求真路上的村民自治

匡立波

（1.湖南省农村居民社会化发展研究基地，湖南 常德 415000；2.湖南文理学院思想政治理论课教研部，湖南 常德 415000）

35年前，一场轰轰烈烈的真理标准大讨论拉开了中国思想解放的帷幕，为党的十一届三中全会的召开奠定了坚实的思想基础，从此中国开启了改革之路。为了使“文化大革命”的悲剧不再重演，党中央非常重视中国民主政治的有序发展，为此，邓小平在党的十一届三中全会上所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告中强调，民主是解放思想的重要条件，“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去相当长一个时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”[1]144。“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督……必须使民主制度化、法律化，使这种法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[1]146。在真理标准大讨论开启的思想解放背景下，中国农民以其巨大的智慧和勇气，在中国大地上创造了家庭联产承包责任制和村民自治两种推动农村经济和社会有序发展的形式。以前我们研究真理标准大讨论多侧重其对经济改革的影响，而忽略了其对中国政治改革的影响，尤其很少把它与村民自治联系起来。本文将致力于回顾村民自治的成长历程，探讨它在中国政治民主发展中的求真之路。

一 村民自治形成发展中的三次争论

（一）村民自治的缘起与第一次争论

从1980年第一个村民委员会的诞生到现在，村民自治走过了风风雨雨30多年，党和国家对它给予了充分肯定。1998年江泽民总书记到安徽视察时指出，包产到户、村民自治、乡镇企业是党领导下亿万农民的伟大创造。2007年党的“十七大”第一次在党代会报告中将基层群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。

但是村民自治的产生与成长并不是一帆风顺的。众所周知，村民自治是伴随着家庭联产承包责任制而产生的。1980年分田到户以后，生产单位由原来的“三级所有、队为基础”变成了分散的家庭生产，收入分配以家庭为单位进行核算，原来的生产队、生产大队和人民公社因被架空而逐渐瓦解，农村基层治理出现了真空，公共事务无人管理，部分农村出现了一系列治安乱象：集体林木遭乱砍乱伐，灌溉水渠无人修理，牲畜四处毁坏庄稼，偷牛盗马时有发生，聚赌滋事愈演愈烈，农民日常生活受到了严重影响。针对这种情况，广西省宜州、柳江、忻城三县（市）交界处的合寨村的有识之士通过讨论决定重新成立一个机构来管理农村事务，1980年1月25日，当地农民召开了村民大会，通过无记名投票方式选举产生了第一届村委会，制定了指导村民行为的《村规民约》和《封山公约》，对本地的社会治安、村风民俗等做了详尽规定，得到了农民的高度赞同和认可，从此揭开了中国农民直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己幸福生活的历史序幕。村委会产生之后，对全村事务进行自我管理、自我监督，妥善处理村庄事务，村庄治安状况和社会风气有了很大好转，村民生活水平有了很快提高，合寨村成了中国村民自治的第一村。

“合寨现象”出现后，立即引起了全国人大副委员长彭真的高度重视。彭真敏锐地认识到，要发展社会主义民主，群众的民主意识需要通过自治来锻炼，否则民主就缺少了基础。他认为，村民自治的出现正当其时，为中国民主政治的发展培育民主意识、发展民主能力提供了宝贵的锻炼机会。在彭真的大力推动下，全国人大法制委员会、民政部等随即派出工作组对“合寨村”等进行实地考察，为1982年“村委会”这一组织形式被及时写进修改后的宪法提供了依据。1982年宪法第一百一十一条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”新宪法对村民委员会的肯定，也是对农民群众伟大创造的肯定。

