生活在“文明的火山上”（乌尔里希·贝克，2004）；《风险社会与中国—与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》一文中，贝克提出“生态、金融、军事、恐怖分子、生化和信息等方面的各种风险，在当今世界里以一种压倒性的方式存在着” （乌尔里希·贝克、邓正来、沈国麟，2010）。

由此可见，“风险社会”已引起国内外众多学者的关注，但是目前专门针对土地征收过程中可能引发社会风险的研究还很少，本文从土地征收的角度出发，考虑如何对土地征收过程中可能引发的社会稳定风险进行管理，从而避免社会稳定风险事故的发生，进一步维护社会秩序的稳定，促进社会的发展。本文介绍了土地征收流程的阶段划分，分析了土地征收社会稳定风险的内涵及特点，并在此基础上构建了土地征收社会稳定风险动态管理模型，最后引入实例对该模型加以论证。

土地征收流程的划分

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关法律法规的规定，我国土地征收流程大致可分为三个阶段：第一阶段为土地征收的报批阶段、第二阶段为土地征收的实施阶段、第三阶段为土地的交付阶段（梁亚荣、刘燕，2008）。具体划分如图1所示。

土地征收社会稳定风险动态管理模型

（一）土地征收社会稳定风险的内涵

社会稳定风险是指由于人类的实践活动以及社会性因素的原因，危及到大多数公民的利益，从而可能引起人民不满，引发群体事件，造成社会动荡，对社会的和谐稳定及健康发展构成威胁的潜在性因素（陈静，2010；刘靖华，2011；张鹏、李国峰、刘丽，2010；史云贵、赵海燕，2012）。土地征收社会稳定风险即土地征收过程中可能引发的社会稳定风险，是指在土地的征收过程中，当土地所有者和土地使用者的权益遭到侵犯而得不到合理的补偿，造成失地农民正常的生产、生活甚至生存得不到保障时，引起失地农民的不满，而可能采取群体上访、与政府对抗、聚众游行等措施，从而影响社会稳定、威胁社会和谐的潜在风险因素。

（二）土地征收社会稳定风险的特点

土地征收社会稳定风险除了具备一般风险的特点之外，还拥有自己独特的特点，主要有隐蔽性、复杂性和快速扩散性。隐蔽性指土地征收社会稳定风险难以发现、难以判断；复杂性指引发土地征收社会稳定风险的原因是多方面的；快速扩散性指土地征收社会稳定风险一旦爆发，短时间内会引发大量农民参与其中。

（三）土地征收社会稳定风险的分类

社会风险有狭义与广义之分，狭义的社会风险是与政治、经济、文化、自然等风险并列的；广义的社会风险则是一个复杂的系统，它包括政治、经济、文化、自然等各类子系统（李忠、张涤新，2009）。社会风险最大的危害是影响社会稳定，结合土地征收项目自身的特点，从广义的角度理解，可以把土地征收社会稳定风险可以分为四个子风险：经济风险、政策风险、自然风险和其他风险。

（四）模型的建立

土地征收社会稳定风险动态管理模型包括风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、风险监控五个部分。该模型是在土地征收的报批阶段开始对土地征收项目实施风险管理，直到交付土地为止。在交付土地后，也可能存在个别失地农民对该项目表示不满，上访或者采取其他方式阻扰后续的工作，但经过调查发现，土地一旦交付，极个别农民的不满，属于合理的范围之内，并不会对社会稳定带来影响。因此，本文所讲的土地征收社会稳定风险动态管理模型是对土地征收过程中存在的风险因素进行识别、分析、评价、应对、监控，其管理流程如图2所示。

资料收集主要是包括与农民座谈了解该村村民的收入状况、收入来源、该村村组干部是否团结等资料，去征地所在村组的街道办事处、区国土局、区信访局调研收集该村土地征收的相关资料、该村及邻村以前是否有过征地、是否因征地问题发生过纠纷等。

