我国全科医生制度存在的问题及对策分析

张小丽，朱成明，周 奇，陆建明

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

改革开放以来，我国经济发展取得的巨大成就，极大地促进了卫生事业的发展，人们更加重视健康生活。卫生部公布的《2012 年中国卫生统计提要》显示：我国的人均期望寿命由解放前的35岁提高到2009年的 73.9岁，同时全国人口数在2010年第6次人口普查时已达到13.4亿，其巨大的卫生需求与有限资源之间的矛盾使我国的卫生事业面临严峻的挑战。

据统计，我国大约80%～90%患者的健康问题可以在基层医疗卫生机构得到解决，但大多数患者就诊或住院的机构为二级以上医院。在城市中仅有 36.6%的门诊病人和 5.1%的住院病人利用了基层医疗卫生机构[1]。这种现象致使大医院人满为患、基层卫生机构资源闲置，大医院诊疗费用较高，也加剧了患者和整个社会的经济负担。当前我国迫切需要建立、完善全科医生制度，加强基层卫生建设，以实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，亦可有效缓解老百姓“看病难、看病贵”的问题。

2011年7月7日，为了深入贯彻卫生体制改革精神，国务院办公厅就全科医生制度制定了《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》（简称指导意见）。随后，各级地方政府纷纷出台相应配套措施。

1 指导意见推进了全科医生的制度建设

《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》的出台遵循我国《中华人民共和国执业医师法》，主要体现在全科医生的执业准入条件方面，注册全科医师必须经过3年全科医生规范化培养取得合格证书，并通过国家医师资格考试取得医师资格。同时，这项政策也符合国务院2012年3月14日印发的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》中所提到的“推进全科医生制度建设”的要求。在国家出台《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》后，得到了社会和各级政府的支持，各地区纷纷组织开展全科医生的培训工作，并对培训费用给予了财政补贴，全面落实国家关于全科医生制度的指导意见。

2 指导意见的可行性

国务院办公厅制定《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》后，各级地方政府积极响应中央政府的号召，纷纷出台相应配套政策。江苏、青海、重庆等多个省市分别出台相关执行文件。

建立全科医生制度是保障和改善城乡居民健康的迫切需要，是提高基层医疗卫生服务水平的客观要求，是促进医疗卫生服务模式转变的重要举措，将得到地方政府、群众以及社会各界人士的广泛支持。

2.1 经济方面

根据政策第27条：完善鼓励全科医生到艰苦边远地区工作的津补贴政策。对到艰苦边远地区政府办基层医疗卫生机构工作的全科医生，按国家规定发放艰苦边远地区津贴。对在人口稀少、艰苦边远地区独立执业的全科医生，地方政府要制定优惠政策或给予必要补助，中央财政和省级财政在安排转移支付时要予以适当倾斜。

从投入—产出的角度来看，建立全科医生与居民的契约式服务关系，有利于减少不合理医疗行为、控制医疗费用。长期稳定的医患双方之间不断增加的交易次数可以降低信息不对称的程度，从而减少信息交易的成本和监控的成本，提高看病效率和效果。

2.2 制度方面

目前我国全科医生培养制度已经明确了“一种模式、两条路径、三个统一、四条渠道”的顶层设计：“一种模式”即全科医生培养逐步规范为“5+3”模式，前5年为临床医学本科教育，后3年为全科医生规范化培养；“两条路径”即“毕业后规范化培训”和“临床医学专业学位研究生教育”，且今后要逐步过渡到毕业后规范化培训的统一途径。“三个统一”即统一全科医生规范化培养方法和内容，统一全科医生执业准入条件，统一全科医学专业学位授予标准[2]。“四条渠道”即过渡期培养全科医生的4个主要途径，包括大力开展基层在岗医生转岗培训、强化定向培养全科医生的技能培训、提升基层在岗医生的学历层次、鼓励大医院医生到基层服务，这些制度规定为全科医生的发展提供了保证。

3 各地的运行

3.1 江苏省苏州市

江苏省于2011年11月23日印发《关于建立全科医生制度的实施意见》（苏政发[2011]158号）。2006年苏州市市立医院全科医生培养基地成为卫生部首批全科医师规范化培训基地，截止到2011年苏州市注册在岗的全科医生已有251人。2007年顺利通过“卫生部专科医师（全科医学）培训试点基地”复评；2011年经国家发改委和卫生部遴选，成功入选国家全科医生临床培养基地建设项目单位，并获国家1100万元资金资助。

3.2 重庆市

重庆市于2011年10月17日出台了《重庆市人民政府关于建立全科医生制度的实施意见》（渝府发[2011]84号）。2011年10月27日，重庆市开展了第一期全科医生转岗培训，来自万州、合川、万盛等13个区县的160名学员和有关工作人员参加了开班典礼。为加强全科医生培训，重庆市根据全市发展规划作出相应工作安排，改变全市目前注册全科医生只有200名的现状，在通过培训后已达到7000～11 000名，预计到2020年实现每万人配置2～3名全科医生的要求。

3.3 青海省西宁市

青海省于2011年8月30日制定了《青海省建立全科医生制度实施方案》（青发[2011]9号）。近年来，青海省西宁市充分利用现有医学教育和卫生资源，以师资培训和岗位培训为重点，积极开展继续医学教育，加大全科医学人才培养力度。3年来，共举办15期全科医生培训班，累计为全省各州地市培训基层医疗卫生机构人数达932人次。其中，社区卫生服务全科医生转岗139人次，全科医生骨干14人次，护士岗位18人次，乡镇卫生院461人次，公共卫生人员300人次。

