湖州市织里镇流动人口服务管理之思考*

□顾志堂，张松法，沈金才

（中共湖州市吴兴区委政法委员会，浙江湖州 313008）

湖州市织里镇流动人口服务管理之思考*

□顾志堂，张松法，沈金才

（中共湖州市吴兴区委政法委员会，浙江湖州 313008）

湖州市织里镇地处浙江北部。改革开放以来，织里镇综合实力列“全国千强乡镇”前50位，有“中国童装之都”美誉。目前，织里镇有流动人口30万，是常住人口的2倍。流动人口大多集中在技术含量较低的劳动密集型企业中，他们对生活环境、生产条件、劳动保障、子女就学、计生医疗、维权诉求等服务需求不断增强，对公共服务软、硬环境提出了新要求。为此，要从服务管理的“精准化”、目标的设置、工作路线图的选择、提升服务环境质量等方面加强流动人口的服务管理。

流动人口；服务管理；社会管理创新；湖州市织里镇

改革开放以来，湖州市织里镇从原先不足4万人口的水乡小集镇，扩张成目前由5个乡镇集成，135.8平方公里镇域面积，19.5平方公里城镇建成区面积，辖15个社区、46个行政村，约40万实有人口的浙北副中心城镇；从“一条扁担”肩挑手提卖绣花品起步，逐步形成了特色童装、新型纺织、羊绒羊毛制品、铝型特材、机械装备、光电新能源等具有规模的产业经济，综合实力列“全国千强乡镇”前50位、“省百强乡镇”前10位的经济强镇，并有了“中国童装之都”的美誉。人流物流的大量涌入，一方面支撑着织里镇的发展与壮大，另一方面也对织里镇做好流动人口服务管理工作提出了新挑战。加强流动人口服务管理工作，已经成为织里镇经济发展、社会管理的重点、难点问题。

一、认清流动人口集成特征，正视服务管理的难点

2011年，织里镇流动人口登记数18.23万人。据调查预测，登记率约占60%，实有流动人口约有30万人，是织里镇常住人口的2倍，超过全区总人口半数。流动人口集成数量与形态分析，较客观地反映了织里镇流动人口服务管理存在的难度（见表一、表二、表三，图一、图二、图三）。

表一 2011年已登记人员年龄、文化程度构成

表二 织里镇历年“三案”剖析

表三 流动人口务工收入随机调查

图一 2011年月度人口流动特征

图二 2011年度流动人口从业形态

图三 2011年流动人口地域分布

除以上图表体现的流动人口集成性外，还体现在：一是流动人口涌入集中。近80%的流动人口集中在1.35万家童装生产经营户务工，而这一产业的产销特点是春、秋为旺季，夏、冬为淡季，这就形成了民工的集中涌入、涌出，造成人口信息采集、管理的困难。二是居住与务工点流动频繁。由于产业密度大，竞争激烈，而用工需求与报酬信息传播快，民工“跳槽”流动频繁，难于落实劳动合同的覆盖和“以房管人”的措施。三是民工素质良莠不齐。除数家品牌童装企业外，众多小、散童装生产经营户，属技术含量较低的劳动密集型产业，70%以上流动务工人员为80后年轻人，且大多数具有家庭贫困，受教育程度偏低，其好动、思想活跃和“好高骛远”等特征，极易诱发影响社会管理秩序的治安、刑事事件。四是务工形态转变引申服务诉求剧增。从量上和务工形态看，相当多的务工者，发生了从“候鸟式单飞”，到举家携眷稳定在织里务工的转变。他们对生活环境、生产条件、劳动保障、子女就学、计生医疗、维权诉求等服务需求不断增强，对公共服务软、硬环境提出了新要求。近年来，镇矛盾纠纷调处中心年受理各类矛盾纠纷均在3000起上下。五是流出地集中、文化融合艰难。如来自安徽望江县的务工者就有8万人之多。由于地缘、亲缘的关系，极易形成“抱团”群体。同时，在部分流动人口的潜意识里也存在着一种受排斥、处底层的自卑心理，情绪微妙，若遇某种诉求不能满足，一触即爆。

二、剖析服务管理现状，反思工作薄弱环节

从总体看，近年来，织里镇的流动人口服务管理工作，在省、市、区委的领导下，以科学发展观为指导，把加强流动人口的服务管理，作为统筹城乡发展、全面改善民生的重要内容，作为创新社会管理、构建和谐织里的重要抓手，并在完善体制机制、政策体系、组织管理、改善服务等方面作了积极的探索，也为进一步加强流动人口的服务管理积累了经验，但面对流动人口服务管理出现的新趋势、新特点，提出的新要求、新挑战，也需要对前期的流动人口服务管理工作进行反思。

