国外生活性服务业发展的政策措施及启示

■路红艳

生活性服务业，又称消费性服务业（consumer services），主要包括住宿、餐饮、家政、洗染、理发及美容保健、沐浴、摄影扩印等行业。近年来，伴随居民消费结构不断升级，生活性服务业作为我国现代服务业的重要组成部分，在扩大消费、促进就业、保障民生等方面发挥了重要作用。但由于生活服务业各行业规模小，市场主体以民营企业和个体户为主、集中度较低，市场秩序比较混乱，目前我国整体上促进和规范生活性服务业发展的政策体系还比较薄弱。法国、韩国、日本、新加坡等国家非常重视生活性服务业发展，制定了促进生活性服务业发展的政策措施，值得我们借鉴。

一、国外生活性服务业发展的政策措施

1.坚持规划引领，推动生活性服务业发展

法国把个人服务业（生活性服务业）作为促进就业的重要渠道，重视制定规划，引领和推动个人服务业发展。一是召开个人服务业发展促进大会。为切实推动生活性服务业的发展，2004年11月24日，法国政府就业、劳动与社会团结部专门召开了一次“促进发展个人服务业全国大会”。政府和与会的协会网络、企业、个人雇主联合会、公共组织、投资机构、互助保险等组织和机构代表共同签署了一份“关于促进发展个人服务业的全国协议”旨在通过政府力量汇聚个人服务业的一切资源，提高生活性服务业的质量，培育全国性品牌，开展各种合作，以满足需求的多样性并保证消费者对服务供应者的自由选择权。二是制定个人服务业发展纲要。2005年，法国就业、社会融合和住房部长博尔罗推出了“个人服务业发展纲要”，该纲要将个人服务定义为：“所有在法国公民的生活地点所提供的有助于提高他们生活质量的服务”，并创立了“通用家政服务支票（Cesu）”。2009年3月24日，法国政府发布了新的个人服务业发展纲要。新的纲要的主要目的是支持在个人服务业创造就业机会，继续提高个人服务业的专业水平和质量，为“通用家政服务支票（Cesu）”预融资十亿欧元。三是完善个人服务业发展的政策。法国政府通过调节社会保险金提取率，调节税收政策，降低行业成本；以社会援助政策的名义，对残疾人、老年人和幼童等个人服务业给予财政补贴。同时，法国政府为鼓励雇主购买“通用家政服务支票（Cesu）”，采取了一系列优惠措施。在每人1830欧元/年的限度内，企业可为员工购买养老服务券而免缴任何社会保障费；给予支付养老服务券总金额25%的税收减免，减免额最高可达50万欧元。

2.明确行业管理机构，健全生活性服务业管理机制

国外不同国家生活性服务业的管理部门有很大不同，如俄罗斯生活服务业的管理部门是俄罗斯工业与贸易部、俄联邦消费者权益保护和公益监督署。韩国餐饮业的管理机构是农林畜产食品部、住宿业的管理部门是保健福祉部。法国根据家庭服务业规范发展的需要，专门成立了一个全国性的“家庭服务管理局”（AGENCE NATIONALE DES SERVICES A LA PERSONNE），其主要责任是领导和协调所有倡导家庭服务的行动，并促进全国性的个人服务协会的创立。该机构通过组织银行、家庭服务协会和医疗互助会，联手创立大型家庭服务电话平台，为消费者提供全方位的服务信息。虽然这些国家生活性服务业的管理部门较为分散，不同的生活服务行业由不同的部门管理。但每一个行业的管理部门较为集中，较少多个部门的交叉管理，有利于监管和推动行业的发展。