风险识别主要是邀请相关专家在了解土地征收相关资料的基础上，运用头脑风暴法对土地征收过程中经济、政治、社会等方面可能存在的风险因素进行识别，并建立风险清单的过程。

风险分析是运用模糊综合评判法、熵权法求出土地征收社会稳定风险的发生概率与发生后果的负效用值，再运用等风险图法确定土地征收社会稳定风险的风险系数。

风险评价主要根据土地征收社会稳定风险的风险系数在等风险图中找到相应的风险等级，并根据风险等级的高低判断是进入下一个土地征收流程，还是对风险采取应对措施，或者终止土地征收。

风险应对是指根据土地征收社会稳定风险各个风险因素的特征，制定相应的应对计划，并采取一定的措施，从而达到降低风险等级或者消除风险的目的。

风险监控是指在风险管理过程中，对风险的发展与变化情况进行全程监督与控制，并根据需要对策略进行调整，从而达到及早识别风险、避免风险事件发生的目的。

（五）土地征收社会稳定风险的风险系数及其求解

风险系数是指用具体的数值来反映风险程度的大小（周荣喜、张汉鹏，2010），是对风险进行定量化的一个指标。正确求出土地征收社会稳定风险的风险系数是运用该模型的关键所在。风险系数用R表示，根据等风险图法的原理，R可以定义为：

R=1-PsCs=1-（1-Pf）（1-Cf）=Pf+Cf-PfCf （1）

显然，0

由于土地征收社会稳定风险各子风险无法定量化，为了得到Pf与Cf的值，本模型引入模糊综合评价法。首先，根据收集到的资料，邀请相关专家运用头脑风暴法，识别出各子风险，得到子风险集合U={U1，U2，U3，…，Un}。

然后，建立子风险发生概率和子风险发生后果负效用值的评价集合，记为V={V1，V2，…，Vm}。同时，建立评价集的标准隶属度Vl={Vl1，Vl2，…，Vlm}，并构建子风险集合U发生概率与发生后果负效用值的隶属度矩阵分别为Kp和Kc。

（2）

其次，运用熵权法确定各子风险的熵值hi：

（3）

其中，；当fij=0时，令fijlnfij=0。

进一步求出各子风险的权重ωi：

（4）

最后，根据各子风险发生概率的隶属矩阵、子风险发生概率对风险发生概率的影响程度ωp1，ωp2，…，ωpn以及评价集的标准隶属度Vl，可以求出土地征收社会稳定风险的发生概率为：

Pf=ωp·KP·VlT （5）

同理，可求出土地征收社会稳定风险发生后果的负效用值为：

Cf=ωc·Kc·VlT （6）

至此，已求出了Pf和Cf，将其带入公式（1），即可求得某一阶段土地征收社会稳定风险的风险系数，进而根据等风险图法判断出风险等级，为土地征收项目的决策提供指导。

实证研究

（一）案例介绍

陕西省西安市某区某批次项目需征收集体土地18.0601公顷，其中耕地1.6970公顷，果园14.9358公顷，其他农用地0.2581公顷，建设用地0.6320公顷，未利用地0.5372公顷。涉及村组1个，该村总人口976人，其中劳动力488人。 征地前农民主要收入来源为务农，人均年收入5825元。

（二）土地征收社会稳定风险识别

详细整理并分析从当地农民调查到的资料以及从当地国土局、信访局、街道办事处收集到的相关资料，邀请相关的土地征收工作人员、土地估价专家、村民代表等，运用头脑风暴法进行风险识别，最终确定了该项目的土地征收社会稳定风险子风险主要包括经济风险、自然风险、政策风险及其他风险。其中经济风险包括地面附着物补偿标准较低、征地补偿资金未落实、社会保障资金未落实、失地农民再就业困难；自然风险包括项目建设过程中可能产生噪声污染、项目建成后可能会污染当地水源；政策风险包括政府公告宣传不到位、征地行为不规范；其他风险包括异地安置导致农民生活不便、该村村组存在内部矛盾（见图3）。

（三）土地征收社会稳定风险分析

1.确定模糊评价集。经识别该项目土地征收社会稳定风险共有四个子风险、十个风险因素。从各子风险及风险因素发生的概率与发生后果负效用值的角度出发，针对其对土地征收项目的影响程度，建立模糊评价集合V={V1，V2，V3，V4，V5}，如表1所示。