（一）认识与理念上的偏差。表现在对流动人口逐年提增、成分复杂、高度集聚的新情况、新特点，认识不清、分析不透、应对不足。一是观念上存在排斥现象。在管理者思想深处，往往只单纯地把流动人口看成社会稳定问题，没有真正把近30万流动人口看成是织里的基本群众和推动织里经济发展的生产力要素，自觉不自觉地把“我们、他们”、“本地人、外地人”贯穿在工作理念中，歧视多于尊重，戒备多于信任，甚至把流动人口与织里的不稳定、不和谐根源联系在一起，既有“见物不见人”的思想存在，更有畏难情绪存在。二是工作思考缺乏深度。在统揽全局工作的把握上，研究经济发展多，研究主动服务少；考虑眼前利益多，考虑长远利益少；部署管控工作多，提供保护措施少。三是服务管理缺乏统筹安排。在管理与服务的机制、制度设置上，没有真正把构建与和谐社会相适应的、增进流动人口融合的服务理念、人本意识、维权保护融入服务管理之中。政府的行政资源和社会公共资源整合不充分，缺乏服务的主动性、统筹性，更有少数人把对流动人口的服务管理视为“包袱、额外负担”，以至于服务管理中“头痛医头、脚痛医脚”现象较明显。

（二）服务与管理上的薄弱。加强流动人口的服务管理，其核心是加强领导，科学施策，实现公共服务的最优化、均等化，重点是统筹做好对人的服务与管理，目前存在的薄弱环节：一是组织架构不健全。作为约有30万流动人口集成的大镇，目前尚未有形成与之相适应的流动人口服务管理体系，一直以来只依托于派出所、镇综治中心的管理，没有专门的管理机构。2011年虽然有了镇“新居民事务所”，但机构级别低，人员少、兼职多，起的作用不大。二是管理力量“大人穿童装”，不成比例。800∶1，是省制定的流动人口与协管员人数比例的底线标准，而2011年织里镇的协管员配备力量为1852∶1，派出所的协管员配备是2667∶1，与省内桐庐县城北派出所的500∶1相比高出了5倍，机构和力量的“单薄”，难于发挥其信息登记、综合协调和专业服务等职能。三是工作上存在“两张皮”的现象。除镇级管理机构与村、社区的服务管理存在职责不清晰、不到位外，15个社区基本是在原行政村区划上派生的。与村独立运行的机构，存在设置不够规范、体制不够顺畅、职责不够明确等问题。同时，存在有“实力”的城中村“不管事”，而缺乏工作“条件”的社区又难于“做事”的现象，更不用说与区相关职能部门间的协作、联系，远没有真正形成齐心协力、齐抓共管的工作格局。四是“口大漏鱼”的网格。由于产业的集聚，有超过75%的实有人口和超过90%的童装户入驻在镇区，而服务管理的主要力量只有15个社区和62名专职监管员，而这15个社区也是2006年后成立的新社区，服务管理的手段、经验尚在探索中，而截至2011年底止，尚没有一个社区真正实施了“网格化管理，组团式服务”。五是“开花不结果”的社会服务组织。几年来，织里镇虽在建立流动党员支部、建立商会、协会、落实社会管理责任等方面作了探索，但优势的发挥不够明显，流动人口不找组织，或找不到组织、找不到服务的现象仍然十分突出。

（三）产业与转型上的滞后。20年来，千家万户的童装生产兴起了织里一方市场，但也已显现出不可持续发展的弊端。一是产业发展缺乏超前规划。由于准入机制不够健全，几台缝纫机便成了经销户，引来的是庞大的低素质劳动力，产出的是品差质次的童装，产业的转型与劳动力的提质，严重滞后于以科学发展观为指导的、以市场为导向的经济发展规律要求。二是产品缺乏品牌引领。众多的童装生产商缺乏依靠提质量、树品牌、做大、做精、“抱团”拓展市场的意识，完全是无序竞争，竞相压价。对此，政府和相关职能部门的引导、监管也不够到位。长久以往，织里的整个童装产业将面临被市场所淘汰的危险。三是生产布局不合理。安置模式决定经营方式，织里集生产、商贸、居住功能于一体的“三合一”模式，决定了织里的童装产业必然呈小、散特征，且劳动力素质低下、廉价。这已成了制约织里童装产业转型升级，减少流动人口高涌入压力的最大瓶颈。

