老年社会保障：一个严峻而紧迫的民生问题

□ 张敏杰

随着中国人口老龄化的加速，无论是经济发达地区还是欠发达地区，都面临日趋严峻的养老难题。中国政府认为，“老龄问题涉及政治、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。”①《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发［2000］13号）。在胡锦涛同志所作的党的十八大报告中，首提“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”；并且提出要“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”这是党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的重大战略部署。

当前，中国的老年社会保障问题，已经成为摆在各级政府面前的一个严峻而紧迫的民生问题。政府对老龄事业及养老保障制度的支持，主要体现为作为社会管理者的政府制订相应的社会政策，让老年人公平地享受经济社会发展的效益和福利成果。

一、中国面临的老年社会保障问题

面对人口老龄化的趋势，中国政府近20年来采取了一系列积极的对策措施。通过改革社会养老保险制度和社会医疗保险制度，建立多层次老年保障体系；通过老龄事业基础设施建设，保护老年人合法权益，丰富老年人精神文化生活；通过健全老龄事业发展机制，建立老年服务体系，营造尊老敬老助老的社会氛围。这些措施，有力地提升了中国老年人的社会保障水平。然而，与来势凶猛的人口老龄化、高龄化趋势相比，与全面建设小康社会和老龄事业发展的要求相比，我国的人口老龄化应对体系仍然不够健全，老年的福利状况远不能满足需求，老年社会保障问题日趋严峻和紧迫，当前存在着以下几个显而易见的问题必须给予高度的重视：

1.老年社会保障碎片化

世界人口老龄化发展的历史表明，人口老龄化对人类生活的所有方面都会产生重大的影响。在经济领域，人口老龄化将对经济增长、储蓄、投资与消费、劳动力市场、养老金、税收等产生冲击。在社会方面，人口老龄化将影响社会福利、医疗制度、家庭构成以及生活安排、住房和迁移。在政治和文化方面，人口老龄化也会有不同程度的影响。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。然而，我国老年社会保障制度存在明显的碎片化现象，突出表现在不同老年人群体（如离休老年人与退休老年人、有收入老年人与无收入老年人、城镇老年人与农村老年人等）获得正式社会支持的机会与实际获得率的差异性和不平衡性，由此对老年人的经济、医疗、生活照料、精神慰籍等方面的生存状态产生影响。

由于养老“双轨制”的存在，致使老年社会保障制度缺乏公平性，区域差异、城乡差异、职业差异将中国人划分不同的社会阶层。从养老保险来看，只是让一部分人过上了无忧的晚年生活，多数农民还没有社会化、制度化的老年经济保障制度。1990年代开始试行的农村社会养老保险覆盖面窄，参保人数少，保障程度低。广大农村老年人的生活主要依靠自己辛勤的劳作、微薄的积蓄和子女的供养，政府在其中发挥的作用还很有限。由于政府财政资金多年的缺位，农村养老问题不仅面临资金短缺的难题，更存在公共资源分配不公的顽疾。全国老龄工作委员会发布的《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》显示，2010年我国社会养老保障的覆盖率，城镇达到84.7%，月均退休金1527元；农村34.6%，月均养老金74元。且不说覆盖率过于偏低，仅就农村每天不足3元的养老金来说，这无异于杯水车薪，根本无法解决那些生活艰难的农村老人的养老难题。①马光远：《让老人有尊严的活着是发展经济和社会存在的最根本目的》，CCTV《财经频道》2011年6月15日。

更为严峻的情况是，我国养老金地区差异较大，到2011年，有辽宁、黑龙江、天津、上海等14个省份养老金收不抵支，收支缺口达到766亿元，个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破2万亿元。②韩宇明、李蕾：《14省份养老金缺口达766亿》，《新京报》2012年12月18日。造成养老金亏损的原因之一，中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》认为是劳动力流动致收支差异大。到2011年，我国的2.3亿农民工中，外出农民工数量已达到1.58亿。大规模的跨地区流动，对各地养老保险的财务状况有着重大影响。由于东部是劳动力输入大省，东部地区流入人口导致正收益323.65亿元，西部基本上是人口净流出，导致其负收益84.12亿元。而中部地区流出人口最多，导致其负收益最大，达到239.53亿元。③韩宇明、李蕾：《14省份养老金缺口达766亿》，《新京报》2012年12月18日。这种情况的出现，与老年社会保障碎片化现象也有极大关系。

