北京社区矫正模式特色与问题点分析

张荆

（北京工业大学 北京 100022）

模式（Patten）《现代汉语词典（第5版）》定义为，“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”。“北京社区矫正模式”可以同理解释为“在社区矫正工作中可以照着做的北京标准形式”，它是北京社区矫正在司法实践中建立起来的组织结构、法规制度、管理方式等集合系统。2004年6月，在北京市社区矫正工作试点一周年的研讨会上，前司法部副部长胡泽君在大会发言中首次提出：北京市的社区矫正工作可以称为“北京模式”。

一、北京社区矫正模式的发展与建设

（一）北京社区矫正的发展阶段

从北京社区矫正的发展看，大体经历过五个阶段：（1）早期尝试阶段。2001年底，北京市率先在市司法局成立“监狱教养工作联络处”，作为罪犯监狱矫治和社会矫治的联络机构，积极探索通过社区和社会力量矫治犯罪者。并于2002年8月，首次在密云县对假释等监外执行的罪犯进行社区矫正的实践探索。（2）初期试点阶段。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》（简称“两高两部《通知》”）确定了北京、天津、上海、江苏、浙江、山东六省市为全国首批社区矫正的试点地区，北京则选定东城区、房山区和密云县为社区矫正初期试点区县。（3）第二批试点阶段。2004年5月，北京市在前期试点工作的基础上，进一步将社区矫正试点工作扩大至朝阳、大兴、通州、丰台等6个区县。（4）全市推广阶段。2005年5月,北京的社区矫正工作在全市18个区县全面展开，较全国全面展开社区矫正工作早4年。在社区矫正的适应对象方面，北京市根据区域特点明确规定为具有北京市正式户口,有长期固定居住地的五类人员，即管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利者。（5）矫正范围的缩小阶段。2011年5月实施《刑法修正案（八）》，将社区矫正执行范围限于管制、缓刑、假释和暂予监外执行。考虑到剥夺政治权利属于“资格刑”，只对罪犯的政治权利予以限制，不符合社区矫正的刑罚执行活动的特点，于2012年7月将剥夺政治权利者的管理工作移交给公安机关。

（二）北京社区矫正模式的建设

标准化、可复制的北京社区矫正模式需要具备可运作的组织结构、政策法规以及较严谨的工作流程。

1.北京社区矫正的组织结构

2003年，中共北京市委政法委员会、首都社会治安综合治理委员会《关于开展社区矫正试点工作的意见》（简称《意见》）中确定了北京社区矫正的组织结构，即由市委政法委、首都社会治安综合治理委员会牵头，市高级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局、市民政局、市劳动和社会保障局、市监狱管理局等部门负责人组成“北京市社区矫正工作领导小组”，负责领导和管理全市的社区矫正工作。该领导小组实际上是一个议事机构，通过联席会议的形式，了解情况、分析形势、制定全市的社区矫正政策和实施办法，协调相关部门共同参与管理社区矫正。北京市社区矫正工作领导小组的执行机构为领导小组办公室，设在市司法局。

参照顶层的组织结构设置，在区（县）一级组成由社会治安综合治理工作委员会主任任组长，法院、检察院、公安局、司法局、民政局、劳动和社会保障局、综治办等负责人为成员的区县社区矫正工作领导小组，领导小组的办事机构——办公室设在区（县）司法局。在街道乡镇一级组成由社会治安综合治理工作委员会主任任组长，派出所、司法所、民政科、社会保障所等负责人和抽调的监狱警察为成员的社区矫正领导小组，负责本区域的社区矫正工作，办公室设在司法所。

上述由政法委、综治办领导，司法行政部门为主体，多部门参加的管理网络，实务界称其为“三级网络管理体系”。这种组织结构在北京多年的社区矫正实践中运行效果良好，特别是作为社区矫正的前沿阵地——基层司法所得以长足发展。2012年底全市所有乡镇（街道）已全部建立司法所，建所率达100%。每个司法所设有3名司法助理员，拥有一间以上社区矫正办公用房，并配有电脑、电话、传真机、复印机等现代办公设备,部分司法所还配备了专用车辆。

2.北京社区矫正政策法规的建设

社区矫正工作的政策法规是规范基层执法和工作行为的基础，作为北京社区矫正规范化管理的政策法规，首次出台的文件为《关于开展社区矫正试点工作的意见》（2003年），就组织结构、工作职责作了详尽的规定。随着北京社区矫正试点工作的推进，2005年是北京社区矫正工作相关政策法规出台最多的一年，先后出台了《社区服刑人员动态分析工作暂行规定》、《社区矫正工作对象接收衔接规定（试行）》、《社区服刑人员管理工作暂行规定》、《社区服刑人员教育工作规定》、《社区服刑人员公益劳动管理暂行规定》、《社区服刑人员解除矫正工作暂行规定》、《社区矫正工作突发事件处置预案》、《社区矫正工作监狱劳教干警岗位职责（试行）》等15项政策规定，使北京社区矫正工作的各个环节有规可依。2007年出台的《北京市社区矫正工作实施细则》（简称《细则》）进一步将过去发布的十多项规定系统化，使北京社区矫正模式在组织结构、政策法规等方面进一步确立和完善。

