这里是“小岗村”，这里有中国FDA

◤“渭南历史上最成功的两次改革，一次是当年推动家庭联产承包责任制，另一次就是食品安全改革。”

南方周末记者蒋昕捷发自陕西渭南

春节前的突然调研

过去，渭南人总爱告诉外来者：“北京时间”的诞生地不在北京，而在渭南——这里是中国版图的几何中心。

现在，渭南的人更乐于告诉来访者，本轮食品安全机构改革的策源地不在发达的沿海城市，而在渭南——一个更具有样本意义的农业大市和财政穷市。

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，当天全中国关注这项改革的基层

监管者接近100万人。一位网名“maopark”的基层监管者在工商系统聚集的“红盾社区”里惊呼：“原来国家要搞的是渭南模式，当初怎么没人发现这一点？”

此前国内共有4个地区开展了食品安全监管改革试点。

广东的深圳和顺德搞大部制改革，建市场局，被称为“南派”。

陕西渭南和天津滨海新区搞职能整合，建食药监局，被称为“北派”。

南方周末记者获悉，此轮改革方案，在监管衔接和内部职能设置等方面充分吸取了渭南改革的经验和教训。

其实早在三个月前，端倪已现。2012年12月，时任渭南市市长徐新荣被邀请到全国食安办主任会议上介绍渭南经验。在此前后，全国12个省58个地级市的官员到渭南考察。

2013年1月，陕西省政府工作报告中明确提出“推广渭南食品安全监管体制改革试点经验”。

最直接的信号来自北京。2012年至今，国务院食安办等机构频频来此调研。

“明显带着问题来的，追问体制问题，边看边问。”渭南市一位随同调研的官员说。

在座谈会上，渭南市一位副市长总结，渭南历史上最成功的两次改革，一次是当年推动家庭联产承包责任制，另一次就是食品安全改革。

毫无疑问，细数本轮食品安全改革的源头及走向，渭南是不得不观察的“小岗村”。

不一样的基层FDA

2013年3月8日上午8点，大荔县官池食品药品监管所所长高玉奇给18名监管员部署当天的工作。

有的负责巡查辖区内8家牛奶收购站；有的24小时驻守在4家生猪定点屠宰场；有的加入县里的“希望行动”，检查16家中、小学免费午餐的质量；有的专盯农药经营户；还有人随机抽查村镇的小卖部，收缴过期食品和三无食品。

中午12点，高玉奇又赶往20公里外的西寨村。当天有村民盖了新房，请了流动餐车，摆了十三桌酒席。

这便是这间基层所日常监管的一天，却涵盖了从农产品收购到生产加工、消费流通、餐饮服务等一系列环节，曾经涉及农业、畜牧、商务、工商、卫生、质检等多个部门的食品监管职能，如今尽归这个被当地人称为FDA的新部门。

2011年年末，渭南市在原食药监局的基础上，职能和人员划转整合，组建市食品药品监督管理委员会，同时新建了类似官池这样的基层所96个，把触角伸向了过去处于监管空白的农村。

“所谓渭南模式，就是把多头管变成一头管，把没人管变成有人管。”渭南市食品药品监管委员会主任王建军总结说。

流动餐车就很典型。农民搞家宴有需求，但是餐车长期无人监管。“交通部门说，这种车本来就不能上路；卫生部门说，餐车不符合餐饮许可标准，这可不赖我。”高玉奇说：“现在都交给FDA。”

这个FDA不但在中国绝无仅有，在渭南当地也是个奇特的矛盾综合体。

它由部门整合而来，原来执法队伍只有245人，改革整合后扩充到1915名，俨然当地超大部门。

可这个大部门却又很寒酸，全市96个基层所，其中71个办

公场地还是租的，有放在计生服务站的，有借用废弃学校的，也有租门面房的。

FDA很洋气，在渭南的大街小巷城镇农村都可能碰到这些身穿制服，戴着FDA袖章的执法者，俨然就是被誉为“公众健康保护神”的美国FDA翻版。

但这些人的工作又很“土”，全市搞了15个课题组，专门研究当地土特产的管理，不仅管，还要出台食品安全标准。

FDA很现代，他们在屠宰车间里装了摄像头，在办公室的电脑上就能无盲区地监督驻厂员的工作。

可他们收集线索的手段又很原始，还在依靠群众打电话举报。

过去食品安全出了问题，消费者不知该打哪个热线好，农业是12316、工商是12315、质监是12365、食药是12331、商务是12312……

“今后一律拨打12331。”王建军挥了挥手说，“我们要让不法分子陷入人民战争的汪洋大海中。”