近段时间，在舆论为延迟退休养老方案争议不休的现象背后，实质反映的是不同阶层之间横亘着巨大沟壑，难以达到一致平衡点。调查显示，赞成延迟的多是机关单位、事业单位人员；高达九成的民众反对延迟退休，且反对延迟的多是一线工人，可见，养老保障制度碎片化的现状，已经导致社会阶层的严重割裂。

2.老年生活状态空巢化

由于我国经济、社会结构的转变和计划生育刚性政策的实施，独生子女越来越多，使家庭趋于小型化；不少家庭中子女外出务工、经商、求学、出国乃至移居外地或移民海外，特别是广大农村地区的“人口流动”现象非常普遍，加快了空巢老人家庭比例的增长，以“养儿防老”为主要形式的家庭养老模式正在逐步瓦解。到2010年，我国城乡空巢比率分别为49.7%和38.3%。④梁捷：《关心“空巢老人”》，《光明日报》2010年7月4日。“空巢老人”群体的不断扩大，给社会保障带来了严峻的挑战与考验。“空巢老人”作为老年人中的一个特殊群体，特点就是身边无子女，日常生活既缺子女的照料，又乏他人照料，普遍面临经济供养、医疗健康、生活照料和精神慰藉这“四大共性问题”，存在生活无人照料、疾病无人过问、物质生活困难、缺乏精神安慰、孤独寂寞等一系列问题，特别是高龄、独居、体弱多病的空巢老人，这一现象更为明显。据安徽省民政厅调查，从“空巢老人”对社区（或村）医疗保健服务的满意度和获得政府及社会帮助情况来看，有62.3%的老人对社区（或村）医疗保健满意度评价为一般或不满意，有66.9%的老人从未受到过政府和社会的帮扶。⑤辛朝惠、严方才：《安徽省“空巢老人”现状调查及对策研究》，福建省老年学学会编：《老龄问题研究论文集（十二）——老年人与发展》，2008年。由此看出，“空巢老人”不仅需要子女和亲朋的照料，更需要政府和社会共同来建立健全社会生活照料和帮扶体系。

我国有关政府部门在推行计划生育和独生子女政策之始，就向广大民众宣传“计划生育好，政府来养老”，也就是说，当响应计划生育政策而少生少育孩子的父母进入老年期后面临无依无靠困境时，政府曾有过承担养老责任的承诺，最起码对于独生子女家庭父母进入老年期后要承担起养老的责任，尤其是承担那些独生子女已经先父母而去的“失独”家庭老人的养老责任。

3.老年照护体系边缘化

从现有机构养老资源配置状况来看，在充分发挥家庭、社区保障功能的同时，发展机构养老事业成为一项重要的民生工程。但是，国家和省级财政目前还没有投入养老服务社会化的专门工作经费；政府对养老机构的财政补贴也十分有限，政府兴建的机构养老资源配置不够合理，浪费严重。目前除“三无”人员养老由政府全额埋单、实行集中供养的保障方式外，经济收入不高的老人养老依然缺乏政策的支持。与此同时，一些地方政府花巨额资金举办高标准、高档次的养老机构作为“形象工程”，收住对象大多数是有经济实力的、条件较好的老人，而那些真正需要政府帮助的低收入人群却难以进入。由于优势的资源都集中在公立养老机构，民营养老院多数处在灰色地带。虽然国家鼓励“福利院社会化”，使投资主体多元化，鼓励集体、社会团体、个人等以多种形式兴办老龄产业，但面临准入门槛高、硬件差、需求不足、监管不到位等问题；由于老年设施投入大、周期长、见效慢，有一定的风险，银行不愿贷款用于老年设施建设，致使养老服务社会化存在融资难的困境，并面临土地出让价格居高不下、工作人员工资待遇不断上涨等“瓶颈”的制约；也有一部分民办养老机构已变成赚钱项目，使“社会福利”转变为“企业经营”。