（四）保障与保护上的缺位。一是权力义务不对等。由于体制和产业的高度集聚，一个科级建制镇的行政资源和只有70余人的公安派出所力量与135.8平方公里镇域面积、61个村（社区）和40万实有人口的服务管理任务，客观上造成了织里镇对流动人口的服务管理呈“防范式”、“粗放型”。尤其是警力配置和警务设施投入的不足，难于真正发挥公安机关保护、打击的职能。二是保障性资源不充分。大量流动人口的集聚，对织里镇的医疗、计生、社保、学校、交通等公共服务形成了巨大压力，尤其是医院、学校的数量、规模和等级与人口的集成极不匹配。几年来，政府虽在增加投入，利用机制调节等方面作了一些努力，但公共服务平台的匮乏、落后与满足需求的矛盾十分突出，流动人口在享受公共服务方面的边缘化加深了其对政府的埋怨情绪。三是关爱举措难维系。产业生产的季节性、生产经营单元的分散性及人员流动的频繁性等特点，使得政府服务管理难以维系，如对流动人口维权意识的教育、劳动技能的培训、劳动合同签订、劳动仲裁等环节，管理部门都难以跟上。四是文化引领“不上趟”。流动人口对物质文化生活的需求日益提高，但既缺乏对其作创业、创新、开放、包容为主要内容的“织里精神”引领教育，又缺乏对其作守法、诚信、勤劳、友爱为主要内容的社会主义价值观的教育。同时，流动人口的休闲、娱乐设施严重匮乏。一到晚上或休息日，街面人满为患，群体无所事事，极易滋生“是非”，发生治安事件。五是改善民生不给力。2011年，织里镇财政可用财力为8900万元，而用于教育的专项资金就达5900万元。改善民生财力的严重不足，形成了织里镇公共服务资源投入严重滞后于民生的需求，也造成了对流动人口管理多于服务的无奈。

三、贯穿精准化服务管理要求，创新工作举措路径选择

针对上述织里镇流动人口集聚特点，以及服务管理中存在的薄弱环节，要切实认真贯彻落实中央和省、市委对加强流动人口服务管理决策部署，实现流动人口精准化服务管理目标，推动织里镇经济社会和谐、健康发展，必须实现以下工作理念、工作举措的新突破。

（一）提高认识，做到服务管理“精准化”。织里镇作为湖州市吴兴区流动人口集聚的大镇和建设“经济强区、科技新城、生态家园、幸福吴兴”的重镇，在流动人口服务管理中，一是要坚持把流动人口服务管理工作作为深化“平安浙江”建设、加强和创新社会管理的重要内容，提高做好流动人口服务管理工作的思想认识，自觉地对流动人口发展的态势、规模、结构以及对流动人口的就业、生活、居住等公共服务需求，作出超前的、统筹的科学研判与谋划，实现服务管理工作的有的放矢、有效推进。二是要将预防化解社会矛盾作为流动人口服务管理工作的重要内容。随着织里镇大量流动人口的集聚，劳资纠纷、环境污染、人身安全、税收征管、社会政策等引发的社会矛盾将日益突出。为此，要增强主动应对意识，强化信息预警，健全矛盾纠纷调处化解机制，实现对流动人口的政策关心、人文关怀、思想教育，最大限度地预防和减少社会矛盾的发生。

（二）增强信心，进一步确立工作目标。能否实现织里镇的可持续发展，再创织里新辉煌，重点在童装产业的转型发展，难点在流动人口的精准化服务管理。因此，流动人口管理服务工作必须突出以科学发展观为指导，理清经济社会发展统筹兼顾的思路。一是要紧紧围绕“减量提质”目标不动摇。要坚定不移地把产业转型升级作为优化服务管理的重要举措，通过扶持一批大企业引领、引导一批股份化合作、鼓励一批精品化生产、淘汰一批粗放落后企业等手段，倾力在减少童装户数、减少流动人口数量，提高童装产业层次、提高服务管理质量、提高管理工作者数量的“两减少、三提高”上求突破。要更加重视产业发展与功能布局规划的编制与执行，在努力缩减老“三合一”模式生产的同时，坚决杜绝新“三合一”模式的复生，并充分运用产业规划、品牌引领、政策扶持、市场倒逼、准入许可、综合监管等手段，从根本上扭转童装生产小、散、差、乱的状况，以高端的产业吸引高素质的人力，以削减流动人口的数量来提高对流动人口服务的质量。二是要紧紧围绕“平安织里”目标不松手。要坚定不移地把没有“平安织里”就没有织里繁荣，实现“精准化”的流动人口服务管理是“平安织里”建设的重要组成的理念贯穿于工作中。创新政府负责和社会广泛参与的综合治理举措，在健全社会管理综合治理机制、深入发动群众开展群防群治、强化法制宣传教育、夯实基层基础工作上抓落实。要加快推进“智慧织里”的信息化工程建设，充分发挥科技在流动人口服务管理中的支撑作用，配足配强流动人口服务管理力量，强化安全生产监管，健全维护稳定机制、责任体系，有效构建法律咨询（服务）平台，创新教育引导与严密管控两手抓载体，来确保“平安织里”的实现。三是要紧紧围绕“共建一座城”目标不懈怠。要坚持不懈地把流动人口的快融入、大融合作为织里大发展、大繁荣的前提与保证来推动。让庞大的流动人口把织里当成第二故乡。要在环境改造人、感情融合人、服务吸引人，提增流动人口的归属感上出新招。切实转变思路理念，创新服务管理方式，通过“走街入户”交朋友、创新结对共建机制、丰富文化主题引领、拓展教育医疗保障等“牵其手、融其情、暖其心”的服务举措，推进“共建一座城”目标的实现。

