基于乡村旅游视角的农村土地发展权问题研究——以湖南省邵阳市隆回县为例

吴云超，廖小娇

（湖南文理学院资源环境与旅游学院，湖南 常德 415000）

基于乡村旅游视角的农村土地发展权问题研究
——以湖南省邵阳市隆回县为例

吴云超，廖小娇

（湖南文理学院资源环境与旅游学院，湖南 常德 415000）

从发展权和土地发展权的起源入手，探讨隆回县土地资源的存量和现有乡村旅游用地的流转方式，揭示在乡村旅游发展过程中政府规划权与土地发展权的冲突，为保护和协调二者的关系寻找到重要着力点，即：乡村旅游开发过程中的利益分配、商业用地的划拨和农村土地所有权人的发展选择权，对于在乡村旅游发展过程中寻求土地发展权的实现方式有重要的现实指导意义。

乡村旅游；土地发展权；土地征收；隆回县

中国共产党十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中一项重要内容就是着力进行土地制度改革。随着我国旅游业的发展，乡村旅游逐渐成为我国旅游业发展中一道亮丽的风景线，基本形成了种类丰富、富有特色、档次适中的乡村旅游产品体系，已经成为拉动农村经济增长的新途径。与此同时，在发展乡村旅游的过程中仍存在违法用地、耕地流失、土地资源破坏、农民利益受损等一系列问题，抑制了农民收入的增长和农村消费市场的形成[1]。国外土地发展权实践经验表明，土地发展权的配置在不同程度上起到了保护农地、保护自然资源、保护环境敏感地带、调节因土地用途变化产生的利益纠纷等作用[2]。

湖南省邵阳市隆回县位于地域偏僻和发展滞后的大湘西地区，因其拥有得天独厚的自然景观和民俗文化，为发展乡村旅游奠定了坚实的资源基础。隆回县与大湘西地区其他县市在旅游资源环境方面有同质性，即都位于经济欠发达和生态脆弱的少数民族地区。近年来，隆回县乡村旅游因其独特的历史文化和人文风情发展迅速，规模随之扩大。随着乡村旅游规模日渐扩大，土地流转也快速兴起，从而使在发展乡村旅游过程中出现的土地流转问题具有了的典型意义。因此，在我国乡村旅游发展大背景下，笔者以湖南省邵阳市隆回县乡村旅游的发展为例，探讨在乡村旅游开发过程中如何规避耕地资源流失、生态环境破坏和农民的土地使用权、处置权和收益权受损等一系列问题，具有重要的实践价值和借鉴意义。

一 隆回县乡村旅游发展中的农村土地发展权分析

（一）隆回县土地资源情况

隆回县地处湖南省中部稍偏西南。东倚邵阳，北靠娄底，西邻怀化，地处衡邵盆地向雪峰山地过渡地带，以山地、丘陵为主。全县土地总面积2 867平方千米，占邵阳市土地总面积的13.78%，人均土地面积0.26公顷。据统计，隆回县在已经利用的土地中，林地和耕地合计占全县的67.9%，其中林地占50.6%，耕地占17.3%，人均耕地面积0.05公顷，在土地利用结构中耕地面积所占的比重偏低，耕地面积严重不足，人地矛盾突出，如图1所示。

图1 2010年隆回县土地利用情况①

（二）隆回县乡村旅游发展现状

近年来，隆回县基于人多地少、地貌类型多样的县情和地理条件，大力发展以休闲农业观光园为主体的乡村旅游业，坚持旅游开发与生态环境建设同步推进，充分发挥乡村生态优势，以虎形山花瑶国家风景名胜区为龙头，集生态旅游、民俗文化游、探险游、体验游、度假游等多种旅游发展方式于一体，把生态理念融入到餐饮、住宿、交通等休闲度假配套设施和服务之中，高标准建设休闲度假基地，景区建设初具规模，休闲农业与乡村旅游业已成为隆回县的支柱产业，有力推进了全县农村经济和新农村建设的健康发展。目前隆回县共有休闲农业重点乡镇12个，休闲农业示范村18个，休闲农业企业45家，庄园面积2万余亩，规模休闲农业企业25家，省五星级休闲农庄4家。2011年数据显示，该县旅游接待人数达到56万人次，实现旅游收入3.48亿元，如图2所示。