从护理人员资质及床位数量来看，据民政部有关负责人表示，我国养老护理人员不论是规模还是专业水平都不能适应这种严峻的现实，目前最少需要1000万名养老护理人员。中国社科院有关专家指出，目前全国60岁以上的老人达1.69亿，养老床位250万张，仅占老年人口的1.5%，也就是说中国1000名老人中只有15人拥有养老床位，而发达国家是70人。①《颐养天年？为养老而痛！》，CCTV《财经频道》2011年6月15日。老年人长期照料和护理需要有机构、专业人员和足够的资金准备，但我国这三个方面的准备都不够，因此，政府在构筑社会化养老体系方面负有当然的责任，加快老年照护服务体系建设步伐已经刻不容缓。

二、西方福利国家老年社会保障的启示

考察当代西方福利国家政府角色的变化以及相关理论的进展，不难发现，政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会保障制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会保障支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。西方工业先进国家对于老年人养老的社会保障政策，因人口、社会、经济及政治等因素而有差异，因而也规划出各自不同特色的养老制度。从已有的实践看，20世纪80年代以前，发达国家实行以“机构帮助”为主体的“社会养老”模式，制度的重点是把养老保障放在政府开支上，1889年德国俾斯麦首相颁布了世界上第一个《养老保障法》，以后一个世纪西方国家普遍效仿，工业化国家普遍向社会养老过渡，国家把许多过去由家庭承担的任务统统揽了过来，家庭的职能因此削弱了。

第二次世界大战以后，西方工业国家根据20世纪30年代危机和两次世界大战的教训，从资本主义制度长治久安的战略高度出发，对工人阶级做出了一定程度的让步。1940年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后“福利国家”的建成标志着社会保障制度的重建。通过比战前更完善的社会保障立法，形成了一套完整的社会保障体系，社会政策进入了“福利国家”阶段。“福利国家”的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架。由于从20世纪50年代初到70年代中是西方国家经济发展的黄金时期，在这样的社会、经济背景下，福利国家政策的发展也是一帆风顺。这些国家的政府设立社会养老保险制度，增加社会福利，使老年人的养老获得了保障。

综观世界各国养老保险制度，都主要是依靠政府立法和政策的调节；依靠“共同付费”的方式：实行多层次的分工管理，开辟多渠道筹集资金。1940年时，世界仅有33个国家和地区实行社会养老保险，目前已发展到130多个，实行的方式为普遍保险、职工保险、最低生活保险、储蓄存款保险等四种方式的一种或几种。保险资金的来源，通常有三种：一是职工本人按其工资总额的一定百分比交纳保险费；二是雇主按工资总额的一定百分比交纳保险费；三是许多国家由政府负担一部分保险费。由于当时老龄化程度相对不高，经济基础比较雄厚，以社会养老为主的形式有很大积极作用。但是随着全球性的生育率下降，人口平均寿命的提高，以及人口不断老龄化，政府的养老福利也面临进退两难的困境。