3.实施系列扶持政策，鼓励和引导生活性服务业发展

国外对生活性服务业没有制定系统的扶持政策，主要是一些国家针对餐饮、美容美发等行业制定了一些财政支持、税收减免等政策。

（1）财政扶持政策

2007年新加坡标准、生产力与创新局宣布推出“餐饮业能力发展计划”，拨出1200万元，在接下来三年内资助中小餐饮企业提高竞争力。通过“餐饮业能力提升计划”，中小餐饮企业可获得政府的援助资金，用来抵消与能力发展相关项目的部分开销，包括开发新产品或商业概念、提高服务水平、申请相关的核准证书、采纳资讯科技和改善工作流程。韩国政府规定，从2012年下半年开始在全国范围内选定优秀餐饮业区，被指定为优秀餐饮业区的地区可连续两年获得2亿韩元的餐饮业支持资金。被选定为优秀餐饮企业的可挂牌经营，被农林水产部选定为事业培养对象者可获得食材购买等运营资金80%的融资(最多为5000万韩元)。同时，2012年7月，韩文化体育观光部出台《观光住宿设施扩建特别法》，对符合条件的宾馆设施提供资金支持。一是对于事业企划案得到文化体育观光部长官承认的宾馆设施，根据《观光振兴开发基金法》规定，建设所需的部分资金，可优先享受观光振兴开发基金支持；二是将现有设施用途变更为宾馆设施时，且事业企划案得到文化体育观光部长官的承认，可享受观光振兴开发基金支持融资条件特殊优惠。

（2）税收减免政策

近几年，欧盟理事会对美容美发等行业给予了减免消费税的优惠政策，一些欧盟成员国对减税进行了试点。意大利美容美发协会正在积极推进修改相关法令以减免对美容美发业的消费税。同时，为提高酒店业的竞争力及促进就业，意大利2008年第93号法令第二条规定对全年收入不超过3万欧元的酒店雇员减征10%的个人所得税，2011年11月12日第183号法案将该减税政策延长至2012年全年。韩国在《观光住宿设施扩建特别对策》中提出对观光地区的民间事业者所建设观光宾馆减免取得税和登录税。同时，韩国一些市、郡、区等还推出了宾馆用水减免20%的优惠措施。

（3）信贷支持政策

在韩国，仁川市2013年4月与信用保证财团、金融机关签订了《公共卫生业设施改善融资扶持MOU》，计划向住宿业、洗浴业、理发业、美容业和洗衣业者提供300亿韩元低息贷款。在俄罗斯，生活性服务业的中小企业可以通过地方政府成立的“扶持小企业贷款基金”进行融资，小企业可以以优惠价格租赁国有资产作为办公场所，租赁价格为市场价格的40%。

4.鼓励创业和促进就业，为生活性服务业发展提供智力支撑

由于生活性服务业吸纳就业能力强，因此许多国家都十分重视生活性服务业教育培训和就业。例如，在新加坡，2005年3月，在新加坡全国职业总会的积极推动下，推出了一项职业促进计划，该计划通过改善现有工作岗位的职业形象和工作条件来增加这些工作对新加坡人的吸引力。这项计划最初涉及保健护理业、旅馆业、建筑业、服装业、纺织业、清洁业、海运业、公共交通业、保安业、房屋维护业、教育业和社会服务业等12个行业，这些行业工资低、工作条件差，本地人不愿意从事这样的行业。而通过对这些行业工作形象的改造和重新设计，大大增强了这些行业工作岗位的吸引力，促进了行业的发展。以住宿业为例，在实施再就业计划之前，一个具有初级厨师资格的新厨师被雇用后，其工作范围仅仅限于洗涮和清理。随着再就业计划的实施，所有新招募的职业资格级别较低的厨师必须接受公司培训中心提供的职业培训，使他们获得必须的职业技能，并取得更好的职业资格，才可以上岗工作。这样，不仅为厨师创造了良好的职业发展环境，而且也保证了宾馆业获得稳定的具有高技能的从业人员，从而促进了宾馆业的发展。如在韩国餐饮业，农林畜产食品部着力推进餐饮业者素质提高的教育和培训、推进拟从事餐饮业者的就业、再就业及创业进行培训和推动餐饮业专业人才的认证事业。同时，根据总统令规定，农林畜产食品部对指定进行上述培训活动的大学、研究所、餐饮业者等教育机关，以及专门为餐饮业专业人才培养的机关给予全额或部分经费补助。

5.制定行业法规和标准，促进生活性服务业规范发展

由于生活性服务业需求的个性化、差异化要求更高，服务价格、服务标准化很难有统一的规定，因此，使得这一市场存在着乱收费、服务质量不稳定等问题。为规范生活性服务业的发展，法国、德国、韩国等一些国家从制度、价格和行为等方面制定了相应的法律制度和管理规范。

（1）制定法律规范

在俄罗斯，为规范生活性服务业发展，1997年出台了《俄罗斯联邦生活性服务业管理办法》，明确行业主管部门和行业协会职责、经营者的资质和消费者权益等。2000年和2005年俄罗斯政府分别对这一办法进行修订。韩国政府2010和2012年相继出台《观光住宿设施扩建特别对策》和《观光住宿设施扩建特别法))，管理和规范观光住宿业发展。