图2 2007～2011年隆回县乡村旅游发展情况②

（三）隆回县现有乡村旅游用地的流转方式

土地是旅游发展的重要依托，也是乡村旅游开发的核心资源，离开了土地，乡村旅游就无从谈起。乡村旅游作为一种农业和旅游的结合体，其发生、发展的整个过程必然与耕地、园地、林地、牧草地、水域，甚至未利用的土地等农村土地资源有着无法割舍的关系。当这些土地被用作旅游资源成为乡村旅游活动的载体时，就不再仅仅是农业生产的对象，而是成为了旅游产品的核心构成要素。旅游产业作为一种综合性的产业，在开发过程中，必然涉及农户土地的征用和流转。目前，隆回县旅游用地的主要流转方式主要有四种方式，见表1。

注：根据目前隆回县旅游用地情况整理而得

（四）隆回县乡村旅游发展中存在的问题

1.认识不足，淡化了乡村旅游的“乡村性”特征。由于对乡村旅游的内涵、乡村旅游资源的价值评估以及乡村旅游客源市场的认识不足，隆回县在乡村旅游发展过程中将城市化的建筑理念尽置其中，盲目追求城镇化、高档化，旅游景区新建的各种配套建筑物尽显城市现代化的气息。在景观设计、房舍风格、乡路铺设、建筑用材等方面过度追求现代化，使得乡村原有自然生态景观大受影响，存在“去农化”倾向，弱化甚至破坏了农村乡土文化、乡村生活、乡里亲情对旅游者尤其是城市旅游者的精神愉悦和净化作用，旅游资源对都市居民的核心吸引力逐渐减弱。

2.盲目开发，缺乏统一规划。隆回县乡村旅游正处于发展的起步阶段，相关制度及管理不到位，乡村旅游地开发存在散、小、乱、差、弱的局面，缺乏整体规划控制。农民个体的无序开发和盲目建设，形成了较多的介于城乡之间的建筑形式，表现生硬，与“绿色、生态”的主题不合，严重破坏了旅游景区的生态完整性，一定程度上造成了资源浪费，不利于乡村旅游及土地资源的可持续发展，难以实现乡村旅游的规模经营。

3.旅游商业用地缺失。乡村旅游开发要求集乡村的原真性与商业开发为一体，因此乡村旅游景区需要一定量的商业用地。但根据国家有关法律，旅游开发的投资者只拥有对土地上附着物的一定时限（时限与农民承包经营权时限相同）的使用权，对土地本身并没有使用权，更没有所有权。即使出现了投资者与农村集体约定一定时限内拥有土地使用权甚至是永久所有权的情况，这样的约定也会因为违反国家法律而导致无效(例如投资者在集体建设用地上发展旅游地产修建商品房的行为)。由此，现有的土地流转方式并不能满足乡村旅游用地商业化的要求。

4.利益分配机制不完善，影响了当地居民的积极性。乡村旅游的发展对农村产业结构调整和资源整合的要求紧扣着农村集体的利益，发展乡村旅游带来的土地增值部分理应由农民所有。而目前隆回县并未形成完整的利益分配体系，旅游开发主要以政府为主导，政府处于利益分配的主体地位。旅游发展过程中农民利益主体地位的缺失严重削弱了当地居民参与旅游开发的积极性，从而给全县旅游发展带来了阻碍。

5.旅游用地流转方式单一，农民利益得不到保障。隆回县旅游商业用地的主要流转方式是征地与租赁（见表1），征收的土地是农村集体土地的所有权，意味着农民失去了被征地的使用权及对被征地开发利用所可能获得的一切收益，而政府的补偿远远小于失地农民失去的收益。租赁、土地整合等土地流转方式和先占后补等非法流转手段，使得土地承包户的土地收益主体地位在土地流转中没有得到重视，农民对承包土地的使用权、处置权、发展权和收益权没有得到很好的保护，抑制了农民收入的增长。在人均耕地少、农耕产出少、土地收益得不到保障、经济收入不足的情况下，大部分农民便开始自发地在承包地或者旅游规划区兴建家庭旅馆、农家乐等旅游设施，一方面造成了政府规划的旅游用地流转困难，旅游商业用地严重不足，另一方面也造成了开发秩序的混乱，乡村旅游可持续发展难以实现。