美国是当代世界上较典型的“福利国家”之一。1935年开始实施《社会保障法》，这部法律一直沿用至今，成为美国社会保障制度的奠基石。当时，罗斯福说：“早先，安全保障依赖家庭和邻里互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。”“实行普遍福利政策，可以清除人们对旦夕祸福和兴衰变迁的恐惧感。”①史探径：《世界社会保障立法的起源和发展》，《外国法译评》1999年第2期。这些讲话表明了政府对建立社会保障制度的背景和作用的清醒概括和认识。《社会保障法》的内容以老年社会保险和失业社会保险为最重要。到20世纪60年代中期，美国“用于社会福利的总开支已变得十分庞大，1976年美国政府保障开支33亿美元，分别占国民生产总值的20.9%和政府财政总支出的60.3%。美国的社会保障进入鼎盛阶段，发展成为一个向90%以上的美国人提供‘从摇篮到坟墓’的全方位保障系统。”②张玉杯、杨会良：《论美国社会保障制度及其垄断资本主义性质》，《河北大学学报》1998年第1期。政府主要为特别是那些具有临时或永久需要的老年人，能够多方面地获得政府提供的援助。“社会保障、老年保健医疗、医疗补助以及形形色色福利计划的总费用，几乎占联邦政府总支出的50%。90年代美国穷人的标准是，一个四口之家的年收入为14763美元或更少，但是在美国家庭中有15.1%属于穷人之列。许多处于贫困线以下的美国家庭除上述福利意外，还可以领取福利款，这笔钱是美国政府每月向那些收入微薄，不足以支付吃、穿、住等生活必需品的美国家庭提供的福利”。③丁元竹：《命系百姓：中国社会保护网的再造》，天津：天津人民出版社，2001年，第240页。由此可见，美国政府在避免社会风险，维护社会安全方面依然发挥着重要作用；目前其GNP中用于社会保障部分占21%左右，社会保障制度已成为美国经济和社会生活的一个重要组成部分，起着稳定经济和安定社会局面的重要作用。事实上，美国政府最重要的功能就是承担保障人民福利的责任，这正是“福利国家”的简单含义。

美国政府曾召开过多次“白宫老年会议”，从老年社会保障角度研讨对老年人提供支持的问题。1961年1月的首次“白宫老年会议”是一个全国性的国民论坛，目的是让公众关注美国老年人的问题和潜力。在这次会议上，代表们就与老年人口老化有关的研究、培训、联邦组织和其他方面的问题提出了建议，为1965年《美国老年人法案》通过铺平了道路。这一立法和其后的修正案，确立了联邦政府向州政府划拨专款的制度，用于社区规划与服务、培训和研究，以及在健康与社会服务部系统内建一个工作机构，定名为“老年管理局”，以此向老年人提供援助。法案及其修正案为联邦政府提供财政援助帮助老年人奠定了基础。法案提出了十项老年保障目标：1.充足的收入；2.最大可能的身心健康；3.适宜的住宅；4.为需要机构护理的人提高身体康复服务；5.就业机会；6.身体健康地、光荣地、有尊严地退休；7.追求有意义的活动；8.卓有成效的社区服务；9.直接从研究成果中收益，保持和改善健康状况，令生活美满；10.自由、独立、自主地实施个人的生活计划，主宰自己的生活。④U.S. Department of Health, Education, and Welfare: Older Americans Act of 1965, as Amended, Text and History,Washington, DC., 1970.1971年，又举办了“第二次白宫老年会议”。在会议召开前，所有州、种族群体、经济阶层和社会组织的代表云集到一起，强调了四个让老年人的生活更有收获的目标，即1.足够的收入；2.适宜的居住安排；3.制度性措施和新的对待老年人的态度；4.独立、有尊严。⑤William O. Farley, Larry Lorenzo Smith, Scott W. Boyle: Introduction to Social Work, Pearson Education, Inc, 2006,281.1995年第三次“白宫老年会议”以老年人的经济和健康需要为焦点，普遍的健康照顾和拓展以家庭和社区为基础的长期照顾服务被放在了首位。会议提出要让老人有可以支付得起的、有安全居住环境的住房，还通过了确保老年人个人的尊严和价值的解决措施。⑥Official 1995 White House Conference on Aging, Adopted Resolutions, Washington, DC: May 2-5, 1995, 1-3.

西方福利国家的老年社会保障政策在20世纪的发展表明，各国的养老保障体系或模式，都是政府社会政策的重要组成部分。如深受欢迎的美国401K退休福利计划，劳工可依其个人需求自由选择政府核准过的个人退休金计划，给退休人员有多种选择，政府只是做好服务。英国养老保险制度主要由国家基本养老金、企业职业年金和个人养老金等制度组成。近几年的英国养老金改革，主旨是推动企业职业年金的发展，以便政府从沉重的财政负担中得以解脱。这种养老金的好处是有多重保障。养老保障体系与社会保障制度是同一个问题的不同方面，表明老年人是享受社会保障的特殊人群，政府是向老年人提供养老支持的主要力量。

