功能分析视角下相邻关系的公私法协调与现代发展

2013-03-20焦富民

法学论坛 2013年5期

焦富民

(南京财经大学，江苏南京 210023)

一、相邻关系的内容嬗变与功能表达

相邻关系，“是指相邻不动产的权利人之间，因行使不动产权利而需要相邻各方给以便利和接受限制，法律为调和此种冲突以谋求相邻各方之间的共同利益而直接规定的权利义务关系”。［1］443此种权利义务关系的内容虽然体现生活要素的事实，但其并非事实概念，亦非生活概念，而是法律概念。就其性质而言，相邻关系“为因法律规定所生不动产所有权内容之限制或扩张”。［2］177自相邻关系制度形成至今，其经历了一个漫长的演变过程，演变的轨迹是:由私法的相邻关系到私法相邻关系与公法相邻关系并存的格局。相邻关系的传统表达体现出强烈的“私法性”——相邻关系规范最为直接鲜明地体现为民事法律规范。私法概念下相邻关系的形态表达与立法规制虽然体现为立法技术问题，但更深层次的致因在于对相邻关系的功能考量。特定历史环境下不动产相邻关系的内容决定并影响着相邻关系功能的发挥，最终影响相邻关系法律制度的建构与完善。

相邻关系制度发轫于罗马法，形成和发展于法国和德国等大陆法系国家。罗马法主要通过对相邻权益的限制与保护而对相邻关系加以规范的;［3］《法国民法典》将相邻关系作为一种法定地役权进行规制与意定地役权并列，共同组成广义地役权制度;①不动产必然涉及邻人，相邻则必然导致利益冲突。因此，法律有必要限制所有权和确定相邻关系中当事人的义务(长期以来，法国法就当事人之间的某些关系设置了地役权制度，它包含权利和义务，使地产能获得更有效的利用。因此，从一定意义上将，地役权制度也是某些相邻关系的基本准则)。参见尹田:《法国物权法》，法律出版社2009年版，第388页。《德国民法典》把相邻关系作为所有权内容的当然扩张和限制，以容忍义务为基点，通过排除妨害请求权等物上请求权作为保护制度构建相邻关系的规则体系。［4］523而英美法系国家，则主要通过“故意”、“不合理性”、“实质性”等作为成立要件的“私人妨害法”来规范、调整各种非排他性的妨害他人土地使用或有关权益的现象。①See ALI，Restatement of the Law，Second，Torts，§ 821D Private Nuisance;§ 825D Intentional interference;§ 826D Unreasonableness of Intentional Invasion.可见，“相邻关系制度及与之相对应的英美法中的‘妨害法’，其本身即蕴含着‘两造权益依存之衡量’”。［5］作为以相邻不动产为媒介所产生的一种社会关系与法律关系，相邻关系生成的深层致因立足于相邻关系所具有的功能价值——由于权利往往是以交叉重叠的方式存在的，在相邻的不动产权利冲突之间，就需要规制这种权利冲突的制度以实现权利调和的目的。换言之，相邻关系作为一项既古老又现代的规则关系，是在为解决相邻不动产利用的冲突中不断建立起来的，其实质是不动产所有权和使用权即相邻权的限制与扩展，其目的在于明晰权利的边界，处理权益的冲突，实现双方利益的平衡。正如谢在全先生而言，“相邻关系规定乃基于相邻关系人间睦邻之相互关顾义务，利用利益衡量之原理，使权利行使间相互调和，达到物尽其用，相邻不动产共存共荣，社会与国家同享其利之终局目的。调和之道自限制最大之禁止不动产为一定之利用(包括对他邻接不动产利用所造成影响之容忍)，至要求设置有害危险之防止设备，乃至一定条件下赋予补偿请求权之较轻处置，方式不一而足，惟均一本权利冲突衡平调整之理念，俾使邻接不动产相互间均能为最合适之利用。”［2］178

