英国牛津城停车换乘发展经验与启示

范文博

1．西南交通大学，交通运输与物流学院，成都 610031

2．四川省综合运输重点实验室，成都 610031

0 引 言

停车换乘（Park and Ride, P&R）作为一种交通需求管理策略，通过鼓励小汽车出行者换乘公共交通来缓解区域道路交通压力，在许多城市取得了显著效果，例如英国的牛津城、美国的克利夫兰、新加坡[1,2]。其中牛津城的 P&R设施是公认最早,也是最成功的案例之一。牛津的 P&R系统主要有两大特点：一是基于公交汽车；二是服务中小规模的历史城镇。随后，这一模式被英国政府推广，为绝大多数发展 P&R系统的城市所采用。除此之外，英国一些城市也发展了其他模式的 P&R服务，例如基于铁路的城际 P&R服务，基于地铁或轻轨的长距离 P&R服务，以及基于导向公交的 P&R服务等。随着 P&R功能进一步丰富，其应用范围也扩大至其他城市，如伦敦、伯明翰和格拉斯哥。

近年来，我国的一些城市也开始尝试发展 P&R系统。例如，北京和上海在 2007年分别进行了近期 P&R系统规划[3]；成都也于 2011年完成了中长期的P&R系统规划[4]。然而，目前我国城市对建设停车换乘设施的关注度仍然不高，仅限于几座已有地铁运营的城市及基于地铁的 P&R系统，缺乏对应用最普遍的基于公交的 P&R系统的分析与论证。虽然我国学者对 P&R的研究已有较丰富的成果，但这些工作多侧重理论分析、规划方法或 P&R行为方面，对外国 P&R的实践经验介绍较少[5-9]。现有可查的相关工作仅有文献[1、10、11]。文献[1]综述了英国基于公交汽车的 P&R发展历史与研究文献，客观地评价了其实际作用与政策目标的差距。文献[10、11]则重点对英国 P&R实施效果给出了较全面的介绍，结合上海 P&R设施规划实例给出了相关建议。

本文目的是以牛津城为例，更详细地介绍基于公交汽车的 P&R系统的发展经验与实施效果，全面地分析其社会经济背景、相关交通政策、道路交通条件、P&R系统技术经济指标及其资金来源等内容，为我国的 P&R实践提供一份更全面的参考材料。

1 英国停车换乘发展概述

英国是世界上发展 P&R设施最早，也是经验最丰富的国家之一[2]。其发展P&R设施的近半个世纪，正是其国内机动车迅猛增长的时期。从 1960年到 2008年，英国的千人机动车拥有量从 137辆增至 525辆。为应付由此而来的道路交通拥挤，牛津、莱斯特和诺丁汉最早在 20世纪 60年代就开始了 P&R设施建设。这些最早的 P&R设施，大多都在随后的十年里关闭，只有牛津城的设施成功持续运行至今[2]。全英开始大规模建设P&R设施的起点是 1990年。该年，英国环境部发布白皮书，其中一项指导性意见将发展 P&R作为一项能够近期获益的交通对策。伴随中央政府经费支持的增加，更多的英国城市申请建设了 P&R设施，包括剑桥、诺里奇和约克等。至 2007年，全英有 100多座P&R设施分布于近50个城市[12]。进入21世纪，英国环境交通和区域部（DETR）发布10年规划[13]，将 P&R定位为缓解城市中心拥挤与污染问题的有效策略之一。2011年，交通部又拨资 5.6亿英镑作为 5年内地方可持续交通基金。在与之同时发布的白皮书中，也明确列出了 P&R项目为减排降堵的一项内容[14]。经过近半个世纪的发展，英国的P&R设施取得了显著的成效[1]。但 RPS公司的一项调查也显示[15]，其中也不乏失败案例，未能吸引足够数量的小汽车用户。

以上成功的经验与失败的例子说明，一种新的交通方式能否成功应用与推广，受到许多因素的影响，不仅涉及该方式自身的经济技术指标，还与本地的社会经济与交通环境有关。因此，有必要对以上经验进行更深入细致的研究。