经过专家讨论，该模糊评价集的标准隶属度。

2.建立隶属矩阵。邀请专家对该土地征收项目的每一风险因素的发生概率及发生后果负效用值的各个评价指标进行模糊评价，得出各风险因素发生概率的隶属度如表2所示，各风险因素发生后果负效用值如表3所示。

3.根据熵权法确定权重。根据风险因素发生的概率隶属度与风险发生后果负效用值隶属度可求出各风险因素发生概率的隶属矩阵与发生后果隶属矩阵，同时运用公式（3）、（4）求出各风险因素发生可能性与发生后果负效用值对子风险相应的影响程度为：

ωp1=（0.358，0.309，0.199，0.134）

ωp2=（0.356，0.644）

ωp3=（0.357，0.643）

ωp4=（0.328，0.672）

ωc1=（0.278，0.213，0.26，0.249）

ωc2=（0.424，0.576）

ωc3=（0.541，0.459）

ωc4=（0.637，0.363）

4.计算风险系数。根据模糊综合评价数学模型进行模糊合成B=ω·K，并建立各子风险发生概率与后果负效用值的模糊矩阵Kp、Kc如以下矩阵所示：

运用熵权法可求出各子风险发生概率与发生后果负效用值对土地征收项目的影响程度ωP、ωC为：

ωP=（0.329， 0.24， 0.204， 0.226）

ωC=（0.311， 0.187， 0.235 ，0.268）

代入公式（5）、（6）可计算该项目土地征收社会稳定风险的发生概率与发生后果负效用值为：

Pf=ωp·KP·VlT=0.206

Cf=ωc·Kc·VlT=0.178

运用公式（1）可得出该项目土地征收社会稳定风险风险系数为：

R=1-PSCS=Pf+Cf-PfCf=0.206+0.178-0.026*0.178=0.347

（四）土地征收社会稳定风险评价

在土地征收社会稳定风险分析阶段，已求出该项目土地征收社会稳定风险的风险系数为0.347。运用等风险图法可以判断出该项目的土地征收社会稳定风险处于中等风险的状态，如图4所示。

处于中等风险状态的土地征收项目，应采取一定的控制措施后，运用土地征收社会稳定风险动态管理模型进行管理，直到该项目的土地征收社会稳定风险为低风险后，进入土地征收的下一个流程。该项目共存在四个子风险、十个风险因素，通过计算得出经济风险的发生概率和发生后果负效用值都较高，对土地征收项目的影响程度都相对较大，因此应重点针对经济风险存在的四个风险因素，采取措施控制并降低风险程度。另外，政策风险的两个风险因素政府宣传不到位与征地行为不规范，都是由于工作人员工作的疏忽大意造成的，应避免此类风险的发生，从而降低该项目土地征收社会稳定风险的风险系数。

结论

本文在相关理论研究的基础上，通过构建土地征收社会稳定风险的动态管理模型，对土地征收过程中产生的社会稳定风险进行了定量化评价，客观地判别风险等级，从而可以采取有效的措施来降低或者避免该风险的发生。

具体来说，本文主要研究：对土地征收项目流程进行了阶段划分，定义了土地征收社会稳定风险，对其特点进行了简单阐述，并对土地征收社会稳定风险进行了分类，在此基础上建立了土地征收社会稳定风险动态管理模型。介绍了土地征收社会稳定风险管理模型的动态性，并用风险系数对土地征收社会稳定风险的程度进行了定量化的描述。运用头脑风暴法对土地征收项目的社会稳定风险进行识别，引入模糊综合评价法、熵权法、等风险图法，求取土地征收社会稳定风险的风险系数。引用实例，对土地征收社会稳定风险动态管理模型及各种方法的使用，作了简要介绍。

本文的研究成果希望可以对土地征收项目的社会稳定风险评价起到一定的借鉴作用，从而可以帮助政府部门预测评估土地征收工作可能存在的风险，采取有效应对措施，进而更好的开展工作。

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