“私法自治之意义，在于法律给个人提供一种法律上的权力手段，并以此实现个人的意思。这即是说，私法自治给个人提供一种受法律保护的自由，使个人获得自主决定(Selbstbestimmung)的可能性。这是私法自治的优越性所在。”［6］因此，传统不动产相邻关系主要籍由私法相邻关系制度来调整。而且，“风车水磨”的时代环境也赋予了私法相邻关系调控的可行性与充分性，私法相邻关系在功能上可谓“无所不能”。然而，在现代社会，“土地的立体化利用，导致建筑物向高空方向发展，由此造成高楼林立、蔚为壮观的城市景象。相应地，也就形成建筑物与建筑物在空间关系上彼此邻近的立体的相邻关系。这种立体的相邻关系，如仅依民法上的相邻关系规范，将显不能有效因应。于是乃透过制定公法规范，来调整和规范之。之所以如此，是因为此种相邻关系，已不仅涉及私益，而且也涉及公益，只有通过私法与公法的协力才能有效地加以规范，而且也只有如此，才能形成和谐的城市生活局面。”［7］267各国或各地区建筑法、环境法等与私法相邻关系法的并行，可以说即为公私法相兼容相协力的直接体现。《日本民法典》在物权编第3 章第234-237条规定了边界线附近的建筑及挖掘应遵循一定距离的限制;《瑞士民法典》于第684-686条直接规定了煤、烟、不洁气体损害、建筑物间距的权限，并特别设有公法的限制这一项;《荷兰民法典》第42条关于相邻不动产间距的规定，以及《俄罗斯联邦民法典》第222条关于“违章建筑”的规定和第263条关于“在土地上进行建设”的规定，均兼具公、私法相邻关系的调整属性。在各国相邻关系制度中，德国法上的“不可量物的侵入制度”和法国法上的“近邻妨害制度”，其公私法相兼容最为突出。②不管是德国法的“不可量物侵入制度”还是法国法的“近邻妨害制度”，其借以调控的法律规制皆采公私法保护的二元机制。除民法具体规定外，德国法在公法上主要借助于《联邦公害防治法》和《德国环境责任法》;而法国法则广泛地通过行政许可等方式对近邻妨害施以公法上的限制。“在私法的相邻关系之外复产生公法的相邻关系，从原因来说，是人类社会的生产力与世界城市化进程急遽发展的结果;就立法政策而言，则是国家出于维护社会的公共利益的需要。”［7］267私法相邻关系主要以平衡和保护私主体权益为目的，而“私人请求权是以损害个体的权利为前提的”，“纯粹的经济分析，正如经济分析法学家们所倡导的法律适用模式所表明的那样，将导致只考虑经济上的好处和更高的生产价值，从而损害无法用金钱来衡量的、被市场经济体制所遗忘的环境利益。”而“公法可以将那些被市场忽略的利益作为公共利益而作为调整对象。”［8］189正是因为私法相邻关系对社会公共利益保护的不济与乏力，催生了公法相邻关系。但是，公法相邻关系的勃兴并不意味着私法相邻关系的死亡，而是体现这样一种指征——公权力扩张的背后，蕴含着公权对私权领域的渗透，在特定条件下能够恰如其分地解决社会现实问题，因为公法力量与私法力量的有效结合在功能上可以实现一定意义上的“功能增值”。现代社会“不动产相邻关系涉及私利及公益，须赖私法及公法的协力，始能有效率地规范和谐的社会生活”。［9］147

二、相邻关系二元形态的适用竞争与优位考量

在功能上，公法相邻关系法与私法相邻关系法的“二元调控”虽然能够拓宽相邻关系制度的调整范围，增加相邻关系规范的适用性，此种二元调控的结果不只是单方面体现“正增值”，相邻关系的二元格局如果调控失当，有可能还会造成功能上的“负增值”。由于私权力量相较公权力量具有“天然的劣势”，私法相邻关系的调控力度往往没有公法相邻关系强大，在规范适用上，私法相邻关系的权利保护容易受到公法相邻关系内容的挤压、排斥或者否认，相邻关系的二元形态就不可避免地存在适用竞争与优位考量的问题。

(一)相邻关系二元形态的适用竞争

在相邻关系纠纷的处理上，“私法与公法规范的并存是否有必要，或者说是否单凭私法或公法就足够了。”［8］187这一命题乃系解决相邻关系二元形态竞争的前提性命题。现代社会，公法和私法相互渗透是一个不可避免的趋势，但此种相互渗透并不代表公法相邻关系法和私法相邻关系法在功能上的“相互替代”，易言之，公法相邻关系与私法相邻关系并不是“非此即彼”的关系。作为独立的法律关系形态，相邻关系的二元形态在功能上一方面具有相对独立性，另一方面又具有相对的辅助性，通说则将私法相邻关系的权利保护形态界定为“抑制型”保护，而公法相邻关系的权利保护形态则应为“预防型”保护。尽管公法相邻关系和私法相邻关系在功能上体现出辅助性，但并不排除二者在适用上的竞争。“在对相邻关系之调整上，私法规范与公法规范双管齐下，却又相互交错而呈混乱局面。”［4］537