二 隆回县乡村旅游发展中土地发展权实现的构想

根据沈守愚和刘国臻两位学者的解释，土地发展权又称土地开发权，是指变更土地用途并获得收益的权利[3]、[4]。而乡村旅游的发展给农村土地权利人提供了更多的实现土地发展权的机会与途径。针对隆回县的资源特点和乡村旅游发展中面临的乡村旅游用地与农民土地权益的矛盾，亟待我们采取各种措施保证乡村旅游持续健康发展。

（一）政府购买土地发展权

刘国臻（2005）提出改变土地使用性质的土地发展权归国有,包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权[5]。据此，臧俊梅,王万茂（2008）认为政府应从保护生态环境与自然文化遗产等公共利益出发，以保护为目的，以合理适度为原则，对处于生态脆弱状态的区域以及自然文化遗产等保护区的土地的开发价值进行合理评估，在不转移农村集体对该地块的所有权的条件下，从土地承包户或者农村集体手中购买这部分土地的发展权[6]。如此，政府购买土地发展权毋庸置疑是最佳的土地流转方式，这既兼顾了个人与社会整体的利益，又有利于实现社会公平。为达到既保护生态环境与旅游资源的完整性，又不损害农民个人或集体的权益的目的，隆回县政府明确划出了魏源故居、谭人凤故居、屏风界候鸟保护区等政府管制区域。

（二）入股分红

农村居民个人或集体在保证不触动耕地底线的前提下，以土地的开发权作为资本进行投资，与旅游开发商联合开发，通过相关合同，在乡村旅游景区的经营过程中，根据入股比例参与门票等收入的分配，享受在乡村旅游景区优先安排入股农民就业等优惠。这种入股分红的土地流转方式能使农民真正参与到乡村旅游的发展中来，农民的土地使用权、处置权、收益权和发展权得到了尊重，农民更愿意将土地拿出来进行旅游开发，从而解决了政府在发展乡村旅游过程中面临的旅游用地不足等问题，节约了开发成本。

（三）土地租赁

土地租赁模式是指个人或集体将自家多余的良田、果园、鱼塘等土地通过出租的方式流转给旅游开发公司发展乡村旅游。由专业的旅游公司进行乡村旅游开发，避免了农村集体或个人由于知识水平局限和观念落后形成的盲目无序开发，原土地所有者在流转土地上经营相应的旅游业务，有利于民风民俗的保存，从而保护了旅游资源的生态完整性。这既在一定程度上解决了景区部分农民的就业问题，又丰富了该县乡村旅游的发展方式，在农村土地的有效流转下，为乡村旅游业的发展提供了有力支撑。

（四）土地转包

土地转包和土地委托代理开发实质上是一种土地整合和资源重组的方式，不是土地所有权的转让，只是转让土地的使用权，是土地所有权人之间自发的提高土地利用效率的行为，即指在土地承包期内，农民把土地转包给其他公司或个人进行乡村旅游开发经营。从“隆回县人民法院2011年的工作思考”中可看出，近年来该县有关土地转包的民事纠纷案件有所增加，说明这种土地流转方式还有待完善。为了解除退地者失去土地使用权的疑虑，集体可以和退地农户签订合同，保证其需要时可以重新包种土地。同时，为了鼓励种植专业户合理利用增加的承包土地，集体经济组织要收回这些土地，必须对在使用期间为改良土壤、增加设施等所进行的投资予以合理的补偿。

（五）加强乡村旅游用地的可持续开发利用

乡村旅游要实现可持续发展，除了必须完善农村土地流转机制之外，还必须在土地流转之后实现对土地的可持续开发利用。

1.广泛吸纳社会资金，扩宽筹资渠道。广泛吸纳社会资金，扩宽筹资渠道，是隆回县突破旅游发展瓶颈，实现多模式经营的有效途径。在旅游开发活动过程中隆回县政府应该起引导协调的作用，积极联络从隆回县走出去的成功人士回乡进行旅游开发投资，引进信誉好、能力强的旅游开发投资商对本县重点旅游项目和精品项目进行投资开发。同时，鼓励本地居民以资金、土地发展权等要素进行入股投资。