（2）实施许可证制度

在许多国家，生活服务行业都实行许可证制度。如法国政府规定，在家政服务业，协会或企业要提供照看小孩或照顾生活不能自理的人的服务必须要有省长颁发的许可证，一般家务服务需要简单的许可，不是必须申请。但因为许可让使用该协会或企业的家庭服务的消费者可以享受税务优惠，一般都要申请许可。为了让该行业发展扩大，这项许可的发放变得更加灵活，一个家庭服务机构在其所在地申请了许可，到其它省发展就不必再申请许可了。许可证有效期为五年。

（3）完善行业标准和服务标准

2013年韩国政府为规范餐饮业程序，推出一系列措施。如在旅游地区餐饮店实行卫生等级评级制度、对未入火灾责任保险的餐饮店处以最高200万韩元的罚款、对泡菜中使用的辣椒粉义务标注原产地、营业面积超过150平方米的餐饮店须在醒目的地方及菜单上标注原产地及价格、经营肉制品的餐饮店须按每100克标注价格、餐饮价格标价须包含附加税等。2009年2月11日旅游发展与竞争部规定了意大利酒店的最低服务标准，如五星级酒店，要求接待处必须确保24小时值班，接待人员懂3种语言，单人间9平米，双人间16平米以上，以保证服务质量并提高旅游业竞争力。

（4）规范从业人员资质

例如法国美容业，自法国1947年开设第一家美容学校以来，法国对美容从业人员的要求相当严格。按照有关规定，行业经验少于7年，没有受过专业培训的人不得在美容培训学校执教。

新加坡政府对生活服务业管理较严，要求餐饮住宿、家庭服务、美容保健、洗浴、洗染、摄影等行业的从业人员在上岗之前必须经过严格的培训，只有具备了从业人员资格，才可以上岗。如在家政服务行业，新加坡的家政服务业是外籍女佣的天下，新加坡约有14万名外籍女佣，差不多每8个家庭就有1个家庭雇用女佣。新政府规定，只有来自马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、泰国、缅甸、斯里兰卡、印度和孟加拉国的18周岁以上、50周岁以下的妇女才可以申请来新加坡做女佣，一次限期2年；女佣在新加坡逗留期间，每6个月必须进行一次身体检查（费用由雇主承担），如果被查出怀孕或染有性病、艾滋病，将立刻被遣返回国。同时，女佣都要经过代理公司培训，学习诸如家庭社交礼仪、中西餐烹饪、婴幼儿保育、老年人看护、家用电器的使用与保养等。只有考核合格的女佣，才可以进入公司的备选名单供客户挑选。

为规范和管理美发美容业的发展，日本于1947年建立美发美容业的专门法规——《美容师法》，对开业条件、从业人员资格、培训及考试都有严格的规定，依据此法对美容业实施行业监管和管理。政府专门成立了《美容师法》起草委员会，专门负责起草和修改这项法律，目前已对该法修改23次。《美容师法》规定：经考试入学，修满两年专业美发美容课程，并经考试合格的，才能取得美发美容从业资格。按照《美容师法》的规定，对于刚毕业的美容学生，无论技术多好也不能立即上岗，而是要在美容沙龙里实习相当长的一段时间，大概要3-5年，只有实习合格，才能被提升为美容师或美发师。同时，规定在美容机构从事洗头工作的小工必须有两年以上的工作经验。由于日本对从业人员管理严格，所以美容师和美发师的流动性很小，很多美容师和美发师在一个美容沙龙里一干就是十几年或几十年，直到退休。这样严格的行业管理保证了美容沙龙的服务质量和水平，使美容业的发展走上了良性循环的轨道上，从而促进了美容业的蓬勃发展。

意大利美容美发业协会对从业人员有严格的规定：必须取得美容美发行业的从业资格，首先通过一门技术实践考试，从a、b两者中任选一项：a:修满一个为期两年的资格课程，包括一门实践的专业课程，即在一个美容美发厅进行为期一年的实习。b:修满一个为期五年的课程，五年内在一个美容美发厅实习三年，其中两年为理论培训专业课程。

二、对我国生活性服务业发展的政策启示

伴随我国经济的持续发展、人民生活水平提高和消费结构加速升级，未来我国生活性服务业需求潜力巨大。适应市场需求和适应未来生活性服务业市场化发展的趋势，积极借鉴国外经验，加快完善生活性服务业促进政策体系和措施，促进生活性服务业健康发展。