“相邻关系规则的逻辑基础在于权利冲突的不可避免，而资源稀缺的情形，解决权利冲突的最佳途径就是设定容忍义务。”［10］58相邻关系二元形态适用竞争的表层冲突体现为二者内容的差异性与功能上的独特性，其本质冲突则表现为“公权力”与“私权利”的相互冲突与对抗。在公法规范排除私人请求权的场合，“某个设施在获得行政许可之后，就不能再主张该设施停止经营，即使按照第1004、904条可以提出不作为请求权。相反，可以要求采取经济上可行的保护措施，如果或者不行的话，可以要求补偿。其好处在于，企业可以信赖行政机关的许可，建设该设施，而不必担心私人提出请求权导致其中断。”［8］191由于相邻关系容忍义务并非单纯产生于私法领域，公法上的容忍义务亦得排除私法请求权。但是，公法相邻关系对私法相邻关系的此种排斥必须具有明确性。如果法律没有明确规定，在同一相邻关系纠纷中存在两种诉求的场合，被告依据私法相邻关系提出的停止侵害的诉讼请求以及原告请求确认行政许可有效的诉讼请求，就容易表现出极大的冲突性与对抗性。其法律后果往往无法实现私权保障的效果，“行政结果的违法性”并不足以排除“行政行为的合法性”，造成邻人在相邻关系问题上“防御利益”的丧失，被告还需赔偿给原告造成的损失，造成“被害人的被害化”。①参见:“富顺县永年镇农机管理服务站诉肖顺明案”。本案中，原告经批准于2000年4月开始修建职工集资综合楼。被告以施工造成自己房屋墙体拉裂、地基下陷、影响安全为由，阻止原告施工而发生纠纷。富顺县人民法院的审理结果是，原告通过行政许可的方式进行建筑受法律保护，被告阻挡原告施工无法律根据，应当赔偿给原告造成的损失。参见国家法官学院，中国人民大学法学院:《中国审判案例要览(2002年民事审判案例卷)》，中国人民大学出版社2002年版。当然，如果被告依据私法相邻关系提出的停止侵害的诉讼请求一旦成功，那么公法上的行政许可就会被自动排除，此时立法者希冀通过行政许可所追求的公法目的就无以实现。由此，如何消解公法相邻保护和私法相邻保护之间的冲突，避免不合理结果的出现，就成为摆在我们面前的一项重要课题。

(二)相邻关系二元形态的优位性考量

现代社会，相邻关系二元形态的并存与适用上的竞争，使得相邻关系纠纷的处理变得相对复杂。为了更好地协调相邻关系中的私法和公法，有必要对相邻关系中私法规范和公法规范的优位性进行考量。