“村委会”虽然得到了宪法的认同，但此后专门法律条列的出台却经过了激烈的争论。1984年全国大部分县级单位完成了建乡建村工作，人民公社这种政社合一的体制被乡镇人民政府所代替，生产大队为村民委员会所代替，宪法中的原则规定已远远不能满足8亿农民民主实践的需要，为此，1987年六届全国人大常委会第十九次会议上民政部向全国人大提交了《村民自治条例》第13次修改草案。该草案一经提出，一石激起千层浪，在全国人大常委会引起了热烈的讨论。对此法案争议点较多，焦点集中在乡镇政府与村民自治组织的关系到底是“领导”还是“指导”上。一些委员质疑乡政府与村民自治组织的指导与被指导关系，提出了为什么村委会是群众性自治组织，乡政府和村委会的关系为什么是指导关系而不是领导关系的疑问。他们认为村庄是国家的神经末梢，是国家政策的最终落脚点，自上而下的行政管理更便于对基层社会的控制，乡镇如果不控制村委会将使村干部忽视国家利益，有损乡镇权威。而赞同“指导关系”者认为村民委员会是八亿农民的民主训练班，民主意识、民主习惯要在实践中养成，自下而上的村民自治有利于民主建设的开展，有利于乡镇干部的监管。乡镇政府与村委会是“指导”还是“领导”关系的争论，说到底是应不应该实行村民自治、该不该由村民直接行使民主权利的争论，因此，这一争论的结果直接关系到中国基层民主的实现方式和发展方向。经过长久的辩论，大家最终认同了彭真同志关于“基层群众自治是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义”[2]的思想。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》出台了。它是当时中国一部经过审议和修改次数最多的法律草案，从草拟到通过，前后修改了30多稿，而且以试行的名义出台。但无论如何，中国“草根民主”破土而出了，而且得到了国家法律体系的认可。社会主义民主最先从农村开始发轫了，相对落后农村的农民最先享受到了现代政治文明的阳光，几亿中国农民依据这部法律开始了伟大的民主实践。

（二）村民自治的试行和第二次争论

《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》详细规定了村委会的地位、产生方式、职责、人员构成和村民会议的权利和组织形式，使村民自治在一开始就有了比较高的法律起点。截止到1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市依法选举村委会干部，基层民主规范化和法制化时期到来了。在这部法律具体试行过程中，朴实的中国农民又以其特有的智慧和勇气，创造了一条条捍卫基层民主的好办法，比如，公开计票、设立秘密写票处、海选等等，一个个伟大的实践，使村民自治制度在中国广阔的农村大地逐渐走向成熟，涌现出了一批批村民自治的典型。

正当各地在紧锣密鼓的制定和完善各种配套政策、村民自治准备在更广阔的天地大显身手的时候，来自实践中的一个重大问题又使人们对村民自治产生了动摇，而且几乎使它面临夭折的危险。引起此次争议的源头是1989年的政治风波。这场政治风波过后，不少人对是否继续推行以基层民主为导向的村民自治持怀疑态度，人们担心村民自治会不会把农村社会搞乱？会不会让中国底层陷入混乱无序？村民自治是否还有必要继续推行？这些在实践中产生的新问题，似乎印证了第一次争论时人们对村民自治的怀疑，即中国人尤其是中国农民还不具备必要的民主素质，不可能做好自我管理，甚至有人认为《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》是资产阶级自由化的产物。在这种舆论的影响下，少数地方将自治性质的村委会变成了行政性质的村公所，村民自治刚刚试行不久，就面临着倒退的危机。为此，全国人大常委会和民政部又派人进行了调研，其调查报告认为，村民委员会自治组织的性质不能变，乡政府和村委会的关系还应该是指导与被指导的关系，这有利于发扬民主，转变工作作风，杜绝强迫命令。报告还认为，现在不是争论村民自治要不要搞的问题，而是如何搞得更好的问题。为了解决村民自治试行中的争论，经中央批准，1990年8月5～10日由中央组织部、中央政策研究室、民政部、全国妇联和共青团中央五部门联合召开了“全国村级组织建设工作座谈会”，这是建国以来经中央批准召开的第一次村级组织工作座谈会。此次会议着重研究了加强以党支部为核心的村级组织建设，密切党和政府同农民群众的血肉联系，团结和带领广大农民发展经济、走共同富裕的社会主义道路等问题。会上，中央政治局常委、中央组织部部长宋平同志作出重要指示：“关于村民自治问题，宪法已经定了，村委会组织法已经定了，定了的就要按法律去办，不要搞抽象的争论，要通过实践，总结经验，逐步完善。”[3]中央的肯定解决了村委会组织法试行初期一些地方存在的模糊认识，村民自治的实践得以继续进行。

1990年民政部发布了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，村民自治开始在全国范围内推广；同年中央组织部、民政部等多个部门在山东莱西市召开全国村级组织建设工作座谈会，总结了莱西经验，初步规范了村民自治的基本内容。1994年国家民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，全国多数省份都积极推行了村民自治。在全国各地的探索中，村民自治形式不断创新，出现了吉林梨树的海选、山西河曲的两票制、山东招远的村民代表会议、山西章丘的《村民自治章程》[4]等，这些来源于实践的创造不断丰富了村民自治的内涵，推动着村民自治的理论和政策不断完善。1998年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，同年11月，九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，终于结束了该法律的试行状态，对“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”做了具体规定。十年磨一剑，经过10年的试行，村民自治由点到面，从试点到在全国推广，逐渐在各地生根发芽，推动了基层民主的发展，被人们称为“静悄悄的革命”[5]。