3.北京社区矫正模式的管理流程

北京社区矫正模式大体上分为庭前调查评估、矫正对象衔接、教育管理和解除社区矫正等管理流程。

（1）庭前调查评估

“庭前调查评估”在《意见》和《细则》两个重要文件中并未出现，它是北京社区矫正模式的基层尝试。丰台区司法局在2007年4月首次对拟判处缓刑的被告人王某进行庭前调查评估，该调查报告成为庭审的重要参考。最终王某被判处有期徒刑三年，缓期三年执行，被告人和被害人对判决均无异议。王某进入社区矫正后，主动配合矫正，收到良好矫正效果。庭前调查主要方法是走访调查，走访被告人的家庭、学校、社区、居住地派出所等单位，了解调查对象的性格、品行、家庭关系、邻里关系、社会交往、平常表现、犯罪成因、重新犯罪的危险性等；在走访调研的基础上，撰写调查报告呈交法院，法院对基层司法的调查报告不作为证据，但作为判罪量刑的重要参考。庭前调查评估能提高法院判决裁定的质量，使裁决与社区行刑环境和条件相吻合，降低矫正难度和重新犯罪率。另外，庭前调查评估还可以增强司法行政机关与法院、拘留所、监狱、派出所、街道居委会等部门的互动，为日后社区矫正中的部门协调和增强矫正的针对性奠定基础。2012年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（简称“两高两部”）联合下发的《社区矫正实施办法》（简称《实施办法》）中，对庭前调查的做法给予了充分的肯定，并规定了具体实施细则。

（2）矫正对象衔接

北京市在社区矫正对象的接收上，坚持“户籍原则”和“居住地原则”，即接收的矫正对象需具有北京市正式户口，并在北京居住（《北京市社区服刑人员接收工作暂行规定》第二条）；户口与居住地分离的，由居住地所在司法所负责矫正工作。具体流程为法律文书接收和档案建立；矫正宣告和建立帮教小组；走访调研及签订监护协议书；心理测试与管理分类；矫正方案起草与多方商定确定方案。

在矫正对象的衔接过程中，北京社区矫正工作注重“初始教育”，或称“身份认知教育”。一些司法行政机关采取集中培训的方式，比如，朝阳区司法局将新确定的矫正对象集中到“阳光中途之家”，进行一到两周的培训，让矫正对象与矫正干警同吃、同住、同做公益劳动，促膝谈心，了解自己的行刑地位及社区服刑中权利与义务。在“阳光中途之家”培训中，实施出早操、升国旗仪式，开展以案说法、讲解社区矫正制度等，开展有针对性的心理咨询，举行拓展训练，增强团队协作和遵纪守法意识；同时进行短期的美容美发、设备维修等职业培训。在培训结束后评选先进，颁发培训证书。集中培训作为社区矫正的初始教育具有强化身份认知、矫正生涯设计等功效，特别是对缓刑的矫正对象，通过初始教育意识到缓刑并不是无罪释放，了解自己社区服刑角色，为矫正对象的中后期教育管理奠定基础。

（3）矫正对象的日常教育管理

在社区矫正的日常教育管理方面，北京市建立了完备的制度体系，主要包括：汇报制度、学习制度、迁居管理制度、请销假制度、会客制度、奖惩公示制度和社区公益劳动制度等。在健全这些制度的同时，北京市司法行政机关与民政部门合作，建立和完善社区矫正对象的社会保障系统，对矫正期3个月以上、家庭经济困难、符合相关规定的社区矫正对象，由基层司法所积极为其申请最低生活保障等。丰台区16个街道办事处2011年统计，司法行政机关积极为146名社区矫正人员和刑释解教人员（简称“两类人员”）办理最低生活保障，办理廉租房及补贴63人次。东城区为“两类人员”设立了“安置救助专项资金”，在临时安置期间，参照最低生活保障和廉租房补贴金额，按每人每月1000元标准，发放到有困难的“两类人员”所在街道，由街道对其进行临时安置和救助，2004～2011年，累计投放资金400余万元［1］。