1、私法相邻关系优势考量。“在大陆法系的立法体系上，公法与私法最大的不同在于:私法规范通常采取集中规定的方式统一于一部法典之中(如民法典和商法典);尽管在法典之外存在一些私法特别法，但其与法典存在体系和制度上的关联甚为明显;反之，公法规范则采取分散规定的方式，即以各个独立的制定法的形式存在，缺少一部把所有的公法规范统一于一体的法典。”“由于欠缺一个统一的法典，每一部法律依其规范的目的只能解决事先规定于法律中的特定的妨害，各个法律之间缺少体系上的关联和一些共同适用的基本原则，这些新出现的妨害不易像民法典那样通过体系解释或类推适用等方法加以补充。”［11］226-227就制度设计与法律体系而言，私法相邻关系在内容规范上体现出较强的“体系性”，在体系建构上体现出统一的“规整性”。私法相邻关系通过广泛的授权性规定，最大限度的将法律实现交给相邻权利人自己，即对相邻权利人进行充分的民事权利授予，这些权利的行使由相邻权利人自我决定、自享利益、自担风险;当权利的行使有疑义时，“遵循‘有疑义时为自由’(in dubio pro libertate)的原则，以私法为优先，其主要理由系个人乃自己事务的最佳判断者，选择的自由有助于促进社会进步及经济发展。”［12］12-13权利的自决性是以司法相邻关系解决相邻不动产纠纷一大显著特征，也是最为明显的优势所在。以私法相邻关系解决相邻不动产纠纷的另外一个显著特征和优势在于，私法相邻关系的调整方法具有多元性，这一点远较公法相邻关系的调整方法丰富。①私法相邻关系调整虽然具有显著优势，但其却存在一个主要弊端，在相邻关系纠纷牵涉公共利益的场合，私法相邻关系无法产生公法相邻关系所能产生的强制性优势。根据当前各国民法典相邻关系的具体内容，私法相邻关系的调整方法大致包括四类:［13］(1)相邻权调整方法。相邻权即赋予相邻一方利用另一方不动产的权利，为典型的相邻关系调整方法。(2)所有权限制调整方法。所有权本为无限的支配权，可因当事人自愿而受限制，抑或法律明定所有权人某情形下不得行使权利，亦为所有权限制。(3)物上请求权调整方法。主要包括物的返还请求权、物的妨害除去请求权以及物的妨害防止请求权。(4)疆界及标志物的共有调整方法。借以解决不动产与不动产之间划分、标识以明确所有权界限，界墙、界沟、界树如何使用、归属等问题。私法调整方法的丰富性使得私法相邻关系的调整体现出较强的灵活性，邻人之间通过一定的经济补偿与技术补偿一般能够消解相邻关系纠纷，降低纠纷解决的利益成本。同时，民事习惯的适用，既有利于尊重既有的社会生活习俗，又有助于实现邻人之间“利益和谐”的目标。

2、公法相邻关系机能分析。如前已述，私法相邻关系深受公法规范和规范行为的影响。在诸如建筑法等公法中，常常包含一些具有保护相邻关系之特征的法律规定，“这些规定不仅服务于公法利益的实现，也对邻人之私法利益予以保护(如关于建筑间隔距离、窗户安装、将某一区域确定为住宅区等等规定)。”［4］562公法相邻关系的规制，主要立足于现代社会经济的发展与人们城市化生活迁移的需要，尤其是“不可量物侵入”的类型与损害往往是无法穷尽与不可测量的，相邻关系纠纷由特定的相邻关系的双方之间转化为相邻关系一方往往具有不特定性特征的纠纷，这就使得现代社会相邻权纠纷日趋复杂。随着限制以所有权为主的私法权利的公法规范日益增多，公法主体的行政行为对私人权利的侵害也随之呈增长的势头。此种情形下，仅仅依靠私法的救济手段显然是不充分的，有必要赋予第三人相应的公法权利。

公法相邻关系的保护首先体现出较强的事前预防型特征，这种预防型特征即为典型的“事前救济”的方式，能够将侵害相邻关系的具体行为“防患于未然”。“某些危险性或损害环境之设施，其特征为，它们‘因其特性或其运行，在特定之限度内，易于导致对环境有害之影响，或以其他方式对公众或邻人造成危险、重大妨害或重大侵扰’”。“对这类设施之忧惧，就导致在建立该设施时，需要获得官方许可，也就是须经过许可获得程序。而在该程序中，也——一定程度上是预防性地——考虑到了相邻权上的法律关系。邻人对许可获得，可提出抗辩”。［4］547公法相邻关系赋予邻人以行政参与、行政听证等权利的目的在于，确保一个行政机关在作出其决定时要顾及和权衡与经营者的利益相对立的邻人利益。这与私法相邻关系的“事后救济型”保护相比，更显积极主动与富有成效。

公法相邻关系的保护还具有法定强制性的特征。“如果行政机关为所有权人颁发了建筑许可，而该许可违背了公法上的遵守有关边界距离规定的话，那么其邻居可以针对行政机关的建筑许可提起撤消之诉”，“理由是行政许可违背了某个公法条款”。［8］190公法权力的法定强制性赋予了公法相邻关系以更为强有力的保证。相邻权利人一般可以从保护自己的个别规范出发，也可以从保护不动产所有权人的整个法律精神出发，来检验侵犯其所有权是否有公法上的正当依据。