（三）村民自治的发展和第三次争论

《中华人民共和国村民委员会组织法》构筑了我国农村村民自治的制度框架，随后全国31个省（区、市）相继制定出台了村委会组织实施办法，有些省份还制定了《村务公开办法》，为村民自治提供了更加可靠的法律保障，从而使村民自治进入了依法建章立制、全面提高自治水平的新时期。从此全国31个省、自治区、直辖市全部按照新的村委会组织法的要求，进行了新一轮村委会换届选举工作，涉及70多万个村委会和近6亿农村选民，选举的民主化、规范化程度不断提高；全国80%以上的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约；全国共有95个国家级村民自治模范县（市、区），省级命名表彰的村民自治模范县（市、区）579个[6]，村民自治正在向广度和深度发展。

村民自治的发展道路注定坎坷不断，在新的实践中它又遇到了新的困难，由此也引发了关于村民自治的第三次争论。2004年随着新农村建设实践的展开，尤其是国家新农村建设战略的实施，我国历史上第一次取消了农业税，“三农问题”得以缓解，干群关系有所好转。但也正是农业税的取消使原来以行政村为单位的村民自治的基础条件发生了很大变化，乡镇不再需要从村组抽取资源，不再密切关注村委会选举，原来很大程度上进行基层管理的村民自治体系出现了动力衰减的问题。同时，随着农民进城脚步的加快，农村迅速空壳化，农村精英人才大量外流，致使农村出现了村民自治能力不足的问题。这些问题又引起了社会的广泛关注和理论界的质疑，不少人又开始怀疑村民自治继续推行的必要性，他们列举了村民自治过程中出现的诸多困难，诸如：农民选举热情下降，村民自治动力衰减；精英流失，村民自治失去活力；选票失灵，民主无法遏制腐败；村支“两委”关系紧张，影响社会稳定与和谐；乡、村两级非隶属关系影响党和政府方针政策的贯彻执行；民主决策矛盾重重，决议执行苍白无力；贿选和宗族干涉扰乱民主[7]等。更有甚者，有人认为村民自治没有像预期的那样有力推动社会主义民主建设，反而对农村社会起了反作用，制造了农村的矛盾和混乱，村民自治是“劣质自治”，导致了底层坍塌，还得出了“村民自治走进了死胡同”的结论[8]。有人甚至提出了更为“可靠”的根据，认为村民自治是建立在家庭联产承包双层经营体制上的基层民主制度，现在农民已经无需向集体和国家缴纳税费了，随着双层经营体制基础的丧失和农村资源的流失，村民自治丧失了存在的经济基础，已经完成了它的历史使命，可以退出历史舞台了[9]。这些质疑直面现实，非常尖锐，也确实反映了目前部分农村村民自治的现状，这不得不使我们思考：在后税费时代村民自治到底还有无必要向前推进，基层民主到底又如何前行？

二 村民自治的继续求真之路

毋庸置疑，村民自治在各地推行中确实遇到了诸如动力匮乏、财力不足、两委矛盾、决策无力等问题，其实践发展也不十分乐观，但是否就因此要取消村民自治？答案是否定的。因为，村民自治出现的背景是现代国家建设，现代国家建设的内涵包括民族—国家建设和民主—国家建设，民族—国家建设是民族国家化过程，即国家行政权力渗透到国家主权内的所有地域；民主—国家建设是国家民主化过程，即国家主权和国家意志建立在人民主权和民众意志的基础上。国家产生和存在的前提就是确认和保护人民权力，通过人民参与保障国家的人民性[10]。长久以来，我们只注重民族—国家建构，缺乏对民主—国家的重视。实际上，没有民主—国家的建构，民族—国家也缺乏保障，“文化大革命”的悲剧即是深刻的教训。在改革开放初期，国家对村民自治的支持即是对民主—国家建设的积极探索，把村民自治当做一场民主试验，一种民主训练，希望以此为基点开拓一条中国特色的民主之路。将“自治”变成“官治”固然更便于国家对农村的控制，但有违建构民主—国家建设的初衷，也不符合历史发展的潮流。村民自治当然不能开历史的倒车，不能一出现新问题就退缩不前，甚至要回到历史的原点。如果这样的话，就不仅是我国民主探索之路上的损失，更将阻碍我国今后的民主进程。因此，面对新的实践中出现的新问题，我们应该有农民始创村民自治的勇气，在发现问题、解决问题的过程中提升基层民主的水平和层次。