1.加快研究制定生活性服务业发展战略规划

目前，我国涉及生活性服务业的相关政策，主要是适用性政策，即大多数政策都是适用于各个服务行业的，如在财政、税收、融资以及市场准入、行政规费等方面的系列政策不仅适用于生活性服务业，而且也适用于金融、物流、信息等生产性服务业。在国家层面，仅对家庭服务业制定了一些扶持政策，在地方层面，也仅有重庆、浙江、云南等少数地区专门制定了有关促进餐饮业、住宿业的政策。大多数地区受“重生产性服务业、轻生活性服务业”等观念的影响没有制定针对餐饮业、住宿业以及其他生活性服务业的行业促进政策。因此，要积极借鉴法国经验，高度重视生活性服务业发展，从扩大消费、保障民生和促进就业的角度出发，研究探讨制定我国生活性服务业发展战略规划。为促进生活性服务业的发展，建议商务部加快研究出台《关于促进生活性服务业发展的政策意见》，明确餐饮、住宿、美容美发、沐浴等行业相关政策措施。同时，鼓励地方根据各行业促进政策，在符合国家规定的前提下，根据各地自身行业发展状况和发展趋势，研究制定具体的、具有可操作性的政策措施。

2.加快完善生活性服务业的政策支持体系

以往促进生活性服务业发展的专门政策，国家层面多以财政资金扶持为主，如对“早餐示范工程”、家政服务员培训、家政网络中心建设给予中央财政补贴资金支持，但都没有起到预想的效果。因此，一是要改变过去中央有关生活性服务业专项发展资金更多用于扶持龙头企业的做法，加强对社区便民服务示范项目、生活性服务业集聚创新示范项目建设投入，发挥财政资金四两拨千斤的作用，引导和鼓励企业参与生活性服务业重点项目投资。同时，鼓励各城市用好用足本市服务业引导资金等各类专项资金，建议设立市级生活性服务业发展专项资金，落实区县政府配套资金，加大对生活性服务业基础设施建设和重点功能性项目的扶持力度。二是实施税费优惠政策。尽快在餐饮、沐浴、住宿、美发美容、洗染等生活性服务业实施营业税改增值税，促进这些行业的原材料成本实行抵扣。对实施全产业链发展、建立安全可追溯系统的餐饮、沐浴、美容美发、摄影等企业给予一定所得税减免优惠。对采用一体化信息管理系统的餐饮、沐浴等企业给予一定的奖励。加快制定相应的促进中小生活服务企业研发和技术进步的税收支持政策，激励中小企业的研发创新行为。对采用节能减排设备实现节水、节电、节材等资源和能源节约的生活性服务企业，给予一定的所得税减免。三是完善融资促进政策。以中小商贸流通企业公共服务平台建设为基础，积极为生活性服务企业搭建融资担保平台，加大对中小微生活性服务企业信贷支持，鼓励政策性银行为生活性服务企业提供免息、贴息和低息贷款。对信用较好的中小生活性服务企业提供“贷款绿色通道”。

3.建立健全生活性服务业法规和标准体系

针对生活性服务业进入门槛低，市场秩序混乱的问题，要加快完善行业法律和标准体系建设，从源头上严格控制低水平重复建设。一是提高市场准入门槛。加快市场调查，合理调整餐饮、洗浴、家政等生活性服务行业市场准入条件，完善实行生活性服务业行业市场准入制度，对不具备资格的企业或个人严格限制进入市场。同时，强化职业资质认证管理，要求从事生活性服务业的各类技术人员必须持证上岗。二是进一步加强行业标准体系的建设。根据不同的生活性服务业的特点，加快制定和建立生活性服务行业标准体系，并适时将推荐性标准上升为强制性标准，以提高行业发展水平。三是加快推进电子商务法规标准体系建设。善电子商务信用体系，支持鼓励符合条件的第三方机构对电子商务交易平台和经营主体开展信用评价与认证服务，推动生活服务电子商务发展。四是加强创新型生活性服务企业知识产权的保护。加快研究制定和完善有关餐饮、沐浴等企业核心技术、知名品牌的知识产权保护的相关法律制度，提高生活性服务企业的知识产权保护意识，规范行业市场秩序，为生活性服务业发展创造良好的市场发展环境。