（三）细化举措，科学选择工作路线图。探索和创新具有织里特色的流动人口服务管理模式，是织里镇党委、政府当前和今后一个时期迫切的首要任务，要牢牢把握“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，细化工作举措，在形成合力推进工作中凸现重点：一是强化三级管理“一盘棋”的组织保证。建立区级层面的流动人口服务管理联席会议制度和实体化运作的区新居民事务局，切实加强对织里镇流动人口服务管理的指导、协调，区级各有关职能部门要主动介入，强化工作的指导、服务和监督。织里镇党委、政府和社区服务管理委员会作为主体职能机构，既要敢于担责，更要科学履职，严格按不少于800∶1组建好协管员团队，以“管得了、能服务”细分好网格，以便于、严于明确职责，创新实践，狠抓工作落实；村和社区是实施服务管理的直接力量，要按照“属地管理”原则，理顺关系，各司其职，有效整合基础服务、专业服务资源，充分发挥与流动人口面对面工作优势，不断提高服务管理工作的能力水平，努力以科学严密的体制机制来保证流动人口服务管理工作的扎实推进。二是建立健全“一标准”的监管体系。当前织里经济的发展不是缺少生产经营的户数，而是管理的缺位和无序的竞争。要下大力气转变织里经济发展的方式，尤其要切实提高织里童装产业发展的规模化、精品化意识，通过严格的市场准入许可、产品质量检测、安全生产监管、消防监管和税收征管上执行一个标准等措施，来倒逼淘汰低、小、散的落后产能。三是加快建设“一条龙”的服务管理载体。流动人口喜不喜欢织里，一看在织里能否赚到钱，二看服务环境好不好。要统筹规划和加快启动“织里镇流动人口服务管理”窗口建设，实现集申报、办证、培训、维权于一体的“一站式”流动人口服务，探索“一个窗口出、一道手续完、内部走程序”的服务模式，努力规范流动人口融入程序，加快流动人口融入步伐，简化办事程序，提高服务效率。四是落实从“一间房”管起的举措。要严格按照“街不漏巷、巷不漏户、户不漏人、人不漏项”工作标准，在当前继续沿用流动人口信息采集和服务管理主要依靠政府和村、社区的模式，加快向社会协同和公众参与的模式转变，积极探索以房主、业主自主申报，建立以房主、业主“管人”的做法和责任机制，真正建立起体现房主、业主承租招工权力与履行服务管理义务相统一的机制，尤其要大胆尝试“中介机构”只代理房屋出租，向履行“以房管人”职责的转变。坚决纠正“按人头数”收税而影响申报登记的老办法。五是认真研究办好“一张证”。按照流动人口信息采集100%的目标，在加快流动人口信息采集、统计、查询、交换、运用的精准化数据库建设的同时，要认真探索研究旨在使业主用人感到放心，流动人口居住感到安心，被服务感到贴心的集公安、教育、社保、计生、医疗于一证的“一卡通”服务政策与措施。在“积分式、差别化”待遇上有新突破，以提高办证便捷率、证件运用率，来实现办证覆盖率。六是切实增强“一体化”的公共保障机制。要切实从流动人口的所需、所盼、所求出发，研究流动人口社会保障机制建设，重点要在新型合作医疗异地支付结算、流动人口子女教育就学保障、社保的“低水平、广覆盖”、计生婚姻服务、劳动技能培训等方面，积极地做出必须与可能的统筹安排，最大限度地把织里发展的成果，均等化惠及于广大的流动人口。七是构建“一起抓”的服务管理网络。要高度重视党的基层组织建设，切实健全流动党员支部和“两新”党组织，充分发挥基层党组织以及各类商会、协会、和谐共建会、志愿者队伍等民间服务组织在流动人口服务管理中的作用。探索建立与流动人口流出地的党务、政务、警务共建共管机制，积极创新服务管理新模式，进一步拓展增进流动人口融入融合的平台，坚决防止和克服“图形式、空架子、不落地”的组织网络和工作现象。八是确立织里“新一员”价值导向。流动人口的融合，说到底是文化与感情的融合。在高度重视改善民生、丰富文化生活、加强政治舆论引导的同时，要更加积极研究如何发挥政治优势，尤其要在发挥流动党员先锋模范作用、关心流动人口在党员发展、创先争优典型树立、参与服务管理、“两代表一委员”推荐、杰出贡献表彰等方面给予足够的关怀，让流动人口树立起“我就是新织里人”的价值荣耀。