2.加强旅游人才的培养。政府应该在鼓励支持合理开发的同时扮演好服务型政府的角色,出面组织相关的学习培训,培养乡村旅游人才,帮助旅游经营者和从业人员提高素质以更好地发展旅游。一方面可以在当地的职业技术学校（如华星职业技术学校）开设旅游专业基础课程，培养一批具备良好素质的旅游服务人员；另一方面通过举办各种旅游培训机构加强对旅游从业人员的培训，加强在岗人员的职业技能培训，帮助他们更好地了解当前旅游业发展的形势和趋势。

3.完善利益分配机制，鼓励社区参与。旅游事业的发展具有公共利益性，政府应该把发展乡村旅游纳入解决农村问题、推动农村社会全面进步的战略范畴，建立健全更加灵活的利益分配机制。科学合理地对旅游用地进行价值评估，给予失地农民合理的征地补偿和土地出让金，保障农民合法权益。鼓励农民以土地发展权如入股旅游发展公司，参与旅游经营管理，制定各种激励措施，充分调动本地居民积极性，形成政府主导，社区参与，多方联合的旅游发展模式。

4.加强调控管理，统一规划开发。隆回县在进行乡村旅游开发之前，相关部门应该加强调控管理，并协同旅游开发商，根据资源的禀赋级别、市场开拓的可能性和财力支持的可行性，制定旅游项目开发方案，有步骤有重点地进行开发和各项旅游要素的配置，规避各种旅游项目仓促上马、无序经营的散、乱、小、差局面。应该着力打造“花瑶”这张金名片，做好“魏源”这篇大文章，深入挖掘其文化内涵，带动滩头年画、梅山文化、泥浴文化等产品的开发。实行“点—轴—网”的空间模式，区别主次，梯级开发，实现产业结构调整和空间结构整体优化。

5.升级产品，加强环境保护。隆回县可以把魏源、谭人凤、袁吉六、蔡锷等历史名人的生活事迹和梅山文化、泥浴文化等特色文化，以及花瑶民俗和滩头年画传统手工艺搬进乡村博物馆，丰富旅游产品与旅游活动，同时也可起到保护文化项目和失传手工艺的作用。此外，在制定乡村旅游发展规划时要创新管理理念，注重旅游文化内涵的挖掘、旅游产品原真性的设计和生态旅游与可持续发展理念的融合，朝着乡村度假这个方向进行规划设计，避免前期旅游发展造成的建设性浪费。

注释：

①根据2011年3月隆回县国土资源局公布的数据整理而得。

②根据隆回县统计局（2007-2011）公布数据整理而得。

[1] 王永莉,杨明洪.土地发展权缺失下的西部生态功能区建设研究[J].农村经济，2009(6)：55-58.

[2] 高洁，廖长林.英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示[J].经济社会体制比较，2011(4)：208-211.

[3] 刘承良,吕军.中外乡村旅游地开发研究比较分析[J].湖北大学学报（自然科学版），2006，28（1）：91-95.

[4] 沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学,1998,12(1):17-19.

[5] 刘国臻.中国土地发展权论纲[J].学术研究，2005(10):64-68.

[6] 臧俊梅,王万茂.中国农地发展权的配置与流转研究[J].国土资源科技管理,2008,25(2):14-18.

（责任编辑：张群喜）

Study of Rural Land Development Right in the Perspective of Rural Tourism——A Case of Longhui County in Shaoyang City

WU Yun-chao，LIAO Xiao-jiao
（College of Resource,Environment and Tourism,Hunan University of Arts and Science,Changde 415000,China）

This Paper,starting from the origin of the development right and land development right,discusses existing land resources and the transfer mode of rural tourism land in Longhui county,which can reveal the conflict between the government planning right and land development right in the development of rural tourism and find an important acting point for protecting the relation between them:The distribution of interests,commercial land transfer and the development option right of rural land owner are of significance for the realization of land development right in the development of rural tourism.

rural tourism;land development right;land acquisition;Longhui County

F592；F301.1

A

1674-9014（2013）01-0066-05

2012-09-25

湖南文理学院博士基金资助项目“武陵山片区乡村旅游发展研究”（107/13101037）。

吴云超，男，湖南保靖人，湖南文理学院资源环境与旅游学院讲师，博士，研究方向为旅游经济与农业经济。