2 牛津的停车换乘发展经验

2.1 背景与历史

第二次世界大战之后英国人口与机动车快速增长，日益加剧的拥挤问题较早地引起了牛津城议会的重视，提出了以“交通问题”为题的议案[16]。然而当时在有些地方，人们认为不断加剧的交通拥挤是经济繁荣的必然代价，甚至有时被当做经济发展的信号而乐于接受。另一方面，区域商业中心彼此之间的竞争也在加剧，而能否吸引消费者很大程度上取决于是否有便捷的停车服务。因此，市中心的商户纷纷要求市政府增加停车供应或降低停车收费。与许多城市不同，牛津城议会并没有简单地迎合当下的需求，而是认为不应建设超过路网能力的停车供应，并且意识到了停车政策的长远作用，开始提出综合交通发展策略。1972年，牛津城议会与国家环境部形成一致认识：“限制小汽车将成为牛津城长期的交通策略”[17]。至今，牛津城仍一贯执行这一基本策略。

至于当时选择发展一种基于公交汽车的P&R，对牛津城而言与其说是创新之举，倒不如说妥协之策。牛津城当时公共财政非常有限，也缺乏中央经费支持，将停车场建在城市外围的用地成本较低。再利用公交汽车接驳停车用户，也因与国营公交公司协商补贴机制较容易。这一方案不直接限制小汽车进入中心城的出行机会，并且也提供了更多的停车供应，财政上与公众接受度均可行。Parkhurst[18]总结当时牛津城建设 P&R设施的预期目标有 3个：①保持或增加进入城市中心的经济活动出行；②避免在市中心宝贵的土地上建设停车设施；③减少交通拥挤、噪音与污染。牛津的第一处 P&R设施在 1974年开始正式运营，至今天已增建为 5处。2011年得到交通部经费支持，牛津郡又在规划对P&R设施进行扩建[19]。然而牛津的 P&R设施并非一贯的成功，在1976年西侧的Deacourt P&R设施甚至因用户不足而几乎被关闭。直到 1977年牛津城中心区停车费增加，P&R用户才开始明显的增多[20]。同年，牛津城又建设了第 3座（南侧Redbridge）P&R设施。第 4座停车换乘点(东侧Thronhill)P&R设施在 1985年建成运营，并与西侧的 P&R设施间有穿梭巴士相连，途中经由牛津火车站。

2.2 牛津城的社会经济条件

牛津城面积45.59 km2，人口15.37万人，另有4万学生以及每年 9百万人次的游客[21]。对牛津城人均收入水平统计显示，具有本科学历者的收入一般不高于 101.2英镑/天，仅相当于中心城一天停车费用的 5倍。而所有工作者中一半以上住在牛津城周边城镇每天通勤进出中心城[18]，小汽车仍是最主要的交通工具，承担了 59.6%的进出城交通量，P&R方式分担11%。

2.3 P&R设施经济技术指标

2012年，围绕牛津中心城共 5座 P&R点分布在牛津环路周边，共 4 982个泊位，占牛津城所有停车泊位的 50%左右。现状 P&R设施与所有进出中心城的道路直接邻接（见图 1），距离市中心平均4.26 km。

牛津的 5处 P&R设施都是露天停车场（见图2），其中牛津郡经营 2处，72小时内免费停车。2008年之前，牛津城经营的 3处停车费用与缴费方式有关，例如现场现金缴费 1.5英镑/天，提前交一周则打折，共 7.5英镑/周。其他缴费方式还允许电话、银行卡（信用卡）和在线支付等。2008年之后，所有 P&R点均免费使用。此外，所有 P&R设施均设有 CCTV系统、照明设施、卫生间、带雨棚的候车室、独立的人行道、限高设施，以及绿化系统（见图 3）。设施附近用地进行了配套的商业开发，以提供汽车相关服务与基本生活用品零售服务为主。