（四）突出重点，提升服务管理环境的质量。提升流动人口服务管理的精准化水平，是一项综合的系统工程，必须统筹思考，综合施策。一是要着力推动产业转型升级优化服务管理环境。庞大的流动人口在织里镇推进工业化、城镇化进程中发挥了重要作用，但产业层次低、布局不合理、竞争力不强的格局已经制约了织里的进一步发展。因此，必须加快转变经济发展方式，实现产业转型升级；加快低、小、散的童装产业向精、特、高转变，实现生产与市场的“双转型”，以减少流动人口存量来改善服务管理的质量。二是要着力严治严管净化服务管理环境。公安等职能部门要按照管理也是服务，打击也是管理的理念，切实强化职能，健全“防范到位、管控有效、打击精确、运转高效”的社会治安防控体系。加快推进镇区加密、农村延伸的视频监控系统建设和警务站、卡点建设，及时开展治安突出问题的排查整治，始终保持依法打击的高压态势，严格挤压违法犯罪的空间，以威慑极少数混迹在流动人口中的违法犯罪分子，为包括广大流动人口在内的织里人提供良好的社会治安环境。三是要着力文化引领渲染服务管理环境。要积极创造条件构建文化融合平台，广泛开展“织里精神”和社会主义核心价值观主题教育，加快推进文化、体育、休闲等公共设施建设，不断丰富和满足流动人口业余时间的精神文化生活。运用“织里之声”广播、车间视频直播、开办“手机报、童装网”、“乐业乐活在织里”征文、“五好”镇民评选、示范街区创建等载体活动，增强服务管理，以文化引领的力度和工作透明度，让流动人口在浓厚的文化氛围中陶冶自己，体验政府的关爱和织里人的开放、开明，以此来激发流动人口崇尚文明务工、分享健康生活的意识。同时，要加大对赌博游戏机的整治，积极引导、打击低素质流动人口以赌博游戏机为主要业余生活的不良习气，坚决堵住易发性治安案件的源头。四是要加快小城市培育规划建设，改善服务管理环境。要紧紧抓住以“扩权、让利、强功能”为核心的小城市培育试点机遇，充分整合行政资源，激活民间资本资源，做到高起点规划，快速度推进，高水准管理。切实加大对城市重要地标项目、公建配套项目和基础设施项目的投入建设力度，高度重视特色区、示范街建设，科学完善城市功能布局，加快旧城改造进程，加大环境整治力度，提升城市价值品位形象，让生产、生活于织里的人感受到织里城市面貌的新变化、新秩序。五是要着力机制建设，保证服务管理责任的落实。一方面，要切实加大对流动人口服务管理工作人、财、物投入力度，尤其要挤出财力，统筹确定社区（村）工作人员和流动人口协管员“一线”人员的工资待遇，保证流动人口的服务管理有人做工作、安心做工作、负责做工作；另一方面，区委政法委在牵头把“平安吴兴”建设考核体系分解到区级各职能部门和织里镇政府后，要切实加大督促检查、考评考核的力度。织里镇党委、政府更要结合流动人口服务管理任务繁重的实际，细化工作目标，健全考评机制，严格考核奖惩，确保推进流动人口服务管理精准化的各项工作举措落到实处。

（责任编辑：尤炜祥）

D631

A

1674-3040（2013）04-0028-05

2013-04-10

顾志堂，原中共浙江省湖州市吴兴区委政法委常务副书记，现吴兴区委维护社会稳定领导小组副组长；张松法，该区委政法委常务副书记，沈金才该区委政法委副书记。

*该论文获2012年度浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。