3、相邻关系二元形态的优位比较。对相邻关系二元形态采功能主义方法分析，还原或揭示了这样一种事实——无论是私法相邻关系还是公法相邻关系都具有特定的优势，如果相邻关系二元形态能够综合运用并且运用得当，就能够达到“优势互补”的目的，取得“调控增值”的实践效果。问题在于，如何消解公法相邻保护与私法相邻保护之间的冲突?按照法律实践与理论设计，产生了三种解决方案，即私法优位说、公法优位说与公法私法等位说。私法优位处理模式立足于传统私法相邻关系理论与实践，否认公法相邻保护的存在。在相邻关系二元形态日益复杂的今天，单纯的私法优位性无法适应社会变化发展对相邻利益平衡的需要。公法优位理论的核心观点在于，“法律制度是不可分割的(unteilbar)，这种不可分割之特性自身所必然产生的结果是，若要撤销或废除公法上的许可(Gestattung)(如建筑计划)，就必须排除私法手段。”［11］235这一理论只有在法律明确规定公法相邻保护具有排除私法相邻保护的效力时才是正确的，况且公法相邻关系保护时常表现“僵化性”与“刚性”特征，存在结构性缺陷。当今成为主导观点的是公私法等位理论，它强调公法相邻保护和私法相邻保护可并行、协调适用，以实现功能上的互补，原则上不存在优先的问题。从私法优位和公法优位的更迭，到现在私法与公法不断的相互渗透融合，我们无法断定二者究竟何者地位优先，虽然相关学者能够从某一社会阶段的法律实践中找到非常有力的实证，但均无法从其各自自身的特质方面给出令人信服的解释。事实上，对相邻关系二元形态的优位性比较考察，无疑是更高层次上的价值判断问题，而非简单的事实认定问题，优位性的考量往往需要借助具体个案的情形加以判定。

三、相邻关系二元形态的现行法考察与公私法协调

虽然相邻关系的现代发展形成了以私法相邻关系和公法相邻关系为内容的二元形态，但相邻关系的这种二元格局在我国法律规制上并不够充实，严重制约我国相邻关系制度功能的发挥。

(一)相邻关系二元形态的现行法考察

私法相邻关系的“形式美感”高于“实质效果”。沿袭德国法的相邻关系理论，相邻关系在我国私法上被规制为对所有权内容的限制。事实上，在我国尚未制定统一民法典的立法现状下，《民法通则》和《物权法》只是对私法相邻关系进行了“原初性”的规制，表现出私法相邻关系制度在解决邻人利益与社会纠纷等问题方面的严重缺漏。

我国《民法通则》第83条关于“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失”之原则性规定，与其说该条是为司法者提供裁判规则，不如说是为邻人解决相邻纠纷提供道德领域的“参考性意见”，无法发挥其实质性的作用。

相较《民法通则》，《物权法》对相邻关系的规定有了很大完善和进步。《物权法》以专章的形式，在第七章从第84条至第92条对相邻关系加以规制，《民法通则》关于相邻关系的处理原则得以扩展与延伸，内容上更为充实，形式上也更趋合理。但是，“随着社会的发展，相邻关系的种类会愈来愈多，《物权法》也无法对其一一予以体现，同《民法通则》一样，《物权法》仍然是只为人们处理相邻关系提出了原则性要求，为法院审理相邻关系纠纷提供原则性指导，所以在司法实践过程中对各类具体新型相邻关系案件依然缺乏具体操作性和明确针对性的法律依据。法院在处理各类相邻权纠纷时，在说理部分几乎是同一理由、同一理论依据，形成了类似‘八股文’的套话。”［14］从一定意义上说，私法相邻关系在私法规制上的“形式美感”要远远高于其“实质效果”。