让社区矫正对象通过正当的劳动获取相对稳定的经济收入，是避免其重新犯罪的基本保障，也是社会文明和尊重人权的重要标志。北京市行政司法机关积极与市劳动和社会保障部门合作，建立了矫正对象的劳动就业制度。首先，联系和协调矫正对象原单位，争取其回原单位工作。其次，积极鼓励并尽可能地提供条件让矫正对象自谋职业。第三，对其他无法就业的社区矫正对象，北京市为其提供至少1次工作岗位介绍和1次免费的职业培训。丰台区2011年共为“两类人员”办理失业登记180人次，发布就业信息291条，开展技能培训6人次，组织就业面试231人次，有效地缓解了“两类人员”就业难的问题。

（4）社区矫正的解除

在社区矫正对象矫正期满前一个月，北京市基层司法所会对矫正对象进行解矫前教育，主要教育内容包括解矫后的生涯设计，以及守法、交友、合理安排生活等方面的教育，同时要求矫正对象作出个人总结，司法所根据其在矫正期间的表现、考核结果等情况作出书面鉴定，对今后安置帮教提出相关建议，并将上述材料送街道社区矫正领导小组审批。社区矫正期满日，基层司法所组织召开有矫正对象、村（居）民委员会和所在单位负责人、家庭成员及社区志愿者等参加的解除社区矫正宣告会。会上宣告相关法律文书，并向社区矫正对象发放解除社区矫正通知书，安排后续社会帮教，以及书面通知有关机关。

北京市社区矫正工作从2003～2013年1月底，累计接收社区矫正对象40590余人，解除矫正35100余人，占总数的87%。目前，在册社区矫正对象共5470余人。根据2011年9月底统计，北京市社区矫正的再犯罪率为0.37%，与全国平均再犯率0.22%相比，略高0.15个百分点，社区矫正效果达标。

二、北京社区矫正模式的主要特色

“北京模式”和“上海模式”被称为两个各具特色的社区矫正模式，笔者在对两市的调研考察后认为，社区矫正工作全国一盘棋，都在“两高两部”的协调领导下，在统一的规范性文件约束下实施，因此“北京模式”和“上海模式”有许多共通之处。不过，北京由于地域上的特殊性，在社区矫正理念和管理方式上确有区别于上海等省市的地方特色，主要表现在以下四个方面。

(一)维稳理念下严格管理

在北京社区矫正最初政策性文件《意见》中，明确“指导思想”为“加大对非监禁刑罪犯的监督管理和教育改造力度，提高教育改造质量，为首都率先基本实现现代化创造和谐稳定的社会环境。”北京市司法局编写的《北京市社区矫正工作培训教材》（2003年4月版）和北京市司法局《关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和帮教安置工作情况的报告》（2008年2月）中，进一步明确了北京社区矫正的性质为“非监禁刑罚执行活动”，强调“行刑”，注重社区矫正的惩罚性、强制性、专业性和严肃性。近20份社区矫正相关政策文件除规定社区矫正的组织结构、工作流程外，有近半数的文件强调加强严管力度，包括抽调监狱干警的全程监管、接收工作和强制措施的干警着装、突发性事件预警、风险防范、脱管和重新犯罪的责任追究等。因此，强调社区矫正的监管力度和改造力度，以符合维护首都稳定的目的，成为北京社区矫正模式的基本理念和特征。

北京是中国政治、文化中心，是国家最高权力机构和党中央所在地，是中国国际交往中心，是外国大使馆、国际组织代表机构、海外企业代表机构所在地。北京的社会稳定关系到全国的稳定。特殊的地域环境决定了社区矫正模式建立的先决条件是确保首都稳定，强化行政机构执行力，严格管理社区矫正对象，提升管理机构的快速反应能力，及时处置突发性事件，防止脱管漏管，防止重大事件发生等是维护首都稳定的基本保障。将符合条件的矫正对象置于社区，由相关社会团体、民间组织及志愿者协助帮教，促进其顺利回归社会，这是社区矫正的基本功能和优势。但必须以矫正对象不脱管不漏管，保障北京社会稳定和重大国事活动不出事故为前提条件。

作为“上海模式”的政策性文件，中共上海市委下发的《关于推进本市社区矫正工作的实施意见（试行）的规定》中明确社区矫正的性质为“教育改造的手段和方法”，强调“矫正”，注重社区矫正的教育性和社会性［2］；主张“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的基本理念，与“北京模式”形成差异。

在维稳理念下的强制性和专门性，使北京社区矫正工作从起步阶段就表现出行政强势的特色。在具体操作层面上，北京未采取上海等省市的政府花钱购买民间服务的做法，主要通过政府统筹、集中调配资源、设定岗位等方式推进社区矫正。政府主导、行政强势的管理方式便于统一领导，协调行动，严格执法，增强对矫正对象改造的专业化和威慑力，提高了社区矫正中应对突发性事件的快速反应能力。

