推进政治体制改革的行动纲领

□ 蓝蔚青

社会主义现代化和社会主义改革都是渐进的过程。30多年来，随着经济的发展，广大人民群众生活水平、生活质量的提高，自主程度和自主能力的增强，思想文化素质和政治素质的进步，社会主义建设和改革的着力点从经济领域向社会领域、文化领域和政治领域逐步拓展，梯度推进。人民群众日益增长的需求已经不止是物质文化需要，而且还有愈来愈强烈的民主法治需要。正因为有这样的需求变化，导致在生活水平大大提高的情况下，老百姓的意见好像反而更多了；不少群体性事件的起因并不是物质利益问题，而是公民权益问题。正因为有这样的需求变化，所以近年来深化政治体制改革成为人们热议的焦点之一，也是人们对十八大的重点期盼之一。十八大报告对此作了明确的回答。

一、政治体制改革的根本目标

十八大报告在阐明了建设中国特色社会主义的总依据、总布局、总任务之后，强调了在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利必须坚持的八项基本要求，其中第一项就是“必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”。这就从历史唯物主义根本观点的高度，确立了人民当家作主在中国特色社会主义伟大事业中的首要地位。

报告提出的全面建成小康社会的主要目标之一，就是“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”为了实现全面建成小康社会的目标，十八大要求以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。在政治领域，就是要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”这就是2020年前我国政治体制改革的阶段性目标。

二、政治体制改革的指导方针

十八大报告系统阐述了坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的指导方针，把它概括为两个“必须’，三个“更加”，一个“要”。

十八大报告提出，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”这两个“必须”是总体上的要求。从总体而言，走中国特色社会主义政治发展道路就是要把握好人民、国家和党三者的关系。人民是最终的权力主体，国家是人民行使权力，维护社会秩序和共同利益，实现共同目标的工具，而党是人民行使国家权力的组织者，是人民和国家之间的重要中介。中国的国情和中华人民共和国的建立路径，决定了在很长时间内，共产党实际上是最终的权力主体，就像列宁所说的那样：“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”①《列宁全集》第36卷，北京：人民出版社，1985年版，第155页。即执政党以人民的名义代替人民管理国家。尽管共产党把为人民服务作为自己的根本宗旨，而且主观上也力图做到为人民谋利益，但由于缺乏具体制度的有效保障，以致一再出现事与愿违的结果，在“文化大革命”中更是走到了极端，使党的领导、人民当家作主和依法治国都遭到极大的破坏。这一惨痛教训使政治体制改革成为党心民心所向。改革开放以来，随着经济的发展，社会的进步，公民素质的提高，广大人民群众的权利意识和权力主体意识迅速觉醒，维护自身权利和行使权力的能力不断增强，“公民”开始在权力架构中出场。推进政治体制改革，形成新的权力架构和权力运行机制，成为中国政治发展的必然趋势。

十八大报告进而提出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”这三个“更加”分别是对进一步完善党的领导、人民当家作主、依法治国的要求。

完善党的领导，就是要“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。要使“领导”回归它的本意，即先锋队发挥自身具有科学指导思想的优势，着力发挥政治导向作用，高瞻远瞩，整合利益，凝聚人心，促成共识，支持、引导和组织人民群众行使管理国家的权力，而不是取代人民和国家任何一方，充当社会的直接管理者，更不是把自己变成管理者利益的代表。

完善人民当家作主，就是要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，使人民当家作主制度化、法律化。改革开放以来，各地各级进行了大量的富有成效的探索。今后需要积极推广这些成功经验，并且把民主制度建设和相应的立法执法扩展到国家和社会管理的各个方面，逐步形成制度体系并保证其有效运行，把人民当家作主的根本原则落实到政治运行的各个环节。

完善依法治国，就是要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。依法治国关键在党，关键在党的领导机关。宪法和法律体现了人民意志和党的主张的统一，必须坚决维护宪法和法律的权威，特别是宪法的最高权威。任何个人和组织都不能凌驾于法律之上，都适用“违法必究”的原则。要全面清查和废止一切妨碍依法治国的具体制度和体制机制，破除那些把潜规则看得高于法律的错误观念，对各种违背民主法治和公平公正原则，导致腐败现象滋长蔓延的潜规则进行认真全面的清理，分析其根源和危害，找出使其失效的办法并坚决实施。确立人民依法享有的权利和自由神圣不可侵犯的理念，对一切侵犯公民法定权利的行为依法追究责任。