公法相邻关系“内容的空洞性”降低了“实践的操作性”公法相邻关系在我国现行法律上的概念与内容，体现的是一种“理论上的认知”。从立法上看，一些法律法规虽涉及邻人的保护，但多为抽象而缺乏可操作性，如《行政诉讼法》、《行政许可法》等行政法规范关乎公法相邻关系内容的规制所采取的就是“附带式”的立法方式，此种附带性并非直接针对相邻关系纠纷，而是针对一般行政侵权行为，公法相邻关系纠纷成为特例，对邻人利益的保护亦只有框架式规定，而缺乏具体的保护内容。①“附带式立法”的表达虽然略显夸大，却切实地反映了我国公法相邻关系法的严重欠缺。在具体的司法实践中，我国几无以行政机关为被告的“相邻关系”诉讼案件发生。以《行政诉讼法》为例，该法第11条在规定行政诉讼受案范围时并未直接赋予邻人以提起行政诉讼的权利，邻人依据公法相邻关系的权利保护仅仅可以从本条第1 款第8 项和第2 款推知。①《行政诉讼法》第11条第1 款规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:……(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。第2 款规定:除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。该法第27条又规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”，这又极大地限缩了公法相邻关系的内容与范围。一些直接涉及邻人利益的公法性法律法规关于保护邻人利益的规范与程序暂付阙如，如《城市规划法》与《建筑法》并没有明确赋予邻人对规划许可或建筑许可等行政行为享有参与、听证或提起行政诉讼等公法相邻权的规定，通过解释有时候也很难得出该规范具有保护邻人(第三人)的目的。况且，在私法相邻关系中，邻人之间所负的是一种“对等互负式”的容忍义务;而在公法相邻关系中，行政机关与邻人之间的相邻关系所涉容忍义务就变成了邻人的单向义务，允许邻人以参与行政许可、要求听证和提起行政诉讼的公法相邻关系内容主张权利是对单向义务失衡性的一种有效调节。②私法规范的主体乃系平等的民事主体，邻人之间基于私法相邻关系而形成了权利义务上的平衡。公法规范由于关涉公共利益等要素，这就使得邻人之一方在特定条件下负有相较另一方更多地容忍义务，为了有效解决此种权利义务上的失衡状态，最好的解决办法便是通过公法相邻关系赋予邻人之公法上的诉权。作为规范行政行为的法律规范，这种“附带式”与“框架式”的公法相邻关系的保护机制，内容上的空洞性直接造成了邻人利益在法律上的“泛化与空白化”，最终影响到邻人权利保护的可操作性，成为我国当前公法相邻关系法在实践中功能发挥的最大制约因素。

(二)相邻关系中公法与私法的协调

我国相邻关系的理论基础相对薄弱，立法规制不够健全，加剧了司法实践中相邻关系纠纷的“化解危机”。因此，有必要重塑与厘定我国相邻关系二元形态的新规则与新体系，真正实现相邻关系中公、私法的协调。

1、完善相邻关系规范，建构法定协调机制。立法的一个重要特征是它“指向未来，并通过制定一个新规则去改变现行状况，而这个规则将在日后被适用于那些受其权力管辖的所有或部分对象。”［15］432首先，在科学定位相邻关系制度的功能之基础上，进一步细化与完善相邻关系规范的内容，从规范属性到适用效力等多层次上健全相邻关系制度，真正改变现行私法相邻关系“形式美感”高于“实质效果”、与法相邻关系“内容空洞”缺乏“可操作性”等现状。其次，通过立法建构法定标准，实现相邻关系二元形态最佳协调与适用。在私法相邻关系立法时，为了避免与公法规范相冲突，一方面可以赋予一些公法规范具有优先适用的效力，排除或限制私法相邻关系的适用，如明确规定关乎国家或公共利益的设施之行政许可，具有限制或排除私法相邻关系保护的效力;另一方面还可以明确规定采行具体的公法规定来解释私法相邻关系的内容，如将环境保护法等公法上规定的排放标准或极限值、标准值作为判定是否构成过度侵扰的重要标准。而在公法立法时，如果公法行为涉及第三人的私法权利，必须将这种私法权利纳入其考量的范围，作为做出某一行政行为的标准或条件，如在规定建筑物间距和高度时，除充分考虑公共利益以外，也要顾及相邻建筑物的通风、采光等私法相邻关系问题。

