“一事不再罚”原则在船舶连续违法排污案件中的适用＊

2013-03-19林兴乐

武汉交通职业学院学报 2013年2期

林兴乐

（上海海事局，上海 200086）

随着世界航运经济的发展，由船舶污染引起的海洋环境问题成为各国高度关注的重要问题。在船舶污染中，除船舶碰撞等事故引起的海洋污染之外，船舶有意识的向海洋中排放污染物是海洋污染的重要成因，在我国，这类行为也成为海事机关日常行政检查与处罚的重点。但通常情况下，某一船舶违法排污行为具有连续性、次数较多、排污地点发生在不同海事机关管辖海区等特点，因此，对该类行为该实行“一罚”还是“多罚”尚存在争议。

一、船舶连续违法排污案件处罚中的“一罚”与“多罚”争议

2012年3月6日，上海某海事处执法人员在其辖区码头进行检查时发现，中国籍船舶“帆顺”轮机舱尾轴漏水严重，遂对该船舶实施详细检查，后对该船船长和大副制作询问笔录。在询问中，该船船长和大副均承认该船分别于2012年2月29日20：00－20：15时在23°20.6′N，117°02.1′E；于2012年3月3日08：00－08：15时在29°36.3′N，122°05.5′两次通过舱底泵排放未经处理的含油舱底水，共计8吨，已违反《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定，且证据确凿（此案例来源于上海海事局《行政处罚案例集》），但在如何对该船实施处罚时却产生了不同意见。

其中一种意见认为，该船两次违法排放含油舱底水的行为发生在不同时间与不同辖区内，且都对海洋环境产生了一定的危害，根据《海洋环境保护法》与《行政处罚法》等法律的规定，两次违法排放行为可分别独立符合一个违法行为的构成要件，即具备了行为实施主体、过错、行为、情节、行为的危害后果等，因此，应对两次违法排放行为分别实施行政处罚。同时，该意见认为，由于本案中该船舶第一次排放舱底水的行为发生在其他海事局的辖区，因而上海海事局只能对发生在本辖区的违法排污行为实施处罚，对其他海事局辖区发生的行为应依法移送其他海事局管辖。

与第一种意见不同，第二种意见则认为，由于船舶的游动性与海洋的特殊性，决定了船舶违法排污行为存在持续性、次数多、跨海区等特点，同时，本案中船舶两次排污的行为都违反了同一部法律规范的规定，且违法主体为同一主体，应在综合考虑海事行政处罚的目的、体现“过罚相当”的前提下，对检查中发现的该船连续两次相似的违法事实做同一违法行为认定，并依据《行政处罚法》中关于“一事不再罚原则”的规定，对此类行为做一次处罚，另可根据排污次数、排污量等对加重处罚情节做出认定。此外，该船舶的两次排污行为虽然发生在不同海事机关辖区，但为了便于处罚，应由最先发现其违法行为且具有管辖权的主管机关实施处罚。

本文较赞成第二种意见，究其原因，我们可以先看一下《行政处罚法》关于“一事不再罚”原则的规定。

二、“一事不再罚”原则的含义与“一事”的界定

《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。此规定第一次在我国行政法律制度中确立了“一事不再罚”原则，其具体是指行政机关对行政相对人的同一个违反行政法律规范的行为，不得依据同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚［1］。

但《行政处罚法》对于“一事不再罚”原则规定的适用范围较为狭窄，内容也较为模糊。这一规定仅仅将该原则适用的行政处罚的种类限制在了“罚款”上。同时，该条款对“一事”，即何谓“同一违法行为”的含义也没有给出具体解释，为此后该原则在执法与司法实践中的适用留下了一定的难题。

针对“同一违法行为”在概念上的模糊性以及解决实践中日益涌现的相关问题，一些学者试图在其含义上寻求更为明确的界说，并形成了几种不同的观点，其中，以“违法行为构成要件说”在当前较为盛行。在持有该观点的学者中，有的学者认为，在行政处罚中，受处罚人的行为只要符合某一违法行为的构成要件，则在法律上可以确认为存在一个违法行为。这里的同一违法行为不是事实性的，而是法律性的。有的学者认为，同一违法行为即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征［2］。在以构成要件为标准的前提下，能充分满足一次构成要件的事实就是一事（一个违法行为），能充分满足两次（或两个）构成要件的事实为二事，以此类推［3］。

