广东肇庆应急管理工作的实践与探索

暨南大学应急管理系 卢文刚

广东肇庆应急管理工作的实践与探索

暨南大学应急管理系 卢文刚

Practice and exploration on management of emergency response in Zhaoqing city, Guangdong province

［编者按］“十一五”期间，广东省肇庆市应急管理工作按照广东省提出的“一年打基础，两年上台阶，三年创一流”的工作目标，开拓创新，全市应急管理、社会管理综合治理、平安建设等工作取得明显成效，得到中央综治委、中共中央组织部嘉奖和国务院应急办调研组的充分肯定。本文在多次调研总结广东省肇庆市“十一五”期间应急管理工作开展情况的基础上，分析阐述了肇庆市应急管理工作面临的挑战，提出了“十二五”初期加强肇庆市应急管理工作的建议。

基本情况

“十一五”期间，广东省肇庆市应急管理主要从以下方面开展了工作。

应急管理组织体系进一步健全。“十一五”期间，肇庆市通过召开全市应急管理专项工作会议，及时传达贯彻上级精神，研究部署全市应急管理工作，研究出台了《肇庆市突发公共事件应急体系建设“十一五”规划》，加强应急管理工作战略远景规划，积极推进各级应急管理组织体系建设。“十一五”期间，全市各级应急管理办事机构建设得到加强，初步形成“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制。各县（市、区）基本建立政府应急办、总值班室，并通过招考、抽调等方式，充实了应急管理工作队伍，扭转了以往缺乏应急管理专职工作人员的普遍局面，县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级应急管理体系初步建立，基本形成机构健全、人员到位的应急管理工作组织架构，为提高应对突发事件的能力提供了组织和人员保障。

应急预案体系日趋完善。“凡事预则立”，“知己知彼，百战不殆；不知彼而知己，一胜一负；不知彼，不知己，每战必殆。”这些观点启示了应急管理工作开展的方向和方法，那就是必须大力抓好应急预案体系建设。“十一五”期间，肇庆市按照《国家突发公共事件总体应急预案》和《肇庆市突发公共事件总体应急预案》等法规的要求，大力抓好应急预案体系建设，加强预案的编制、修订和管理工作，不断扩大预案的覆盖面，增强预案的科学性、规范性、可操作性和实效性，“横向到边，纵向到底”的应急预案体系日趋完善。据不完全统计，截至2012年底，肇庆全市已修订、制定各级各类预案9000多个。其中，市直各有关部门共制定专项、部门预案168个；各县（市、区）、肇庆高新区共制订县级应急预案1393个（总体预案9个、专项预案278个、部门预案729个、其他预案523个）；108个乡镇（街道）制订应急预案864个；1576个村居委（社区）制订应急预案1359个；1820所学校制订应急预案2820个；1225间规模以上企业制订应急预案2385个。全市预案编制工作中突出了“三个注重”：注重全面性、注重规范性、注重实效性。

应急值守和信息报送工作水平显著提高。1999年12月，国务院办公厅下发《关于加强政府系统值班和信息报送工作的通知》，要求充分认识政府值班和信息工作的重要性，进一步明确紧急重大信息报送工作的责任，大力加强信息报送工作。

“十一五”期间，肇庆全市高度重视值守应急工作，切实抓好市政府总值班室建设，推动设立县（市、区）政府总值班室，加强突发事件信息员队伍建设，不断提高突发事件信息报送水平和效率，坚持实行突发事件信息报送每月一通报制度：根据各地、各部门上报突发事件信息情况，对迟报、漏报、瞒报、谎报的实行通报和问责,应急值守和信息报送制度进一步完善。一是市应急办2010年总结编印了《肇庆市政府总值班室值班工作制度汇编》，进一步完善了应急值守和信息报送制度，为有效处置突发事件提供信息保障，为及时、科学有效处置如2010年发生在肇庆辖区的广宁“8·1”重大交通事故和封开“8·10”居民楼因滑坡而倒塌事件等突发事件提供了有力保障。二是加强全市政府政务总值班室建设，应急管理工作联络网逐步完善。目前，全市县（市、区）政府都已建立总值班室，落实3至4名人员实行24小时轮流值班。三是完善信息员队伍网络机制,开展突发事件信息员聘用以及培训工作，进一步畅通信息报送渠道，把信息员队伍发展到各基层机关、社会团体和企事业单位。目前，全市共发展起各类基层突发事件信息员达6105人，确保一旦发生突发事件，能做到早报告、早处置。

应急救援队伍建设成效明显。“十一五”期间，按照“召之即来，来之能战，战之能胜”的标准，肇庆市不断加强应急队伍建设。不断加强以各专业队伍为基本力量，以公安、武警为突击力量，以企事业单位专（兼）职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急救援队伍体系建设，初步形成了适应肇庆经济社会发展、符合地区实际的应急救援队伍格局。全市建立起各级各类专（兼）职应急队伍527支共2.8万多人，其中依托公安消防队伍建立的市、县（市、区）级综合性应急救援队伍11支531人，县级以下各类基层应急队伍448支约1.8万人，其他各类应急队伍68支约9500人。肇庆市各乡镇（街道）、有关企业结合实际，组建了专（兼）职应急分队或联防队。如端州区黄岗镇工农村委成立了由16人组成的村专职应急救援队伍，担负日常值班、治安联防等工作，遇到突发事件发生可立即进行先期处置，收到了很好的成效。又如高要市应急分队现有规模100人，在接到命令后，15分钟内就能够出队，在处置群众性事件、安全事故、森林火灾、抗洪抢险等工作中发挥着重要作用。

