规制视角下的我国利率市场化探讨

汤浩

摘要依据规制理论，需要从一般产业放松规制的前提条件对金融产业的适用性、金融产品的日益复杂强化了金融市场的信息不对称、金融产业规制的潜在优势与实践失灵根源三方面来重新审视金融产业进行监管的必要性。利率市场化作为金融规制改革的核心内容是我国利率体制渐进式改革的理性选择和必经阶段，总体思路是在利率规制方式中引入市场化因素、利率局部市场化中采用不对称规制，同时规制框架需要开放性与审慎性并重。

关键词规制金融监管利率市场化

中图分类号：F832 文献标识码：A

规制（regulation）可以说是近一、二十年来学界和政界交叉最多的领域，其理论成果因由实践的发展而最为丰富广泛，交易成本理论、信息经济学、博弈论等分析工具无不在这一领域的研究中显示了强大的解释力。规制的对象是产业，但不是所有产业，一般而言，存在自然垄断、外部性、公共物品、信息不对称等市场失灵现象的产业才有规制的必要。规制的主体是政府，但在不同的产业，因政府干预的形式和深度不同，规制的称谓有所区别，我国就有“规制”和“管制”不同的提法。在金融产业，由于产业的特殊性及对经济增长和整个国民经济体系有效运行的重要作用，政府需要介入更深，西方一般使用“监督与规制”（supervisionandregulation）这个专用词，而我国则一般使用“监管”一词。对金融产业进行监管的依据，从规制的一般理论分析，可以从金融中介与借款人、存款人之间的信息不对称、银行挤兑与银行倒闭的传染性及带来的负外部性，以及支付手段提供所承担的公共物品性质这三方面进行解释。

上世纪70年代末期以来，一方面，受芝加哥学派可竞争市场理论的影响以及新规制经济学在激励机制方面的研究进展，另一方面也因为原先被规制产业的技术基础和市场条件的变化，导致规制政策导向发生重要转变。放松规制在以美、日、英为代表的西方国家诸多产业领域得到普遍实施，而发展中国家的金融自由化浪潮更是与麦金农和肖的金融深化理论相呼应，金融产业的规制放松甚至完全取消一度是经济学家们普遍开出的药方。然而，上世纪末期东南亚金融危机与本世纪余震尚存的美国次贷危机带来的严重后果，引发了对于金融脆弱性的思考，政府规制在金融产业中的作用在世界范围内重新受到重视。我国的金融改革始于上世纪80年代中期，利率市场化为其核心内容，从改革的进程来看，一直是在政府监管之下稳健进行，这也是我国在东南亚金融危机中受到负面影响远不如那些金融自由化过快国家的重要原因。我国的利率市场化接下来应该沿怎样的路径，和西方国家鼓吹的利率自由化是不是一回事？还需不需要政府规制，应该在什么样的框架下展开？这些问题将是本文进行探讨的重点。

一、金融产业规制必要性的重新审视

（一）一般产业放松规制的前提条件并不完全适用于金融产业。

规制经济学对上世纪70年代末期规制放松趋势的解释，主要是基于对自然垄断理论的深化与实践中自然垄断边界的客观变化。一方面，建立在成本劣加性概念上的自然垄断产量范围，为政府对产业进入规制的实施提供了科学的依据，从而减少了受产业利益集团俘获的机会，使得原先实际上因产业利益而实施的规制得以放松。另一方面，发生在传统自然垄断产业的技术创新、产业融合和市场需求扩大现象，使其产业边界发生变化，政府规制需要退出或放松。比如电力产业的发电环节分化出来成为竞争性环节，重新回到市场调节机制的作用之下就成为自然之事；通信网、互联网和有线电视闭路网的“三网融合”使得大通信产业出现融合现象，分业规制已成为阻碍；还有民航产业因需求的扩大，市场足以容纳多个企业在最小有效规模上形成竞争，规制退出已是必然。