十八大报告强调“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。这个“要”突出了重点，划清了界限。邓小平早就深刻指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第333页。我国社会主义政治制度的设计理念和基本架构是优越的，在这个框架内通过不断完善和创设各项具体制度充分发挥它的优越性，还有巨大的拓展空间。对此我们既要有足够的信心，更要有坚决的行动。优越性不是喊出来的，而是干出来的，不干，半点马克思主义也没有。改革开放以来，我们已经干了不少，取得了很大的成就，但还有更多的事情要干，决不能自满自足，固步自封，裹足不前。马克思主义坚信人类社会发展是有普遍规律可循的，并且以揭示这种普遍规律为己任。所谓历史必由之路，就是指普遍规律。政治发展同样不能例外。我们所要借鉴的人类政治文明有益成果，就是体现普遍规律的进步趋势。绝不照搬西方政治制度模式，就是不能把它们的特殊性当成普遍性。例如，必要的分权和制衡是人类政治文明的重要成果。正如不能把计划和市场看成是区分社会主义和资本主义的标志一样，我们也不能把集权和分权看成是区分社会主义和资本主义的标志。我们绝不能照搬西方的分权制衡模式，何况西方国家也没有统一的分权制衡模式，但决不能否定分权和制衡，更不能走权力过分集中的老路。

传统政治体制的最大弊端，就是权力过分集中而又缺乏制约。邓小平同志尖锐指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”①《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第328-329页。我们历史上“很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第328-329页。他还指出，权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生“文化大革命”的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。他还尖锐指出：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。”③《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第328-329页。“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”④《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第331页。“上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违反党章国法的事情；下级也不应当对上级阿谀奉承，无原则地服从，‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”⑤《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第331页。“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”⑥《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第331页。邓小平同志这些振聋发聩的精辟论断尽管是在30多年前讲的，但他深刻揭示的这些封建主义的影响和传统政治体制的弊端，正是这些年来腐败现象高发并难以遏制的体制根源。薄熙来就是一个典型的家长式人物。这些年来一批领导干部走上违法犯罪道路，一些地方重大决策发生失误，也都是权力过分集中造成的恶果。《中华人民共和国宪法》明文规定我国的人大、政府和审判机关、检察机关实行分权，要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，这些都是我国根本政治制度的组成部分。现在需要进一步落实宪法规定的这些基本原则，并且总结实践经验，使各国家机关之间的分权更加合理。同样，我们绝不照搬西方的政党制度，不搞多党竞选，但决不是不让选举者在候选人中间进行选择。总之，在坚持中国特色社会主义政治制度的问题上，必须正确理解当代中国马克思主义的精神实质，而不能把它变成僵死的教条。

三、政治体制改革的主要任务

十八大报告提出了当前和今后推进政治建设和政治体制改革要抓好的七项主要任务：

一是要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人大及其常委会能否充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，关键在党委的支持。这就要求各级党委按照十七大报告和十八大报告一再重申的要求，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，由国家机关来实施。同时人大也要增强责任感和主动性，如果人大不作为，党委和人大代表、人民群众都可以追究其责任。人大加强对立法工作的组织协调，发挥主导作用，是避免部门利益干扰立法的重要举措。加强人大对“一府两院”的监督，也在于人大常委会增强对人民负责的责任感，动真格，不搞庸俗关系学，同时需要人大代表明确自身职责并提高履职能力，而不是把参加“两会”看成荣誉和学习、汇报的机会。报告提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是人大有效行使权力的极为重要的举措，抓住了行政的命脉。只要真正做到全口径，对政府的全部收支实行有效监督，并且让预决算细化刚性化，草率决策、铺张浪费、贪污腐败、政绩工程、国民收入分配不合理等问题都有办法解决。报告提出提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例，是增强人大的代表性，充分反映各界群众诉求的组织保障，有助于解决自己监督自己和偏重于管理者的视角和利益等问题。要求在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度，都是为了保证人大更好地代表人民。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，都是吸收了发达国家议会制度的长处，致力于增强两委依法履职能力，更有效地发挥国家权力机关作用。

二是要健全社会主义协商民主制度。十八大报告提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”这是在这些年来各地各层次积极探索的基础上，对我国基本政治制度的一个重要的新概括。社会主义协商民主制度的范围更加广泛，包括通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，任务是广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。报告不仅要求坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，加强同民主党派的政治协商，而且总结了近年来的新鲜经验，要求把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。这些都进一步完善了政治协商制度，增强了民主协商的实效性。报告还把基层民主协商作为社会主义协商民主制度的重要组成部分，把精英协商拓展为覆盖全社会的协商。随着权力的下放和人民群众的权利意识、参与意识的不断增强，由当地群众和基层社会组织对涉及群众切身利益的问题进行民主协商，对于促成共识、化解矛盾起着愈来愈大的作用。尽管协商民主并不能取代选举民主，而且必须以选举民主为基础，但它比几年一届的民主选举频繁得多，内容丰富得多，渠道也广阔得多，是社会主义民主的又一基本形式，具有巨大的发展空间。