4 制度实施中存在的问题

4.1 全科医生待遇低，总量少

在收入待遇方面，我国的全科医生月平均收入仅为2000元～3000元，远低于大医院专科医生的收入。相比于国外，瑞典全科医生收入是社会平均水平的2.2倍，在英国达到4.2倍，美国全科医生达到3.3～3.7倍[3]。对于全科医生这样一个综合性强，承担任务较重的职业，国家应在财政上给予倾斜，以保证他们能够安心地在基层医疗卫生机构担当“守门人”的重任。正是由于待遇低，我国目前注册全科医疗科的执业医师仅有8万余名 ，占执业医师总数的4.3%。而在重视基层卫生的国家和地区，全科医生一般可占到医师总数的1/3甚至1/2以上。在英国、澳大利亚、美国等发达国家，全科医生占医生总数的30%～50%。

4.2 政策主体单一，缺乏多部门之间的联动

这项政策是由国务院办公厅出台，卫生部负责执行，然而在全科医生的培养过程中，需要多方的配合，比如对于培养的费用需要财政部门的配合，对于定向培养全科医生需要教育部门的配合，对于全科医生的权益保障需要人力资源与社会保障部门的配合，目前，缺乏部门联动的政策机制。

4.3 政策的配套制度滞后

在建立全科医生制度的过程中涉及到很多相关内容，如全科医生的养老问题、继续教育问题及权益保护问题都没有相关的配套政策，都会导致全科医生不能安心从业。

4.4 缺乏对全科医生的权益保障

在政策内容中，提到“充分发挥相关行业协（学）会作用”，只涉及在行业自律和制定全科医生培养内容、标准、流程及全科医师资格考试等方面充分依托行业协（学）会，并未对全科医生的权益保障作明确规定，而行业协会对全科医生而言不仅是一个危机处理和交流的平台，更是他们保护自身权益的一种有效途径。因此，政策应该重视对全科医生的权益保障。

5 对策及建议

5.1 提高全科医生待遇，增加岗位吸引力

建立有效的激励机制，在全科医生薪酬、社会保障、职称评定、岗位编制等方面制定优惠政策，提高全科医生的社会地位、收入水平和岗位吸引力。如保证全科医生收入水平不低于大医院专科医生平均水平，将基层全科医生岗位纳入事业编制等，以吸引更多优秀人才充实到全科医生岗位[4]。努力改变我国优秀卫生人才基本上都集中在城市大医院，而农村和城市社区缺乏高素质的卫生技术人才的现况，有效配置卫生资源缓解“看病难”、“看病贵”的问题。

同时，为鼓励和留住一些全科医生在农村偏远地区工作，制定有针对性的更加优惠的政策，如为农村定向免费培养全科医生、对边远地区全科医生提供生活补贴、城市全科医生到农村工作给予一次性安家费、提高农村全科医生退休养老待遇等。

5.2 争取得到多部门全科医生培养关注

高素质、高水平的全科医生队伍是全面建立全科医生制度、促进基层医疗卫生事业发展的重要基础，应当以卫生部门为主力，联合教育、财政、人力资源与社会保障部等各部门积极参与全科医生队伍的建设，大力培养一批医学毕业生到基层从事卫生工作，同时鼓励乡村医生、在职乡镇卫生院、社区卫生服务中心医务人员参加全科医师培训，努力壮大全科医生队伍，全面提高全科医生质量。

5.3 完善相关配套制度

在加强全科医生培养的基础上，应当对全科医生的养老、继续教育以及权益的保障方面设立一些专项政策或规章制度。为他们提供权益保障，吸引大批卫生人才加入到全科医生的队伍，促进城乡卫生事业快速发展，合理配置医疗资源，保障居民健康。

5.4 建立全科医生协会

2012年2月26日，北京医师协会全科医师分会在北京成立，并同时举行了北京医师协会首届全科医师论坛。全科医师分会的200余名理事及常务理事来自北京各级医疗机构全科医学专家、北京市16区县的卫生行政部门领导、社区卫生管理人员和基层的全科医师，其中67%的人员具有高级职称。北京医师协会全科医师分会的成立，对提高北京基层医疗卫生服务水平，增加对全科医生的培养使用有重大意义，其他地区可以借鉴推广。

2011年4月底，卫生部印发了《医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020年）》，规划指出，到2015年，我国的全科医师要达到18万人；到2020年要求全科医师应达到30万人以上。唯有建立一支高素质、高水平的全科医生团队，才能真正强大基层卫生人才队伍，使基层医疗卫生机构能充分发挥其提供基本医疗卫生服务的功能，保障居民健康，促进卫生事业的发展。

[1] 马亚楠,何钦成.社区全科医生首诊制是实现双向转诊制度的有效途径[J].中国卫生经济,2007,(3)：27-29.

[2] 晚霞.解读全科医生制度[J].晚霞,2011,18：17.

[3] 刘怡佳.论我国推行全科医生制度的经济意义[J].中国卫生经济,2005,24(9)：14-16.

[4] 侯建林,柯 杨,王维民.我国全科医生制度面临的困难和发展建议[J].医学与哲学,2011,32(12)：8-14.