在德国、瑞典等欧洲福利国家，政府对于社会保障的财政支出比例都超过了40%。即使是巴西，此比例也达到了30%多，但是，中国各级财政对于社会保障支出，仅占财政支出的比例在10%左右；而中国民众的社保负担却过重，中国社保缴费率为全球最高，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是东亚邻国和邻近地区(中国香港和中国台湾)的4.6倍。加之，我们目前还存在养老不公、三公等开支挤占本可用于社保投入的大量资金、高额国企利润未能专化为国民红利等一系列体制性问题，政府善尽国民的养老责任，远未到其能力的极限，还有着很大的资源挖掘空间。①韩涵：《“养老责任不能全靠政府”为何引争议》，《新京报》2012年8月26日。

因此，在中国政府财政社保投入不足和民众的社保负担过重的现实下，最近有高层官员提出“养老责任不能全靠政府”、“要警惕政府责任放大”、“要警惕政府责任泛化，警惕社会和老年人对政府期待过高，防止出现福利冲动、福利依赖和福利过度的问题”等观点，②郭少峰：《养老责任不能全靠政府》，《新京报》2012年8月25日。实质是推卸本应政府承担的养老责任，是超前的脱离现实的言论。在中国老年人所享受到的社会保障水平还极其低下的情况下，所谓“福利冲动、福利依赖和福利过度”的情况，完全无从谈起！

三、政府责任与中国老年社会保障制度的重构

当前，中国共产党和中国政府高度重视以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。由于中国是在经济尚不发达的情况下迎来人口老龄化的，因此解决人口老龄化所带来的社会、经济发展方面的问题，必须大力发展经济，努力壮大经济实力，提高综合国力水平，以强大的经济实力作为后盾，为解决老龄问题和实现老有所养目标准备必备的物质条件；同时进一步加大对老龄事业和养老工作的支持力度，在养老事业发展和养老制度建设方面承担主导作用，逐步建成适合我国的社会养老模式、机制、制度和服务网络。

1.政府对老年群体的关心和救助是义不容辞的责任

产生改革中的社会老年人问题的原因有很多，一方面，最近十几年来，我国迅速走完从平均主义到贫富差距过大的历程，基尼系数超过国际警戒水平，成为国际上排名靠前的“分配不公”的国家，改革中的“不公”问题是困扰改革步伐的顽症。另一方面，一部分老年人面临的困难并不是由于他们自身的原因所造成，一定意义上是他们为改革所付出的代价。在计划经济的时代，他们的薪酬很低，低薪一定程度上是因为国家要替劳动者攒钱防老养老，只是等到他们真的到老了，发现相当一部分被国家预先扣除的养老钱已经被移作他用了，从而出现养老金缺口和挖东墙、补西墙来解决养老金入不敷出的问题。在这种情况下，维护社会公平、保障老年人利益理所当然地成为政府的重要责任。

实现“老有所养”需要政府、市场和社会的共同努力。但是，这三者之中，政府无疑负有主要的责任。由于国家承担了预防社会权利不公平和向公民提供社会福利的责任，并且这类功能主要是由政府来履行实施的，历年召开的全国“两会”上，政府工作报告都对老龄事业予以关注，而且已从提醒重视老龄问题的阶段，走向如何应对老龄社会及如何解决其带来的问题的新阶段，这表明了政府在保护老年人、制订有关老年社会保障政策方面处于主体的地位。政府在养老保障方面承担的主要责任有养老制度设计与政策法规规范责任、为公民提供养老金的财政保障责任、监管实施责任、构建养老服务体系的责任等。

为了建立健全广泛覆盖、持续发展，与经济社会相适应，与其他保障制度相衔接的老年社会保障体系，首当其冲要解决当前老年人最迫切、最需要解决的“养”和“医”的问题，不仅是贯彻以人为本的科学发展观，促进经济社会协调发展的必然要求，而且是提高老年人生命和生活质量，实现社会和谐稳定和国家长治久安的重要保证。