图1 牛津的P&R设施分布Fig.1 Distribution of Oxford’s P&R facilities

图2 Thornhill 停车换乘Fig.2 Thornhill P&R

图3 晴雨棚的候车室Fig.3 The waiting room

2.4 衔接公交系统经济技术指标

牛津城 P&R设施有 4处衔接了始发的公交线路（各 1条），只有南侧 Redbridge P&R设施的衔接公交是一条经由线路。衔接公交线路全程平均5.2个车站，到市中心平均2.8个站距，沿道设有公交专用车道（见图 4）。车辆使用低底板双层公交汽车（见图5）。线路全周运行，一般从早晨6点运行至晚间 23点，高峰期发车间隔 8~10 min。工作日内公交线路单程平均旅行时间如表1所示。

图4 公交专用车道Fig.4 The bus-only lane

图5 衔接公交汽车Fig.5 The bus vehicle

表1 工作日内公交汽车单程平均旅行时间（单位：min）Tab.1 The average travel time of the connecting bus in working days (Unit：min)

公交票价单程为 1.6英镑/人。有多种打折服务，例如往返、多人同乘等，也提供多次缴费、按月或年缴费等优惠服务。

2.5 道路交通条件

几十年来，牛津市中心几乎没有新建道路。现状市中心有公共停车泊位 3 000多，主要集中在牛津大学和两座医院附近，另有 1 500多个为路边停车泊位。市中心牛津大学附近的公共停车场，周一至周六停车费第一小时 3.1英镑，后递级增长，一天最高24.2英镑；周日每小时3.9英镑。医院附近的公共停车场，前30 min免费，第一小时1英镑，后递级增长，10英镑/12 h；夜间则只需 0.5英镑。街边停车共 33处，全部集中在市中心牛津大学附近的街道，周一至周六白天第一小时 2.5英镑，限停 2小时以内（4英镑）；夜间则只需 2.5英镑。与牛津城一般工作者的收入水平相比，市中心的停车收费显得较高。

2.6 信息服务

牛津城政府网站、公交公司网站以及独立的P&R信息服务商业网站提供了P&R设施分布、公交线路、费用、剩余泊位、实景图等详细信息。用户可以通过任何上网设备查询、下载，也可电话查询。

2.7 建设与运营资金

P&R设施建设与运营资金的主要来源有三个方面：

① 向中央政府申请的资金；

② 地方政府通过路边停车收费所获资金；

③ 开发商资金（developer funding）。

第一种方式是牛津以及英国其他 P&R城市的主要建设资金来源。2011年，牛津郡又获得了英国交通部 500万英镑经费，资助其未来 4年的交通建设，将用于 Thornhill P&R设施的扩能与提升 。其他两种来源资金主要用于补贴 P&R设施的日常运营与维护。牛津城这部分财政压力随着 P&R用户增加得以极大地缓解。但随着 2008年P&R免费使用之后，牛津需向5座P&R设施每年补贴70万英镑。在 2011年，一项 25万的补贴方案在议会没有通过后，牛津城政府因不堪财政负荷提出3处P&R设施再次收费的议案。

而对衔接公交补贴的财政压力，牛津则通过一系列放松管制将公交线路私营得以缓解[22]。

2.8 交通影响

对牛津城的最早两个P&R设施的研究发现[23,24]，运营初期用户少，设施利用率低。成本效益分析显示，1975—1976年运营两处 P&R设施的净成本达4.13万英镑。Parkhurst[25]总结 P&R对机动车公里数的影响，结论倾向为“具有增加作用”：到达P&R设施前的驾车里程较长（20.2km），而乘坐公交的平均里程仅 2~5km。Parkhurst[25]还指出引入P&R设施之后，牛津城主要道路上的交通流量并没有明显减少。更全面的调查还发现一些非预期的P&R行为，例如牛津东西 P&R点之间的穿梭巴士上，约 40%的乘客为步行到达 P&R点，只为享受优惠的公交票价；而仅有 42%的乘客是放弃了小汽车出行而选择停车换乘方式，才符合政策减少小汽车交通的初衷。

对于 P&R设施的交通作用，Dickens[26]的总结比较客观：虽然 P&R设施并不能最终减少道路交通量，其缓解的那部分能力总是迅速地被新的诱增的机动车交通所填充，但是 P&R设施提供了一种出行方式，成功地促进了大容量交通，提高了车辆运载率。这一功能对道路网络的交通压力确有缓解作用，节约了直接的道路建设投资。