解决村民自治中存在的新问题和各种矛盾仍然需要靠实践，要坚持实践是检验真理的唯一标准。从我国当前的情况来看，村民自治的条件正在成熟，前景依然乐观。首先，村民自治已经纳入我国宪法，是我国民主政治的重要内容，其重要地位已经确立。其次，民主国家的建构需要来自国家与民间两种力量的推动。从国家层面来看，我国村民自治的制度安排从一开始就有很强的国家赋权的色彩。村民自治不仅要承担社区自治的服务功能，更要承担自下而上的行政功能，但是，村委会行政化导致了“两委矛盾”和“乡村矛盾”，这是村民自治中诸多矛盾中的核心。要解决这一核心矛盾最根本的出路在于国家行政放权，因此，村民自治权利的实现取决于政府权力下放的程度。在“以农赈工”的时代，国家需要从农村汲取资源进行现代化建设，村委会作为国家权力的神经末梢承担了大量的行政工作，而无暇顾及其服务功能。随着“以工补农”时代的到来，政府有了放权的条件，村委会可以逐步去行政化，还原自治组织的服务功能，因此从国家制度上看村民自治还有很广阔的体制性成长空间。

从民间层面来看，目前的村民自治确实面临农民参与度不高的问题，表现为村民自治的社会基础不是很牢固。究其原因，一个非常重要的方面在于我国作为一个小农意识根深蒂固并具有专制传统的国家，农民的分散性、政治参与意识不强、民主习惯没有形成，因此，分散的村民难以组织起来参与集体行动影响公共权力。但是随着市场经济的深入发展，为了提高生产力和维权的需要，农村社会自组织程度日益提高，村民自治的社会基础也随之扩大。比如，随着农村经济的日益发展，农村开始出现了基于各种共同利益的组织，包括经济合作组织、社区民间组织等，它们在村委会这一自治制度平台上开展了各种自治活动，不断培育和壮大着农村公民社会。从目前来看，它们在村民自治中虽然没有发挥主导作用，但对民主理念的发育和理性化社会的构建起着重要作用。在新农村建设继续推进和我国产业结构调整的趋势下，制造业逐步向中西部转移，农民工也逐渐从长三角和珠三角返回家乡。随着一批批在外增长了见识的农民工的返乡，农村村民的参政议政的热情会重新高涨，其较强的参政议政能力会带动其它农民的政治参与，农村经济的发展也会促进理性社会的培育，促进村民自治良性健康的发展。因此，从民间社会基础来看，村民自治也有巨大的发展空间。当然，这个发展进程不可能一蹴而就，需要实践中一点一滴的推动，因此村民自治的求真之路必然是个漫长的过程。

总之，我国村民自治从无到有、从不成熟到逐渐成熟，成为我国政治生活中一个不可或缺的组成部分。在30多年的实践中，中国农民充分发挥了自己的聪明才智，开创了多种民主形式，健全了自治组织，深化了民主理念，使村民自治在实践中不断创新，形成了各种有代表性的民主模式。有以村党支部为核心、村民代表会议做主、村委会办事的河北“青县模式”；有以民主恳谈会为核心，以村监委会、村党支部、村委会为“三驾马车”的浙江“温岭模式”；有以探索村民代表会议独立性为目的，建立村务监事会，实现村委会、村民代表会议召集组、村务监事会“三权分立”的广东“蕉岭模式”,等等。通过这些具体模式不断完善了“四个民主”，增强了农民的民主意识，在改善农村社会治理，促进民主发展方面发挥了重要作用，形成了既有中国传统根基又有现实政治风格和地域文化基础的民主方式，为探索和积累政治改革的经验作出了重要贡献。村民自治发展到今天，已经成为党在农村工作中的一项基本政策，成为中国农村一项基本的社会管理制度。我们相信，尽管村民自治发展路上充满了坎坷与曲折，如果它能在新形势下顺势而为，与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合，并从自治的每个环节上具体落实民主制度，使之成为农民的一种生活方式，村民自治还将会有更大的作为。

三 村民自治求取的民主真理

从村民自治的产生发展和进步来看，都体现了“实践第一”这一马克思主义的基本原则。村民自治首创于农民的生产生活实践，在实践的推动下上升为国家法律层面的制度，又在不断完善的法律指导下进行新的实践，随着村民自治在全国的推广，最终成为一项有中国特色的基层民主制度。如前所述，村民自治一路走来，屡遭争论与质疑，在非议中顽强地前行，在前行中进步。我国村民自治的成长与进步，体现了中国人民解放思想、实事求是、勇于探索的开拓精神和为中国政治文明建设求取真理永不懈怠的坚强意志。纵观村民自治的成长发展之路，它对推动中国政治民主的求“真”价值主要体现在以下方面。