（二）监狱干警全程参与社区矫正管理

北京社区矫正的“早期尝试阶段”起始于司法局内设的“监狱教养工作联络处”。首先，顶层设计者的工作经验和思维惯性使北京社区矫正的管理流程和方式更接近于监狱矫治。其次，从北京维稳与严管理念出发，监狱干警的参与成为必要。另外，在试点初期，考虑到基层司法所人员少，执法工作经验不足，需要监狱劳教干警充实专业矫正力量，并在刑罚执行的理念、管理教育的方法和技巧方面给予司法所工作人员以指导。2003年7月，市监狱局和市劳教局首批抽调31名监狱干警到试点区县参与社区矫正工作，并从两局抽调一名副局级领导担任市矫正办常务副主任，抽调一名正处级领导担任市司法局社区矫正工作处处长，抽调9名后备干部到市矫正办工作，由此确定了在北京社区矫正管理机制中监狱系统的领导地位。

2005年7月，北京市司法局下发了《社区矫正工作监狱劳教干警岗位职责（试行）》（简称《岗位职责》），将监狱劳教干警参与管理社区矫正工作的尝试制度化。《岗位职责》强调，“监狱、劳教干警是社区矫正中的重要的专业力量”；“干警在接收工作中及对服刑人员采取强制措施以及其他需要着装的情况时，应着警服”，同时规定干警应参加从矫正对象的接收、管理、教育及解除矫正的全过程。从2003年北京社区矫正试点开始到2008年，全市共抽调干警411名，轮岗回原单位54名，常年从事社区矫正的干警350余名，其中干警领队（副处级）18名分布于18个区县，形成较独立的、自成体系的统一指挥模式。2008年2月，司法部转发《关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和帮教安置工作情况的报告》，对北京抽调监狱劳教干警参与社区矫正工作给予了充分肯定［3］。2012年底统计，全市313个司法所都达到了每所一警，在社区矫正人员数量较多的司法所可达到一所两警。

关于监狱干警全程参与社区矫正管理的价值，在笔者与大兴区、丰台区和延庆县司法局部分监狱干警的座谈中，与会者普遍认为很有必要。理由有三：一是社区矫正与监狱矫正具有内在联系。社区矫正虽然是“监禁矫正相对的非监禁刑罚执行活动”，但其实质都是“刑罚执行活动”。在我国尚无适合国情的社区矫正成功模式可借鉴的状态下，抽调具有成熟监狱管理经验的干警参与社区矫正管理，对北京社区矫正模式的建立与完善具有重要的意义。二是监狱干警具有较高的综合素质。因长期从事监管改造工作，形成监狱干警特有的优良传统，他们具有高度的责任心，能认真履行职责，准确适用法律、法规和政策，自觉借鉴监狱管理方式，提高了社区矫正的质量。三是提高北京社会维稳水平。在监狱管理中，“监管安全重于一切”、“责任重于泰山”的安全意识、维护社会稳定信念根植于干警心中。因长期与罪犯打交道，干警们积累了丰富的对付犯罪者的经验，具有敏锐的观察力、判断力和突发事件处置的能力，可保障社区矫正的安全和首都社会秩序稳定。与北京不同，上海则很少有监狱干警参与社区矫正，主要为社会工作者全程参与。

（三）“40、50”协管员参与社区矫正

“两高两部”《通知》在界定社区矫正中强调，“将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及志愿者的协助下”实施矫正。将罪犯置于“社区”和“民间参与矫正”是社区矫正区别于监狱矫正的重要标志。

在中国，“社会团体”是指公民通过合法程序组建起来的群众性组织，如工会、工商联、妇联、共青团等，其主要职能是服务于特殊群体，服务于社会。关于社会团体参与社区矫正，北京市做了有益的尝试。2004年5月，丰台区司法局和区团委联合成立了全市首家“青少年社区矫正学校”，矫正学校通过组织法制讲座、举办教育展览、聘请辅导员进行心理辅导、组织到敬老院参加公益劳动等方式，对青少年社区服刑对象进行帮教。不过，相关调查也显示，北京社会团体对社区矫正的参与度较低，不足15%［4］。

关于“民间组织”参与社区矫正工作，2005年2月，东城区成立了首家阳光社区矫正服务中心，由司法局出资聘请北京惠泽人咨询服务中心对社区服刑人员进行专业化的心理矫正服务，这是民间组织参与社区矫正的有益尝试。继东城之后这一作法被推广到11个区县。2006年9月，北京市社区矫正工作领导小组办公室下发了《关于加强阳光社区矫正服务中心建设的通知》（简称《建设的通知》），强调理顺区县司法局和区县社区矫正服务中心、司法所与社区矫正服务中心工作站、工作站的社会工作者和司法助理员及抽调的监狱劳教干警等关系，强调加强司法行政机关对社区矫正服务中心和社会工作者的考核、建立动态管理机制等。《建设的通知》下发后，“民间组织”参与社区矫正功能被弱化，社区矫正服务中心工作站逐渐成为司法行政机关的一部分。