3 基于公交汽车的P&R应用建议

通过以上介绍可以发现，牛津城率先引入基于公交汽车的 P&R服务是多方面条件共同作用下的结果。值得我们注意的是，正是这些条件组成了成功运营P&R设施的必要条件。

3.1 应用条件

基于公交汽车的 P&R主要适用条件应包括如下几条：

（1）中小规模的城市或区域。这一条件主要是由衔接公交汽车系统所决定的。公交汽车相对于小汽车在旅行速度、可达性、舒适度等方面都较低，其差异程度随服务区域范围增加而加剧。较长的线路或较多的换乘次数都会增加公交汽车相对小汽车的竞争劣势。因此，中小规模的城市或区域更适于公交汽车吸引小汽车用户换乘。

（2）中心区用地受限，并且建筑与环境保护为城市主要目标之一，尤其当其环境与本地经济直接相关，例如以旅游业或文化业为支柱的城市。符合这一条件的城市，推出中心城道路与停车供应限制政策，更容易与城市发展目标协调一致，机动交通可达性的负面作用可能进一步降低。

（3）从机动化的初期开始，制定连续的政策，一贯地发展，无突然、大规模的交通模式变动，人们养成出行习惯，易于接受逐渐形成的P&R模式。这一点对我国的一些中小城市尤其值得借鉴。机动化的初期是城市交通发展的关键时刻，人们尚未对小汽车产生依赖，发展P&R系统更多地是引导与吸引，而非占用既有小汽车出行者的道路资源。

3.2 P&R选址

关于 P&R选址已有许多研究，主要侧重一般原则与选址模型。而从牛津的实践经验，针对基于公交汽车的P&R设施可以总结其选址基本条件：

（1）应布设在成本较低的区域外围用地。这一条正是降低 P&R设施建设成本的关键因素，也是项目申请财政补贴的必要条件。

（2）应靠近主要的通道出入口，便于车辆到达，避免直接进入区域中心。一方面通道出入口处交通可达性较好，吸引更多的P&R用户，另一方面减少小汽车进入P&R设施前的绕行距离。

（3）P&R点与区域中心不宜过远。虽然原则上对于交通流的越早拦截，所减少的车公里数越多，但也会造成衔接公交线路过长，降低公交汽车服务水平。

3.3 系统设计

3.3.1 P&R设施

P&R停车设施应进行良好的渠化设计之外，还应包括一些基本设施，如卫生间、候车室、CCTV系统、照明系统、排水系统、独立的步行通道以及绿化系统。

3.3.2 收费策略

由牛津的经验可以发现，相对低廉的成本是出行者选择P&R的主要因素之一。以P&R方式进入市中心的经济成本不到2英镑，而自驾则可能要在中心城付出24英镑的停车费。因此，围绕P&R政策目标，应制定以“P&R者优惠”为原则的收费策略，吸引小汽车用户换乘。为避免普通的停车行为享受政策优惠，可采用凭停车票证享受公交折扣票价的策略，或凭公交票据享受折扣 P&R内的停车费。提供充值卡服务，也能使用户可以避免每次付现的麻烦。

3.3.3 衔接公交系统

为提高公交汽车对小汽车的竞争力，可配套始发的公交线路提供准点的发车服务和空闲座位；使用适当容量的公交车辆提高乘客找到空闲座位的概率；沿线设置公交专用车道提高线路旅行速度；采用大站快车运行方案，仅在主要的岗位密集区设停靠站。

3.3.4 信息服务

应提供现场的交通信息展示牌、在线网站、咨询电话等多渠道信息服务。

4 结束语

本文针对基于公交汽车的 P&R模式，以牛津城为例，详细地介绍了其建设历史、政策背景、社会经济条件、P&R技术经济指标、道路交通条件，以及 P&R 的交通影响等内容，目的是给我国 P&R实践者提供一份全面的参考材料。尽管基于公交汽车的 P&R系统效益可能不及政策的原本预期，但其成功吸引部分进入中心的小汽车用户换乘公共交通的有效作用是不容置疑的。发展基于公交汽车的P&R系统是应对中心区交通拥挤的一项相对经济的交通对策。

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