此外，“违法行为构成要件说”对构成要件的具体组成也做了较多的探讨，有较多的学者认为，在当前行政处罚尚无构成要件概念的情况下，可通过借鉴刑事处罚领域构成要件的有关概念，因为“行政处罚与刑事制裁在现代主流法学观念上倾向于‘量’的差别而非‘质’的不同”，以此认为行政处罚中的违法行为的构成要件应与犯罪构成要件相似。具体而言，行政处罚中违法行为的构成必要要件有四：一是行政相对人有违反行政法律规范的作为或不作为；二是相对人的违法作为或不作为必须产生了一定的社会危害性；三是相对人需具备承担行政处罚的责任能力；四是相对人的违法行为应基于过错产生。

至此我们可以看出，在上述案件的法律适用中，“违法行为构成要件说”虽然作为一种学理上的探讨，在《行政处罚法》对“同一违法行为”界定不明的背景下，以船舶每次排污行为是否符合一个独立违法行为构成要件来界定违法行为的个数，有一定的合理性，且操作简便、易于理解。同时根据《行政处罚法》第20条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的规定，对案件中两次违法行为分别实施行政处罚也在形式上符合法律规定，因此，第一种意见具有一定的合理性。但是，该意见仅借鉴了刑事处罚对构成违法行为的界定标准，未能在处罚方式上吸收相关内容，更违背了行政法治的精神要求，最终可能导致行政处罚的结果与其目的原则背道而驰。

三、行政处罚中的“连续违法行为”及其处罚

“在刑法上对于如何判断一个或多数行为所发展出之原则，在行政秩序罚上亦同有适用”。［4］在刑法有关概念中，对基于同一或概括的犯意，连续实施数个独立的犯罪行为，触犯同一罪名的犯罪形态称之为连续犯，如多次实施盗窃行为。在对连续犯处罚时，连续犯一般被称为处断的一罪，即虽然应成为数罪，但为了简化诉讼与避免过重的刑罚而在处断时将其视为一个罪行。对连续犯的处罚采用按一罪行从重处罚的原则，而不采用数罪并罚。

与刑事处罚相似，行政处罚中也经常存在连续违反一个法律规范的行为，如机动车驾驶人在不同的时间、地点连续闯红灯的违法行为。连续违法行为通常具有如下特征：基于同一个违法的故意；存在数个性质相同的独立行为；每个独立行为都具备违法构成要件；数个行为存在空间及时间上的联系且未出现过中断等。在处罚上，对于行政处罚中连续违法行为的处罚同样可借鉴刑事处罚中对连续犯的处断方式进行，即按一个行为从重处罚。因为虽然在形式上构成连续行为的数个行为都可单独构成违法，但是数个行为之间存在时间或空间上的连续性，且出于同一犯意，违反相同的法律规范，因此应对该多数行为给予法律上的单一评价。

此外，需要指出的是，对连续违法行为按一行为实施处罚，除了在操作上借鉴了刑法原理中对连续犯的认定与处罚标准外，这也是行政法治对限制公权力、保护人权的重要要求。首先，在我国，行政处罚的目的是为了纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法［5］，而非为了处罚而处罚。对相对人基于同一过错连续实施的数个性质相同的行为若通过一次处罚即可实现处罚目的，则就无需实施多次处罚。其次，我国行政法中的“比例原则”要求行政处罚的轻重应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，这就要求行政处罚结果应最大限度实现行政管理目的与保护行政相对人权益之间的均衡。最后，基于体现信赖保护原则以及实现行政法治状态下生活安定性的考量，行政机关做出的处罚决定不应违背行政相对人的可预测性，从而引起他们生活中的恐惧，而对相对人一个过错下的多次违法行为实施多罚，将不可避免地引起此种不良后果。

再回到本案，“帆顺”轮违法排放含油舱底水的行为，即是一个典型的行政处罚中的连续违法行为：该轮存在两次连续的独立的违法排放行为；对每个行为而言，其都违反了《海洋环境保护法》的规定，对海洋环境产生了一定的危害后果，两次行为在形式上已经分别构成了独立的违法行为；但同时，两次排放行为之间未出现过中断，存在时间上延续与空间上的联系。结合上文所述，本文认为，应依据行政法治精神的根本要求，同时借鉴刑事处罚中对连续犯的处罚方式，对“帆顺”轮存在的两次连续违法行为按“同一违法行为”实施处罚，并可依法对行为次数较多的情况做加重处罚情节予以认定。在案件管辖上，则由该轮涉及的多次“连续违法行为”中最先发现地有管辖权的主管机关实施处罚。