2、实现私法自治性和公法强制性的有机结合。相邻关系规范本身体现出较强的生活属性，这种生活属性最为直接地将相邻关系聚焦在“私人利益之间”，即便公法相邻关系以保护公共利益作为其主要使命，但公法相邻关系依然需要对邻人的私权利益施以保护。正如德国学者沃尔夫所言:“尽管私法与公法上的权利救济手段是相互独立的，但是在衡量实质性和当地通行性时仍然有一个通过统一的解释来协调的问题。”［8］193这里，“统一的解释”之目标在于协调相邻关系利益的冲突，保护相邻不动产权利人的利益。而实现这一目标的路径在于强化私法自治性与公法强制性的有机结合。③现代社会，尽管相邻关系规范通说被认同为强行性的法律规范。但是，在相邻空间利用领域，越来越多地出现相邻空间约定利用制度，并对公法相邻关系产生一定程度的冲击。由于私法规范以“意思自治作为核心内容”，私法相邻关系纠纷的邻人之间“只要双方对相邻不动产的利用达成一致，且不违反民法的基本原则及法律的禁止性规范，则法律的目的已经实现，即可允许当事人的意思自治，而且法律应当尊重权利人之间关于相邻关系的约定。”［16］我国《物权法》第84条关于“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”的规定和第85条关于“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定;法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯”的规定，本身在其规范背后就蕴藏着意思自治的价值考量。而公法相邻关系调整的法律关系包括两种，一种是行政管理关系，即调整作为行政管理者的国家行政机关与作为行政对象的私人之间的关系，主要以保护公共利益为目的;另一种是行政服务关系，即调整作为行政管理者的国家行政机关与该被管理者的邻人之间的关系，其主要目的在于保障私权。通常，在行政机关的具体行政行为侵犯邻人利益的场合，具体行政行为的后果在未被新的具体行政行为否认或撤销之前，对行政相对人和第三人(邻人)具有强制效力。公法相邻关系涉及的具体行政行为的后果对行政相对人而言一般是有利的，而侵害的往往是第三人(邻人)的利益。诚然，公法相邻关系纠纷的解决并非只能通过参与行政许可、行政听证等方式解决，邻人与行政相对人之间依然可以通过“合意”的方式，由行政相对人主动消弭具体行政行为的不良后果。此外，强制规定相邻关系纠纷调解前置程序也不失为很好的策略。在相邻关系纠纷的解决中，私法自治性以法定内容为边界，公法强制性则以实现私法自治性为保障，私法自治性和公法强制性的有机结合可以为相邻关系纠纷的解决提供更为合理有效的理路。

3、实现行政主体的被动介入，提高行政行为的科学性。私法相邻关系纠纷的解决一般限于私主体之间，因而纠纷的解决相对比较容易;而在公法相邻关系中，邻人的权益基于行政许可等行政行为而受到侵害的解决机制相对更为复杂一些。为了达致权利保障最大化的目标，在相邻关系变化未影响并涉及公共利益的场合，行政主体一般不宜主动介入相邻关系纠纷。行政主体的介入固然能够起到维护社会公共利益的功效，但行政主体的不当介入与公权力的过分渗透往往会加剧相邻权利人之间的矛盾和冲突。因此，行政主体介入相邻关系纠纷的常态模式应当是“被动性的”，公权力介入相邻关系领域必须遵循“法无授权即为禁止”之原则。现代社会，公权力的扩张是一种显著的趋势，但这一种趋势所代表的是行政主体提高行政水平与科学行政的要求。在公法相邻关系中，单纯的公法规范仅具有形式合理性，实现公法相邻关系保护的实质效果最终仍需回归到行政主体的科学行政上。虽然公法相邻关系体现出较强的“预防型”保护特征，但由于公法相邻关系纠纷的产生往往是行政机构行政行为的结果，为了减少公法相邻关系的纠纷，其核心举措就在于制定处理相邻权纠纷的详细标准，提高行政机构行政行为的科学性与可预测性。“如何才能及时公平合理地处理相邻权纠纷，一个重要的条件就是相关行政部门应当从实际出发，认真研究实践中出现的新课题，有预见性地制定相关认定标准。在制定标准的过程中不但应当进行相关试验，或借鉴国外的一些先进经验，还要根据具体国情及各地的生活习俗，制定出具有中国特色的量化标准。”［16］课以行政机构以更多的注意义务，提高行政机构的行政水平既是对公权力扩张的一种有效限制，又能完满实现对邻人利益的预防型保护。

“相邻关系中的冲突表现了最微小的利益和最重大利益的混合。”［17］相邻关系现代发展的二元形态为私法相邻关系法和公法相邻关系法的完善提出了新的时代命题。以功能主义方法透析相邻关系的内容，在明晰相邻关系二元形态差异性的同时，更为寻求化解相邻关系纠纷的现代化危机提供了更多可行性的路径。以二元化的处理方法，在相邻关系纠纷的处理问题上，兼采公法与私法规范的优势，能够合理地解决相邻关系纠纷。事实上，在民法上的相邻关系制度与公法规范相互交织适用的时候，已经表明了一种可能性，即在现代社会，私法相邻关系和公法相邻关系不仅在适用上能够协调与融合、有序化与和谐化，而且可以最大程度地实现以“自治”为导向的私法和以“强制”为己任的公法接轨与交融而致的“正向功能增值”的目标。

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