一是求基层民主之“真”。新中国自从建国伊始，就确立人民当家作主的国家制度，以实现人民利益为旨归。如何让老百姓当家作主？以毛泽东为首的中国共产党人进行了积极的探索，为了打破官僚主义、遏制官员腐败，他发动人民群众对整个官僚系统的斗争，结果导致“大鸣大放”以致全国大乱，引发了“文化大革命”的悲剧。事实证明，这种毫无章法的“大民主”严重扰乱了社会的稳定，使整个社会陷入“群氓政治”的泥淖。村民自治正是吸取了“文革”的惨痛教训，从我国最小行政单位和基层选举开始，由点到面，从实践到法律，从试行到全面推行，稳步前进，将民主有可能带来的问题掌握在可控范围之内，实现社会有序发展。因此，从某种意义上说，村民自治是我国今后在更高级别和范围内实行民主选举的预演和彩排，它给我们探索了一条以最小的代价发现问题、解决问题，实现中国政治民主的选择路径。

二是求基层社会治理之“真”。上个世纪50年代后期建立在生产资料“一大二公”基础上的人民公社制度对整个社会包括基层实行的是大包大揽的全能主义统制，因此，当时谈不上有真正的基层治理。在改革开放之后，农村实现了家庭联产承包责任制，随着“一大二公”经济基础的消失，国家政权上收，农村社会如何管理？农民正常的生产、生活如何保障？国家的政策如何落实？这一系列问题摆在了中国农民面前。为此，中国农民自己创造的村民自治这一治理模式，体现了农民对自我管理的渴望与自信，而国家对这一模式的认可体现了对农民首创精神的尊重。因此，这是一个双赢的治理模式，既可以锻炼农民的自我管理能力，实现当家作主的权利，又可以减少国家对基层的治理成本，以便使国家有更多精力专注于解决重大的战略问题。在民主实践的锤炼下，农村逐渐孕育出了理性的公民社会。村民自治还是一种与时俱进的治理模式，它突破了以少数乡绅、精英为治理主体的“村自治”，实现了以所有村民为治理主体的“村民自治”，是对传统乡绅治理的传承和超越，适应了时代发展的要求。

三是求契合中国国情之“真”。村民自治的产生既与农村实行家庭承包责任制的双层经营体制相适应，又与中国地广人多的社会环境相契合。我国是一个地广人多的大国，地形地貌复杂，民情风俗差别巨大，农民的利益诉求各异，一刀切的行政化管理很难适合各地的情况，而实行村民自治，各地村民可以根据本地的实际情况，自己选择并监督干部，自己管理日常事务，因地制宜地发展公共福利，维护本地治安，因此，村民自治有利于理顺群众情绪，解决群众纠纷，化解人民内部矛盾，调动群众当家作主的积极性和政治热情，是一项激发农民自我发展潜能的符合我国国情的基层民主制度。村民自治的实践启示我们：中国要进一步实行政治体制改革，实现人们的期待，还必须从我国的实际出发，不能盲目崇外。

综上所述，无论村民自治遭遇过或还将遭遇到多大的争论，它为中国民主政治所带来的光芒始终无法掩盖，它为建设社会主义民主制度积累了宝贵的经验，为中国民主发展打开了一个窗口。村民自治是中国农民在实践中创造出来的，它还需要在实践中接受实践的检验而继续创新和发展，为我国建构良好的微观政治制度和秩序，推动中国民主进程做出更大的贡献。

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]陈丽平.村民自治：世界上最大的民主训练班 [N].法制日报，2008-05-14.

[3]白益华.亲历村民委员会组织法制定（下）[J].中国人大，2004（9）：50-52.

[4]刘义强.村民自治发展的历程—经验与机制探讨[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（11）：2-7.

[5]徐勇.纪念是为了更好的发展[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（11）：1.

[6]中华人民共和国民政部.村民自治发展概况[EB/OL].[2007-11-22].http∶//zqs.mca.gov.cn/article/cmzz/zcwd/200711/20071100004519.shtml.

[7]彭大鹏.村民自治已经没有意义了吗？[J].理论与改革，2011（1）：137-141.

[8]谢宝富.中国农村的劣质自治与底层坍塌[N].联合早报，2010-12-15.

[9]冯仁.村民自治走进了死胡同[J].探索与争鸣，2011（1）：134-136.

[10]徐勇.村民自治的成长——行政放权与社会发育[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005（3）：2-8.