与上海招聘年轻的社会工作者全程参与社区矫正不同，招聘“40、50”协管员是北京社会力量参与社区矫正的重要特色。北京的主要做法是依托社区公益性就业组织，从街道40至50岁失业一年以上的下岗职工中，通过笔试或面试，招聘具有一定文化程度和工作责任心，能胜任社区矫正工作岗位的人员担任协管员。协管员上岗之前由行政司法机关对其进行两周左右的业务培训，培训合格后颁发《协管员聘书》。协管员任职期间由司法行政机关为其支付劳动报酬，每月约1700元，并为其支付“五险一金”①五险一金：“五险”指养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；“一金”指住房公积金。（2013年5月丰台调研数据）。据统计，社区矫正协管员参与率最高，可达98.7%［4］。社区矫正协管员主要工作职责是协助参与制订矫正方案，及时将有关材料整理归档；按时走访社区矫正对象家庭，掌握社区矫正对象思想、工作和生活情况，及时向司法所汇报社区矫正对象的现实表现；组织和监督社区矫正对象参加公益劳动；帮助符合政策条件的社区服刑人员参加培训和就业招聘等。

在几年的实践中，协管员已经成为了北京民间参与社区矫正的重要辅助力量。在对大兴区庞各庄司法所的实地考察中，协管员们普遍反应，北京市招聘“40、50”人员参与社区矫正工作有两大好处：一是解决了“40、50”失业人员的再就业问题，这些人员大多因工龄买断，有一定的积蓄，加上社区矫正工作的补助，生活有保障，队伍相对稳定。二是“40、50”人员具有一定的工作经验和社会阅历，一些人在社区有较高威望，地域熟、人员熟、情况熟，帮教工作针对性强，矫正对象接受其管理。

（四）“阳光中途之家”建设

“阳光中途之家”是北京社区矫正模式的又一亮点。它与上海的“中途驿站”在规模和管理方式上存在不小的差异。2007年底，朝阳区司法行政系统率先筹建“阳光中途之家”，2008年7月投入使用。2009年底，市司法局在总结朝阳区“阳光中途之家”经验的基础上，决定向全市推广。到2011年底，全市16个区县“阳光中途之家”全面投入运行，全市“阳光中途之家”总建筑面积达15000多平方米。

“阳光中途之家”的主要功能为对社区矫正对象进行集中初始教育和培训、组织社区服刑人员参加公益劳动、聘用专业心理咨询师开展心理矫治工作。对于虽然有劳动能力，但文化水平较低、缺乏必要的工作技能、难以在短期内找到合适的工作的“两类人员”进行临时性救助，提供免费的技术培训，并推荐其就业。根据2011年6月底统计，全市“阳光中途之家”建立以来，已对“两类人员”提供心理咨询和辅导1600余人次，组织公益劳动2400余人次，就业帮扶1400余人次，提供食宿救助800余人次［5］，平均每所“阳光中途之家”提供了50人次的食宿救助。“阳光中途之家”由市县司法局负责建设和管理运行，工作人员属事业编制，它的建立和运行有效地整合和拓展了原有的社区矫正服务中心的服务职能和领域，特别是在社区矫正对象的集中初始教育和“三无人员”①三无人员：指无固定住处、无亲友帮助、无就业条件的社区矫正人员和刑释解教人员。的临时性安置救助方面做了有益的尝试。

总之，北京独特的首都地域，维护社会稳定成为北京社区矫正实施的前提条件。从维护首都稳定理念出发，强调社区矫正是“刑罚执行活动”，严格规范化管理，监狱干警全程参与，“40、50”协管员作为民间辅助力量，以及具有集中培训特色的“阳光中途之家”等，构成了北京矫正模式的基本特色。

三、北京社区矫正模式的问题点及改进建议

北京市社区矫正模式在近十年的实践中成就显著，但在模式的运行中也显露出一些问题点及理念上值得商榷的地方。分析相关问题、商榷相关理念的目的是为了进一步明确北京社区矫正的发展方向，进一步完善北京社区矫正模式。

（一）理念变革

社区矫正是世界刑罚制度改革的基本趋势。人类的刑罚制度起源于“同态复仇”基本理念，最初的表现形式是以身体刑为主的刑罚制度，强调“杀人者死，伤人者创”。随着人类文明的进步，“自由刑”逐渐代替“身体性”，强调依法剥夺或限制犯罪者的人身权利，监狱监禁成为行刑的主要方式。但是监狱行刑高成本、罪犯交叉感染、牢头狱霸以及重新犯罪较高等问题，再度推动了世界刑罚制度的改革，对罪行较轻者或假释人员实施社区矫正是近代刑罚改革的重要内容。在世界刑罚制度的演变中，“人道主义”是其变革的基本动力。在北京社区矫正模式的理念建设方面，我们应当顺应世界刑事司法改革的大趋势，积极借鉴和吸收国际刑罚制度变革的相关理念，使北京的社区矫正理念具有更高的价值理性。