2.建立贫困老年人救助制度和农村老年人津贴制度

现代社会保障制度中的社会救助是政府的一种责任与义务，受助者接受救助，是一国公民的基本权利。救助资金主要来自政府财政收入。中国政府已经把缓解和消除老年贫困纳入国家反贫困战略和老龄事业发展规划，因此建立贫困老年人救助制度和农村老年津贴制度是一项重要的惠民工程，建议政府增加财政投入，分年龄段、分层次、分条件地提供政府补贴；按照“财政可承受、制度可持续”的原则，低标准起步，由民政部门或劳动保障部门会同财政部门组织实施，从而实现真正意义上的老年社会保障的全民覆盖。

此外，也可以在统一的养老保险制度基础上，制定并实施城乡高龄、失能老人长期照料服务补助制度。这项制度的建立和实施，旨在通过政府购买服务的方式，对高龄、失能程度较高且经济窘困的老年人提供必要的物质帮助，从而改善失能老人的生存状态和照料条件。补助标准可综合高龄岁数、失能等级、经济状况、居住环境等要素，分成若干等级，以现金或服务券的形式下发。

3.加强城乡老年人医疗保障制度的建设

健康问题是城乡老年人面临的最为常见、也最为艰巨的问题，高龄失能老人对医疗保健方面的需求尤为强烈，非常渴望出台一个完善的医疗保障体系，以解决他们所面临的医疗费用、医疗护理、医疗康复、医疗保健等诸多矛盾。

各级政府要重视解决老人的基本医疗保险问题，完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。有条件的地区要采取多种方式积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。新农合的报销额度应对高龄失能老年人有所照顾，根据不同的年龄段分别不同的报销额；看病自费部分，困难老人可给予减免，以求得真正实现老有所医。

4.构建以生活照料和护理服务为核心的老年服务保障体系

针对老年人最急需解决的生活照料问题，应提倡构建多形式、多结构的生活照料和护理服务保障体系。一方面根据中国传统的“反哺”式养老方式，充分挖掘、利用家庭料理资源，依靠家庭子女来料理老人的日常生活。同时，积极开发社会料理资源，发挥乡镇、村、医院和敬老院等一系列社会照料资源的作用，缓解家庭养老成员的养老压力。各地应紧密结合对老年人实际养老服务需求的调查摸底，合理规划、设计和布局本地为老年人社会服务的机构、网点、队伍建设和管理体制、运行机制建设。机构养老是老年保障体系的重要组成部分，应当按照市场配置为基础、政府适度干预的原则，优化机构养老资源配置。

国家还可以鼓励有条件的地方建立养老基地，积极改善老年人的生活状态。目前，有些地方对农村五保对象实行集中供养，投入很大，成绩斐然，但存在设施闲置率高的问题。建议政府一方面要继续扩大投入，另一方面针对农村高龄失能老人独居率高的现象，挖掘现有集中供养设施的潜力，充分发挥其作用，让部分非五保对象、却有照顾需求的高龄失能老人也可受惠。

5.营造老年人参与社会发展的公共环境

《中华人民共和国老年人权益保障法》设专章保障老年人参与社会发展的权益，中国政府颁布的老龄事业发展计划或规划都把鼓励老年人参与社会发展作为重要内容，通过政策和舆论引导等多种形式，积极营造发展老龄事业的社会环境，引导全社会关心、支持和参与老龄事业的发展。

营造老年人参与社会发展的公共环境，可通过实行弹性退休制度、制定老年人再就业政策、建设老年活动平台、扶持老年人组织等措施，鼓励推迟退休，让部分低龄、健康、有劳动能力的老年人继续参与力所能及的社会劳动，或非在业参与社会生活，发挥他们在社会建设、文化建设、社区建设等方面的积极作用，为老年人提供更加便利的活动平台，既丰富老年人的精神文化生活，又提高老年人参与社会的能力。这是充分利用人力资源、提高老年生活质量、缓解人口老龄化、减轻社会保险基金压力的重要途径。

政府还要充分利用市场机制，引导和扶持企事业单位为老年人提供多样化的产品和服务，积极发挥社会力量在老年社会保障中的作用，推动各地老年基金会等社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助，创造结对帮扶、认养助养、志愿服务、走访慰问等多种救助形式，普遍为贫困老年人提供多样化扶助，开展各种为老服务。