三是要完善基层民主制度。十七大以来，发展基层民主被作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。引人注目的新进展是村务监督委员会得到普遍推广，基层社会组织得到迅速发展并活跃地开展活动。十八大报告进一步确定了完善基层民主制度要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，这些都是保障人民享有更多更切实的民主权利的重要举措。报告在第七部分谈到加强和创新社会管理时，也提出了一系列基层民主管理的新要求。

四是要全面推进依法治国。报告把全面推进依法治国的基本要求，概括为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。依法治国的关键在于坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究，任何人都不能例外。在中国特色社会主义法律体系已经基本确立的情况下，报告着眼于这一体系的完善，在内容上要求加强重点领域立法，在程序上要求拓展人民有序参与立法的途径。对于依法行政的要求，十八大报告在十七大报告要求严格公正文明执法的基础上，又加上了规范执法。从实际情况看，现在特别需要坚决纠正严重损害法制权威的“选择性执法”现象。在深化司法体制改革方面，则需要坚决改革阻碍审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权的体制机制和工作方法。在法制宣传教育方面，报告要求辐射全社会，并在十七大报告所要求的学法守法用法的基础上，增加了尊法这个前提条件，特别要求领导干部树立社会主义法治理念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。报告在重申党必须在宪法和法律范围内活动时，特别强调任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。这不仅是因为薄熙来事件的教训，而且是因为这方面的问题具有一定的普遍性，特别需要敲响警钟。

五是要深化行政体制改革。报告阐明了建立中国特色社会主义行政体制的目标，把它概括为“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，突出了“人民满意”这个根本标准和“服务型政府”这个基本定位。报告还明确规定了政府职能转变的方向，即“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。对于大部制改革，从十七大报告的“探索”到十八大报告的“稳步推进”，表明这一改革方向已定。十七大报告提出了减少行政层次的原则要求，而十八大报告明确提出要优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，预示着国家将对一些地方作出必要的行政层级和区划调整。乡镇行政体制改革也将进一步深化。十八大报告还提出要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”这些要求有着很强的针对性，对于优化行政管理具有重要意义。

六是要建立健全权力运行制约和监督体系。十八大报告抓住根本，更加突出人民群众这个授权主体对权力运行的制约和监督，指出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”为此，就要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。这是人民当家作主的必然要求和具体体现，也是制约和监督能否坚强有力的关键。保障了广大人民群众的“四权”，各种损害人民利益的滥用权力行为就难以逃遁。在权力运行的各个环节中，决策是最为关键的一环。因此十八大报告特别强调要坚持科学决策、民主决策、依法决策，并且对健全决策机制和程序提出了进一步的要求，包括发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见等等。实践证明，这些都是确保决策正确的重要举措。

七是要巩固和发展最广泛的爱国统一战线。在巩固统一战线的思想政治基础方面，针对人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强的大趋势，十八大报告要求正确处理一致性和多样性的关系；在加强同民主党派和无党派人士团结合作方面，报告提出了“促进思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”的更高要求；在民族团结方面，报告强调要全面正确地贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，这些都是针对新情况新问题提出的新要求。

此外，十八大报告在“在改善民生和创新管理中加强社会建设”这一部分中，强调要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，其中也包含着许多政治建设和政治体制改革的要求。如“加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”，“改进政府提供公共服务方式”，“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”，“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展”，“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”，“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设”，“加强和改进党对政法工作的领导，加强政法队伍建设”，“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障”，“完善国家安全战略和工作机制”等等。这些要求都体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，和建设人民满意的服务型政府的要求，把这个原则和要求在社会管理的方方面面具体化了，并且吸取了这些年来创新社会管理的新鲜经验，在许多方面推进了直接民主。

在“全面提高党的建设科学化水平”这一部分，十八大报告全面深刻地阐述了党的建设这个政治建设的核心问题、关键问题。报告提出的“完善党员干部直接联系群众制度”，“健全党内民主制度体系”，“健全党员民主权利保障制度”，“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”，“完善党的代表大会制度”，“完善党内选举制度”，“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，“完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法”，“ 深化干部人事制度改革”，“全面推进惩治和预防腐败体系建设”，“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突”，“健全纪检监察体制”等等，都包含着政治体制改革的内容，而且按照十八大重申的“以党内民主带动人民民主”的要求，这些方面的建设和改革需要走在前列，带动和保障其他方面的政治建设和政治体制改革。这些举措也必将通过改善党的领导来加强党的领导。

总之，十八大报告系统总结了这些年来政治体制改革取得的丰硕成果，同时又明确提出了进一步深化改革的要求，目标清晰，措施扎实，可行性强，是今后五年推进政治体制改革的行动纲领。这些任务的完成，必将为进一步完善中国特色社会主义政治制度奠定坚实的基础。