北京社区矫正模式的维稳理念，以及强调社区刑罚的严肃性和专业性，与许多国家在社区矫正中强调“保护社区市民安全是第一位”的原则有相通之处。但对矫正对象有多大的危险程度，对首都稳定构成多大威胁，需要有一个科学的基本评估，由此确定社区矫正强制性的程度。北京社区矫正对象为管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类人。从刑法的适用条件看：（1）“管制”一般适用于妨害社会管理秩序罪和妨害婚姻家庭罪等，特点为罪行性质不十分严重，社会危害性和人身危险性较小；（2）“缓刑”的适用条件为被判处拘役或者三年以下有期徒刑，罪犯确有悔改表现，法院认为不关押不至于再危害社会的犯罪者；（3）“假释”为原刑期执行到法定期限，认真遵守监规、接受教育改造，确有悔改，假释后不至再危害社会的犯罪者；（4）“暂予监外执行”为被判处有期徒刑或拘役，有严重疾病需要保外就医的，或怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，以及生活不能自理，适用暂予监外执行不至危害社会的犯罪者。上述四类人有一个共同点，即是经法院裁决，回归社会后不至于再危害社会的犯罪者。两高两部《通知》也明确指出：矫正对象是“罪行较轻、主观恶性较小、社会危害不大的罪犯或经过监管改造、确有悔改表现、不至于再危害社会的罪犯……”。如果从维稳理念出发，把他们设定为对北京社会稳定构成重大威胁的群体，就会与刑法的适用条件及法院的裁决相冲突，与两高两部《通知》中对矫正对象的界定相冲突。夸大四类人的危险程度可以强化管理的危机感、紧迫感、严肃性以及强制力，但会与这一群体的现实状态相矛盾，影响刑事政策制定的准确性以及长远的社区矫正效果。

（二）复制监狱矫治与自身规律探索

关于社区矫正与监狱矫治的区别，近年来众多的研究报告和论文强调社区矫正的“开放性”和监狱矫治的“封闭性”，这仅是一个在地理空间上的差异，更重要的差异是监狱矫治的对象是社会危害较大或极大的犯罪者，社区矫正则是经法院裁决回归社会后不会再危害社会的犯罪者；监狱矫治是彻底剥夺犯罪者的自由权，隔离犯罪者与家属和社区接触，而社区矫正则是部分剥夺其自由权，承认其限定范围内的自由权；监狱矫治由专业干警全程管理，社区矫正则是由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织及志愿者的协助下管理。这些区别决定了社区矫正不同于监狱矫治，因此不能简单地将监狱管理体制和管理方法移植或复制到社区矫正中。

我国社区矫正制度起步较晚，1979年颁布的第一部《刑法》和《刑事诉讼法》规定，管制、缓刑、假释、暂予监外执行的执法监督权归公安机关。2003年7月颁布的两高两部《通知》将其管理权交给行政司法机关。北京行政司法机关最初参与社区矫正制度的顶层设计者是长期从事监狱管理和劳教场所管理的领导者，工作经验和思维惯性，以及我国尚无社区矫正管理模式和经验可以借鉴的状态下，移植监狱的管理体制和管理方法是最便捷和有效的。经过近十年实践摸索，特别是2012年3月通过的《刑事诉讼法》（第二次修正）中明确规定“对于判处管制、宣告缓刑、假释或暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”，在国家法律层面确定了社区矫正和执法主体的法律地位。我们需借此东风，更加深入地探索社区矫正和监狱矫治在罪犯心理、环境特征、法律界定、参与主体等方面的区别和特点，探索符合社区矫正自身规律的管理体制和管理方法。为此，北京社区矫正模式的探索之路依然漫长。