然而金融产业进行规制的依据并不是基于自然垄断的产业特征，而是源于信息不对称、金融脆弱导致的负外部性以及支付手段承担的公共物品性质。这三个依据在当今社会经济发展的条件下并没有发生本质的变化，甚至在一定时期内，还将一直存在。首先，金融产业的技术进步和革新虽然使得金融创新产品不断涌现，解决了某些信息不对称问题，一定程度上降低了交易成本，但往往形成了更高层面的信息不对称，这就好比人类的医学水平在提高，已经能治愈很多历史上造成灾难的大病，但新的疾病比如艾滋病等，却在更高的层面上挑战人类的医学进步。其次，近几十年来金融危机发生的频率远高于历史上的任何时期，尤其是号称市场经济体系和金融体系最为完善的美国2008年发生了次贷危机，继而引发金融海啸，足以证明金融系统的脆弱性。最后，由金融体系创造和提供的货币在现有人类技术条件下仍然是支付手段，并且需要在货币政策制定者的监控下运行，电子货币等新型支付手段的出现，并没有改变货币的本质，其支付手段依然具有公共物品性质。

（二）金融产品的日益复杂强化了金融市场的信息不对称，进而加剧金融脆弱性。

随着信息技术、定价理论和信用评价手段的发展，金融技术不断创新，金融创新产品日益复杂化，这在一定程度上是解决金融市场信息不对称的内在要求所致。比如，信贷资产证券化本来是为缓解借款人的道德风险给银行方带来的损失，而通过特别机构信用升级方式在资本市场上出售。但复杂的产品设计又给专业知识并不完备的证券购买方埋下了信息不完全的隐患。证券市场上面向的是大多数普通人，其风险意识和规避风险的手段均有限，难以有效的实施市场约束行为，一个小的外部冲击就有可能积累并最终扩散为整个金融系统的风险。这可以说是美国次贷危机的一个简化的原理性解释。

（三）金融产业规制的潜在优势与实践失灵均源于信息问题。

金融产业信息不对称问题最为典型的是道德风险和逆向选择。比如，银行相对其他产业的企业而言，有更高的资产负债率和更低的现金资产比例，这意味着银行的管理人员更倾向于选择在存款人看来更为冒险的行为，这是银行方的道德风险；保险市场上则是客户签约保险后会放松本该尽责的谨慎行事行为，这是客户方的道德风险。银行会面临更高违约倾向的客户热衷于贷款，而优质客户却难以争取到的境况，而保险公司会遭遇按概率设计的保险产品只受到高风险倾向的人群的青睐等等，这些逆向选择现象都会给金融企业带来风险或使市场萎缩。在重视信息不对称问题的学者看来，政府的干预一方面可以促进信息的生产（比如用强制信息披露制度约束道德风险），另一方面，可以通过对“代理人”（比如银行是资金的代理人，客户是保险合约中的代理人）的强制性行为要求来缓解逆向选择问题。从这两方面的组织费用和实施力度来看，政府规制相对于分散的个体都具有明显的潜在优势，因而金融产业普遍实施的监管就存在了合理性。

当然，也有学者提出，政府的干预在更多的情况下不是改善了产业绩效而是破坏了竞争和效率，政府规制同样存在失灵，其后果甚至不亚于市场失灵，金融产业也不例外。曾对此问题进行深入分析的斯蒂格利茨指出，政府规制失灵的主要原因乃是政府同样面临信息的不完全，但正确的思路是比较政府规制的收益和成本，设计有效的激励方案诱导被规制者的行为，合理确定监管的范围、程度与方式，而不是因噎废食，完全放弃政府的干预。

