新型城镇化：回归到“人”

南方周末记者 陈新焱 实习生 樊巍

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南方周末记者陈新焱南方周末实习生樊巍发自广州

不能再像以前

如果要评选两会最热话题，“城镇化”一定是其中之一。

据政协提案审查委员会主任孙淦透露，截至2013年3月6日，全国政协收到来自民主党派和政协委员的“城镇化”提案高达110余件。自2012年以来，副总理李克强在不同的场合多次提到“城镇化”，这三个字便成了十八大之后的高频词。

“我们认为，中国的城镇化应该是以人为本、公平共享的城镇化，核心是人的城镇化，而不是人为造城……”2013年3月6日下午，围绕“积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量”主题，来自国家发改委、公安部、民政部、财政部、人社部、国土部、住建部、农业部等部委的副部长们齐聚政协礼堂，民革中央副主席刘凡第一个发言。

刘凡的话迅速引来赞同。三天之后，在国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏的发起下，陕西团省委副书记段小龙，中央财经大学金融法所所长、法学院教授黄震，江西抚州市市长张和平等人齐聚一堂，探讨“‘新四化下的中国城镇化之路”，同样的观点，被一再提起。

“不能搞投资大跃进，不能造新城，不能再像以前，土地的城镇化率远远高于人口的城镇化率。”易鹏说，“以前确实存在这些问题，现在的‘新型城市化就是想把它改过来，将以前的城镇化1.0版变成2.0版、3.0版。”

从以物为本的城镇化走向以人为本的城镇化，是上自庙堂、下至江湖，对“新型城市化”的普遍解读，或者说，是期待。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田曾撰文指出，中国目前名义上的城镇化率虽已超过50%，但实际上，有城镇户籍的不足35%，而有房者的比例，则低于1%。数亿农民工，每年像候鸟一样到处迁徙、漂流。

以提高农民生活质量为主题的城镇化，首先，就是要弥补其历史的欠账：对居住、就业、教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等公共服务均需追加投入，在制度上也要让农民真正转变身份，共享改革的成果。

从这个角度而言，“城镇化”更像是一场博弈：一方是凭借强大资本实力“觊觎”廉价土地已久的“利益阶层”，他们其中很大一部分人是改革的利益获得者；另一方，则是想通过“土地换身份”来实现城市梦的农民们。两者角力的矛盾爆发点将集中于“利益交换的结果”：前者是想以最小的代价交换最大的成果；后者则是想以仅有的“维系性命的土地要素”来交换“未来全部的新生活”。

各种各样的城镇化

事实上，早在1984年，中共中央就第一次提出小城镇发展，十五大、十六大都对小城镇发展提出了要求，十七大也曾指出，“要走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

这些年来，在全国先后出现过各种新型城镇化的改革尝试，例如以大城市带大郊区的“成都模式”，其主要做法是，对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。

再比如，通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起的“广东模式”，这一模式又可以分为两条主线：一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。

还有诸如以宅基地换房居住的“天津模式”、以集体土地入市的“深圳模式”等。

这些模式都有共性，即：工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中和土地有偿转让使用。

十八大后，李克强多次讲话，将城镇化这个最大内需和改革这个最大红利结合起来。坊间诸多评论认为，这将是新一轮改革的开始。而从“城镇化”到“新型城镇化”，从“物”回到“人”，必将加速推动包括户籍制度、土地制度、中央和地方财税制度、高考制度、收入分配体制、养老统筹制度、医疗体制、行政管理制度等等方面的改革。

“接下来，可以预见的是，在这种推动农民转化为市民的城镇化改革过程中，必定会遇到各种挑战。如钱从哪里来，因为一方面，一个农民要转化为市民分享到均等的公共服务需要资金；另外一方面，为了提高城市的承载能力，需要对农村集体土地进行制度改革，这会影响到地方政府和中央政府的财政收入等。”国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏分析，当面临这种此消彼长的局面，意味着会加速现有的财税税种设置的改革，甚至对中央政府和地方政府间的利益分配格局，也会产生影响。

显然，这并非易事。“能够抓住改革的牛鼻子——城镇化，是一种智慧，但未来能否推动城镇化改革最终取得实际成果，可能还需要勇气和智慧的结合。”易鹏说。