（三）民间的低参与率与社会组织培育

从世界社区矫正的历史看，发达国家的社区矫正大多起始于民间，在美国19世纪上半叶，波士顿市法院大法官J·撒彻（John P.Thachehr）推行“誓约”和“善行保证人”制度改革，一个叫J·奥古斯都（J.Augustus）的鞋匠在法庭上主动要求担任酗酒者的“善行保护人”，由此开启了美国“缓刑”和社区矫正制度的序幕。作为一名鞋匠，奥古斯都一生管理过1946名矫正对象。在日本，社区矫正起始于民间慈善家金原明善（1832～1923年），他同情刑满释放人员吾助因生活无助，又不愿意再度犯罪，跳河自杀身亡，于是成立了日本第一家“静冈县出狱人保护公司”，帮助无家可归、生活无助的刑满释放者。从发达国家社区矫正制度的发展看，一般是民间兴起，方兴未艾，政府制定相关法律法规，规范民间社区矫正行为，适时投资，同时将一部分权力收归政府，并留给民间参与空间，对民间社区矫正予以法律和政策性指导。总之，发达国家的社区矫正制度是一个由下而上的过程，具有广泛的民间参与基础。而中国的社区矫正工作的发展路径与这些国家相反，是一个由上而下的过程，政府积极推动，行政管理权下至乡镇，政府强势，严格管理，因民间社区矫正工作缺乏群众基础和社会组织的依托，民间参与社区矫正一直是我们制度建设的瓶颈。

应当承认由上而下的政府推动，初期动力强、效率高，能得到人力、物力和资金的保障，但也存在着行政偏于政绩，注重强制性、惩罚性和形式主义，强调管理的整齐划一，缺少灵活性以及运行成本高，更重要的是行政“严管”难于设计出民间自律的社区环境，会与社区矫正原本的价值相背离。如果社区矫正离开了真正意义上的社区，缺少民间的参与，其发展将大为逊色。

面对前述的社会团体和民间组织参与社区矫正不足的制度瓶颈，上海和北京作为两种模式的领头羊，另辟蹊径，做了许多有益的尝试。上海在民间建立了社工总站，汇集民间社工力量，通过政府购买服务的方式，参与社区矫正，但问题是大量具有社工背景的年轻人，因不能忍受低工资而大量流失，使民间参与社区矫正的人力资源捉襟见肘。北京模式的做法是招募“40、50”协管员作为民间力量参与社区矫正，“40、50”人员因企业买断工龄等原因具有一定的积蓄，矫正工作的薪酬虽不多，但仍能较好地维持队伍的稳定性。但问题是“40、50”人员虽人熟、地熟、情况熟，整体文化和专业素质却不高，从丰台区的调查看，2013年初，该区聘用的社区矫正协管员54名，大专以下文化程度者49名，占总数的90.7%，其中获初级、中级社工资格证书的各1名。“40、50”协管员的文化素质和专业素质较低，难于应对需现代理念和方法支撑的社区矫正工作。

另外，在对北京社区矫正协管员访谈中，他们也坦言，家访中会被矫正对象家属拒绝：“别进门了，给你们签字，回去领钱吧！”等，社区矫正协管员不被认为是民间的矫正力量，而被认为是政府的雇员。

面对社会团体和民间组织参与社区矫正不足等制度瓶颈，一方面，需加大对于“40、50”协管员的专业培训；另一方面，更加广泛地宣传社区矫正，让社区居民知道、理解并积极参与社区矫正工作。当然，如果社会没有空间来组织自己，也很难承担政府下放的权力。因此，需要积极培育相关的民间组织，如志愿者组织、基金会、企业家联合会、大学生社团、妇女社团、社区的各种爱心社团等，逐渐形成民间积极参与的社区矫正的社会支持网络。

（四）强化“阳光中途之家”的救助功能

北京的“阳光中途之家”相当于国外的“更生保护设施”、“社区救助中心”等，在国外这些机构的主要功能是提供食宿等救助，并附带教育和培训功能。目前北京16个区县各建一所“阳光中途之家”，有些“阳光中途之家”建筑壮观。但笔者在调研中发现不少“阳光中途之家”空置率高，运转功能单一，主要为社区矫正对象的初始教育、公益劳动场所，以及简单的职业技能培训。参照国外相关机构的做法，我们应当充分发挥这类机构的社会救助功能，大胆尝试为社区矫正对象中“无家可归、无业可就、无亲可投”的人员提供半年或一年以内的临时食宿等救助，并在接收对象方面可以考虑超出两高两部《通知》的规定范围，接收刑满释放人员中的“三无人员”。考虑到他们是“完全自由人”，在“阳光中途之家”居住会牵涉到人权等问题，应在本人提出救助申请的前提下，提供附带保护的短期居住。

接收社区矫正的“三无人员”集中食宿，从维稳理念出发会引发管理人员对责任追究和增加行政成本的担忧，故需观念变革。另外，应积极争取财政支持，并可探索“官办民营”，或董事会运营模式，政府出设施和一定比例的拨款，其余部分通过民间募集资金等方式解决。“官办民营”虽然会减弱政府的严管的功能，但不会失控。更有价值的是它培育出民间自律的生活环境，有助于矫正对象顺利地融入社会。

在未来“阳光中途之家”的发展中，笔者建议机构规模应以小为主，可容纳20余名的矫正对象，管理人员与矫正对象的比例为1：5左右。机构小运营成本低，灵活好调头，降低空置率，同时，也有利于对不同犯罪类型的矫正对象进行分类管理。在场所的选择上应考虑镶嵌于社区之中，矫正对象出门便可和居民交流、购物、寻找打工场所等，方便其融入社区。