二、利率市场化是我国利率体制渐进式改革的理性选择和必经阶段

（一）金融约束论有效地解释了发展中国家经济发展的金融作用机制。

麦金农和肖的金融抑制理论和金融深化理论曾一度被用来解释利率规制给经济增长带来的负面作用，并被许多国家视为金融自由化改革的理论依据与实践指南。但发展中国家金融自由化的结果总体上却令人失望。斯蒂格利茨等学者使用信息经济学的分析方法对金融深化理论与实践做出了批判性的解释，并建立起“金融约束论”的分析框架。他们认为现实中不存在麦金农和肖理论中暗含的信息完全的金融市场条件，在信息不对称情形下，信贷的供给者除了关心收益以外，还会更多地考虑风险因素。信贷市场在利率的甄别机制和激励机制的作用下实际上呈现出一种信贷配给现象。此种条件下，市场利率将不会提高至使市场出清的均衡水平，最可能存在的情形便是信贷配给下的非市场出清均衡，所以即使全面的利率自由化也无法达到最有效分配信贷资金的目的。由于信贷配给和利率波动不会引起标准的新古典所设想的那种均衡过程，因而需要政府介入信贷分配，以消除信息不完全问题。金融约束论的坚持者们主张政府通过利率规制、市场准入规制和稳定的宏观政策等一整套金融监管政策为民间部门创造租金机会，尤其是使银行部门因特许权价值而获得租金，激励其充分挖掘社会潜在储蓄资源、扩大信贷资金供给，同时调动生产企业的积极性。在斯蒂格利茨等学者看来，东南亚国家的发展经验为他们提供了这一理论框架的源泉，而东南亚金融危机的爆发使他们得以重新审视他们的理论，并认为这一危机恰能够反证他们的理论。

（二）利率规制作为资金价格规制工具的历史作用与局限性。

按照金融约束论的解释，那些发展中国家正是通过利率规制给金融部门和生产部门创造了租金机会，达到将资源以低于市场竞争下的代价分配给金融和生产部门的效果，在这个过程中，利率规制作为资金的价格规制工具来使用。从东南亚国家经济快速发展时期的经验来看，这些国家的政府确实都曾不同程度地实施过利率规制，我国在上世纪90年代利率体制改革前也长期实行严格的利率规制，直到最近，存贷款利率依然存在严格的单边规制，即“存款管上限，贷款管下限”。大部分学者对东南亚经验给予了肯定，我国改革开放以来经济发展上所取得的成就与利率规制特征的金融体系的作用也是不可分的。但不可否认，金融约束论所解释的现象和提供的经验对于中国这样一个处于转型期的发展中大国来说，只具有特定阶段的理论指导意义，利率市场化取向是改革的大势所趋。我国经济体制改革的渐进性的总体特征也同样体现在我国金融体制改革中，正如易纲、何东等学者指出的，中国的利率市场化采取双轨制推进的方式，被管制的存贷款利率和基本由市场决定的货币和债券市场利率共存。此种双轨制利率体制还必须辅以信贷限额这种数量规制，这导致同时作为货币政策工具的利率调节作用难以有效发挥。从成熟市场国家的金融体系特征来看，利率将不仅仅作为资金价格工具，还将作为主要的货币政策传导工具，这就要求我国的利率市场化改革要兼顾两个目标，理顺利率结构与层次。

（三）利率市场化是从利率规制定价方式到利率自由形成价格方式的审慎阶段。

金融自由化浪潮在拉美、东南亚发展中国家及美日等发达国家兴起之时，中国的理论界曾对金融自由化、利率自由化与利率市场化之间的关系展开过广泛讨论。按照沈国冰的观点，利率市场化主要指发展中国家政府逐步放弃金融抑制，培育和创新市场主体，健全和完善金融市场交易规则，逐步放松直至取消利率管制；而利率自由化主要指发达国家金融管理当局或央行逐步放松金融控制，取消利率管制，利率完全由资金市场供求关系来决定。利率市场化是发展中国家随着市场的深化，经济、金融体制变迁提出对利率管理体制变革的要求，但依然要在央行和金融规制机构的监管之下。利率自由化则是在市场深化中发达国家市场结构的延伸带动了市场机制作用的强化，要求利率形成机制的市场自由化。可见，在金融市场的相关经济主体尚不成熟、金融市场的交易规则及制度条件尚不完善情况下，利率市场化在央行和金融规制机构进行审慎监管下渐进性推进，是我国利率体制改革的理性选择，一味追求完全的激进式的利率自由化改革不符合我国的经济发展阶段和制度背景特征。阿根廷、智利等国超越本国的发展阶段，未能充分考虑本国经济金融体系的承受能力和改革可能带来的冲击，在短短一两年间快速进行利率自由化改革，结果遭遇到巨大的失败。尤其阿根廷的教训最为惨重，1975年到1977年利率自由化的快速推进导致了恶性通货膨胀，加之监管不力，巨额逐利外资进出失控，汇率大幅动荡，最终引发了拉美债务危机。危机之后，阿根廷的利率又重回严格规制，改革成果前功尽弃。