“老大重视就不难”

仅从职能设置上来看，渭南模式比国务院的机构改革方案走得还远，改革者甚至把农药、兽药的监管和牲畜定点屠宰都纳入了职能范围。

为什么这场自下而上的改革会发生在这个中部并不富裕的城市？

当地一位参与改革筹备小组的官员有些尴尬地说：“在渭南，食品安全曾经是个老大难问题。”

2010年年初，20吨三聚氰胺超标的奶粉经渭南市乐康乳业有限公司回流市场，央视《焦点访谈》连续播了两期节目。

2011年7月，又发生了“雨润问题肉事件”，一些代理商反映，在陕西省雨润集团渭南生秦公司配送给他们的猪肉中，发现问题猪肉，且动检部门严重失职、商务部门查了又放。陕西当地的《华商报》每天整版追踪报道，最终15名行政人员被给予撤职、记大过、停职检查等处分。

“过去领导们并没有深刻认识到食品安全中的扯皮问题。”前述官员称，雨润事件涉及工商、农业、商务等多个部门，后来纪检监察部门问责，几位分管副市长都被找去谈话。

当时一位副市长觉得很委屈：“干了一辈子工作，第一次被组织谈话，竟然因为食品安全这事。”

2011年8月29日，陕西省政府第16次常务会议决定，支持渭南在全省率先开展食品安全监管体制改革试点。渭南市政府痛下决心，要把食品安全监管体制理顺。

可理顺并不容易。

筹备小组一查才知道，全市涉及食品安全监管的部门有9个，相关法律法规185部，许可事项249项，执法事项260项。

为了推动改革，渭南市政府三次召开26个部门参加的改革专题会，每次都是一把手直接动员。“都说老大难，老大难。老大重视就不

难。”一位参加了动员会的官员说。

2011年11月15日开了最后一场动员大会，不到两个月，最早一批基层所就已经正式开展工作了。

改革步入深水区

渭南向来拥护改革，当地的宣传材料中也提到，倡导改革的老一辈革命家习仲勋即是渭南富平人。

渭南此次参与改革的官员大多五十多岁，其中不少是恢复高考后的第一批大学生。回顾过去一年多的经历，他们不约而同地想到当年的高考作文题《我在那战斗的一年里》。

“整合监管机构、整合许可管理、整合执法监督、整合技术资源。”王建军把渭南的改革概括为四个整合。

可整合并不容易，尤其是这种省内单兵突进的改革，注定了上下衔接不畅。

渭南把食品安全监管整合成一个部门，可是到省一级却对应着7个部门。有些“婆婆”并不乐意，

下发文件都不带上“渭南食品药品监督管理委员会”的名字，可是开会还要求随叫随到，弄得新部门领导每天就忙着去省里开会。

省里各相关部门下拨的经费也少了。据统计2012年实际下达的经费555万元，比2011年减少了843万元。

往下也不顺畅。

“整合理论上可行，一实践就遇难题。”大荔县食药监局局长赵学智说。基层执法者抱怨，执法时，光工商、质监、畜牧、商务、农业、卫生等各类执法文书就厚厚一摞。后来市里顶着“婆婆们”的压力，改用通用执法文书。

随着改革步入深水区，赵学智碰到的困惑也越来越多，每逢有领导来调研，他就掏出笔记本一条条念。

——农药、兽药、生猪屠宰都得管，可这个机构的人员根本不具备农业技术指导和防疫的专业能力。

——机构整合了，可新部门内部仍然按照环节设置职能部门，导致内部责任又不明晰。

——经费决定了基层执法的频次和半径，这笔钱完全由当地政府财政支出，中西部地区较为落后，如果未来经费投入不能常态化，那么过去靠罚款维持机构运转的问题可能会卷土重来。

而这些来自基层改革者的声音已经体现在本轮机构改革方案中，原本由商务部负责的生猪屠宰职责交给了农业部。而食药总局的新机构设置，也将考虑按品种管理划分。

按照惯例，国务院机构改革之后，地方相应的机构整合将持续一到两年。而渭南的改革者们提前走完了这个阶段。

“对渭南来说，真正的改革才刚刚开始。”王建军说。