（五）全面推进北京社区矫正模式的完善

推进北京社区矫正模式的完善应是系统化和全方位的，包括社区矫正对象的进入、政府与民间管理的边界、财政拨款的形式等。北京市社区矫正从试点到2013年1月底累计接收社区矫正对象总人数按313个基层司法所平均，每所10年中平均接收130人；按2013年1月在矫人员总数平均，每所不足18人，数量较少。从矫正对象的类型分析，根据2005年的统计，缓刑约占55%，居第一位；剥夺政治权利约占26%，居第二位；假释约占18%，居第三位，其次为暂予监外执行和管制［1］。2011年《刑法修正案（八）》颁布，同年7月剥夺政治权利人员的管理与司法行政剥离，社区矫正人数进一步相对减少。矫正对象人数少无法形成规模化管理，会带来两方面的问题，一是在人数少的情况下设若干个专业岗，聘请协管员，会增加行政成本，带来机构臃肿或专业人员补漏其他工作，矫正专业化水平无法提升；二是因人数少不设岗，由非专业人员捎带管理，带来矫正工作被忽视或运动式管理，影响专业化矫正队伍的形成和矫正效果。

国外矫正工作能形成规模化管理的主要原因是假释人员的比例高。在加拿大联邦监狱，罪犯在监狱服刑的时间仅是整个刑期的一部分，刑期的另一部分在社区矫正中度过［6］。在日本，假释人员全部进入社区矫正，从《犯罪白书》公布的数据看，2011年出狱总人数为30142名，其中，刑满释放13938人，占总数的48.8%，假释14620人，占总数的51.2%［7］，假释人员超出刑满释放人员2个百分点；并且假释人员全部进入社区矫正，占当年开始社区矫正对象的81.1%。借鉴国外的司法实践经验，我们可以探索监狱管理制度改革，增大假释比例，控制减刑数量，以规避减刑裁定的不可逆性和违法减刑等弊端，同时避免监狱人满为患，并实现社区矫正的规模化管理，降低整体的行刑成本。假释还具有社区行刑的可逆性、制约性强，强化“中间监管”功能，以及过渡性回归社会等多重价值。

在社区矫正管理体制中，财政体制改革至关重要。2006年，财政部、司法部联合下发的《关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》中，确定了社区矫正费，但基层下拨办法仍是按公用经费保障标准，即办公人员的“人头费”下拨，这种下拨方式会导致矫正经费不足或机构臃肿，应根据矫正对象的“人头费”下拨矫正经费。

在社区矫正管理机构改革中，笔者建议将社区矫正的执行主体上移至区县司法局，在区县设立管理机构和专业化的矫正官队伍，统一编制，统一培训，可根据基层社区矫正对象人数的增减，灵活派驻，主要工作是专业化地管理矫正对象，指导民间社区矫正工作。社区矫正的执行主体上移有两大好处，一是可集中财力、物力和智力，形成高水平、专业化强的矫正官队伍，灵活调配，避免基层机构臃肿或无人管理，节省行政开支，真正实现社区矫正降低行刑成本的目的；二是执行主体上移，给民间参与社区矫正预留基层空间。行政权力下移越彻底，民间矫正力量后撤也越彻底，区县司法行政机关通过民间推荐和自荐方式，直接聘用矫正社工和热衷于社区矫正的仁人志士，颁发聘书，给予资助和奖励，坚持长期的专业培训和直接的业务指导，基层司法所仅是民间矫正的协助力量，使社区矫正真正成为社区的矫正，社区居民参与的矫正。

［1］百度文库.北京社区综述［EB/OL］.［2013-03-15］.http：//wenku.baidu.com/view/fd9e6f4a767f5acfa1c7cd88.html.

［2］姜祖桢.社区矫正理论与实务［M］.北京：法律出版社，2010：15－16.

［3］北京市司法局.关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和帮教安置工作情况的报告（2008年2月3日）［EB/OL］.［2013-03-15］.http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/16/1/10c7938f710d6b2d5d2c57b35d589bc0_0.html.

［4］李华，刘克志.社区矫正案例与实务［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2011：13.

［5］北京阳光中途之家覆盖全市［EB/OL］.［2013-03-15］.法制网，http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-06/22/content_2755258.htm?node=20729.

［6］王增铎，杨诚.中加矫正制度概览［M］.北京：法律出版社，2001：163.

［7］日本法务综合研究所.犯罪白书［EB/OL］.平成23年版.［2013-03-15］.http://hakusyo1.moj.go.jp/jp/59/nfm/n_59_2_2_5_2_1.htm l.