三、规制框架内的利率市场化改革思路

自上世纪90年代中期我国利率市场化改革之始，理论界对改革的条件、次序、措施等进行探讨的文献可谓汗牛充栋，对改革取得的成果进行归纳评价的文献也层出不穷，但对于我国的利率市场化改革客观上采取的渐进式道路的依据并没有理性认识，对金融产业到底要不要完全放弃监管缺乏理论上的重新审视，所以才会有利率市场化就应该快速全面推进，完全放弃规制手段的观点倾向。笔者认为，从规制理论的视角，金融产业监管的必要性还将长期存在，利率作为重要的资金价格，其市场化应该是在规制框架内逐步引进，在此过程中可借鉴其他产业规制成熟手段和成功经验。基于这样的考虑，笔者提出以下几条思路：

（一）利率规制方式中引入市场化因素。

规制放松、引入竞争并不是只有完全的市场化、一步到位这种方式，依据多个产业规制改革的经验，有替代方式可以进行市场的模拟，达到引进竞争，形成均衡价格的效果。比如，传统规制产业如城市供水、天然气等产业在规制改革中常使用的方式是特许投标制，由多个合规企业进行特许权的竞标，出价最高或补贴费用最低者中标，这样就模拟了一种事前的市场竞争，产品或服务的价格将接近于真实市场的均衡水平。我国在债券利率的规制放松中也有过类似的举措，比如，1996年财政部曾首次借助交易所平台通过利率和收益率招标完成了国债发售，并为此后金融债的招标发售提供了有益经验，这种形式对后来的债券市场的利率完全市场化提供了一种有效的过渡性方案，值得在其他种类的利率市场化进程中推广。

（二）利率局部市场化中的不对称规制。

不少学者指出，我国存贷款基准利率之所以不敢完全放开，是考虑到我国的商业银行一直以来预算软约束问题严重，一旦放开，商业银行缺乏资本要求约束，风险控制主动性弱，会造成过度竞争，银行经营的稳健性受影响，更可怕的后果是引发其他国家放开利率规制初期出现的银行危机现象。但就我国目前主要国有商业银行和股份制银行情况来看，资本充足率和资产质量及风险控制能力已有显著改善，一部分银行具备了承受市场定价的能力，应该利用现有的条件，对这部分银行进行选择，试行给予其利率的自主定价权，而对其他银行仍暂行利率规制，也就是采取不对称规制，既在一定范围内创造利率的市场化，又将风险控制在监管范围内，同时也为其他银行提供动力，尽快达到硬约束要求，走向市场化定价。

（三）规制框架的开放性与审慎性并重。

虽然笔者提出的利率市场化的主导思路强调在规制框架内进行，但这个框架本身不应当是封闭的、停滞的，而应该具有充分的开放性和灵活性，逐步培养由市场形成的基准利率形成机制，随着时机的成熟，将规制的利率种类逐渐减少，有序退出各层次的利率规制。但另一方面，这个框架又应该是具有审慎性的特点。目前，我国已经是G20、金融稳定理事会、巴塞尔委员会的成员国，实施新的国际金融监管标准成为应尽义务。利率市场化改革也应当遵守相应的宏观审慎性要求，在预警机制和外部危机应急机制方面做出相应安排。

（作者单位：交通银行股份有限公司江苏省分行）

参考文献：

[1]何东、王红林.利率双轨制与中国货币政策实施.金融研究，2011年第12期.

[2]易纲.中国改革开放三十年的利率市场化进程.金融研究，2009年第1期.

[3]吴富林.中国利率市场化达到什么程度.经济学家，2012年第4期.

[4]杨胜刚、谢益农.金融发展理论的新进展金融约束论述评.经济科学，1999年第2期.

[5]沈国冰.小议利率市场化、利率自由化和金融自由化.金融科学，2000第4期.