风险隐患监测预警机制初步建立。古语云：“听于无声、见于未形”，这一思想强调的是未雨绸缪、预防在先。“十一五”期间，肇庆市切实加快建立突发公共事件风险隐患排查以及综合预警系统，加强资源整合，预警信息发布“最后一公里”瓶颈问题得到缓解。肇庆市依托市气象预警发布系统平台，大力加强突发事件预警信息发布平台建设，目前，该系统预警发布覆盖8000多人，仅2010年全年就发布气象灾害等各类预警540次，发送短信9万余条。地震监测、水文雨情自动测报、森林火险监测、地质环境监测、公共卫生疫情监测等各项预警机制得到进一步健全。此外，肇庆市高度重视风险隐患防范工作，积极组织力量深入开展风险隐患排查整治，全面掌握本地区各类风险隐患情况，每季度定期开展分析会商，落实综合防范和处置措施，做到早发现、早控制、早处置。据不完全统计，“十一五”期间，全市共开展各类专项隐患排查8600多次、发现隐患点5700多处，及时整改4500多项，跟踪整改1200多项，有效地减少了灾害事故的发生。

应急科普宣教和培训广泛开展。“十一五”期间，肇庆市积极推进应急宣教演练工作的深入开展，以农村、社区、企业、学校等基层组织为重点单位，以《中华人民共和国突发事件应对法》、《广东省突发事件应对条例》、各类应急预案、防险避险和自救互救基本知识技能等为重点，积极开展应急知识宣传教育活动，应急宣传工作有效推进。近四年，以配合广东省政府在肇庆市成功举办四届“百人百场”应急知识宣讲活动为契机，大力推进应急管理知识“六进”活动。各地各部门采取群众喜闻乐见、寓教于乐的方式，以新闻媒体宣传报道、开展咨询讲座、悬挂张贴横幅标语、派发宣传单等形式广泛开展宣传教育，利用广播、电视、报刊等多种传统媒体，发挥网络等新媒体资源的优势，以世界气象日、全国消防日、防灾减灾日等为契机，广泛开展主题宣教活动，增强了全社会的危机防范意识和应对能力。加强对公务员的应急管理知识培训，把应急管理知识列入全市干部任职培训的必修课；加强对学生应急管理知识教育，提高学生应对突发公共事件能力。“十一五”期间，肇庆市共举办各级应急管理培训257次，近4.5万人次接受培训，举办各类宣传活动754次，制作、发放各类宣传材料近300万份，宣传受众累计886万人次。

“五个一”示范工程深入展开。“十一五”期间，肇庆市印发了《关于加快推进应急管理工作“五个一”工程建设的通知》，出台了《肇庆市应急管理工作“五个一”工程建设示范单位标准（试行）》，稳步推进各示范单位应急管理建设工作。目前，肇庆市已建立应急管理示范单位37个（其中示范县（市、区）1个，示范乡镇（街道）9个，示范村居委（社区）9个，示范学校9个，示范企业9个。2011年1月，市政府对“五个一”示范点进行了检查验收总结。各县（市、区）、乡（镇、街道）、村居委（社区）、企业、学校力求把应急管理工作与安全和谐创建有机结合，着力夯实示范单位的应急管理基础，充分发挥典型示范作用，推动了全市应急管理整体工作上新台阶。

面临挑战

“十一五”时期，肇庆全市在推进应急管理工作方面做了大量工作，取得了可喜的成绩。但随着肇庆市经济社会的快速发展，工业化、城市化、全球化推动经济结构发生重大变动，市场体系和市场秩序的不健全可能掩盖社会经济中潜伏的风险和隐患，制度变革中也潜伏着影响和导致公共危机发生的因素，经济发展与社会发展的不尽同步，人与自然发展的不尽和谐，传统道德文化体系的嬗变可能加剧经济社会领域的公共风险，成为地方公共危机爆发的潜在因素，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，公共安全面临严峻的形势与挑战，突发事件的发生成因更加复杂，特别是在以互联网为标志的新媒体时代，突发事件的敏感性、关联性大大增强，肇庆市地方政府应急管理工作的任务比以往任何时候都更繁重。一旦风险和矛盾累积到一定程度，将一触即发，引发公共和社会危机事件，加之肇庆市应急管理体系仍存在着发展中的薄弱环节，应急管理工作面临着很多新情况、新问题、新挑战，公共安全形势仍然存在不小压力：

一是个别地方和部门对应急管理工作重要性的认识和防灾减灾意识仍有待进一步加强和提高，做好应急管理和平安建设工作的紧迫感和责任感仍需进一步增强。

二是基层应急管理工作基础仍比较薄弱，亟需进一步持续加强应急管理机构建设，切实加大应急管理资金投入，大力推进基层应急管理工作。

三是部分应急队伍由于人力物力不足，导致队伍数量偏少，救援装备缺乏，业务技能培训不够，救援手段相对落后，应急队伍救援能力有待进一步提高，仍需进一步加强队伍建设，提高应急处置水平。

四是应急保障体系亟需健全，应急物资储备工作、应急避难场所建设制约了应急管理能力的提升，需要着力谋划、积极探索建立。

五是个别单位和部门对应急预案编制工作认识不够，应急预案体系还不够完善。应急预案编制水平参差不齐，预案制订的科学性有待提高，应急预案演练比例仍偏少，联合演练较少，影响了预案的可操作性。

六是公共安全和应急科普宣传教育工作仍需深入、持续、广泛开展。

七是社会参与度有待增强，社会力量和非政府组织的力量仍待充分发挥。广大企事业单位、公益性民间组织和志愿队伍等社会力量参与突发事件预防和处置机制尚不够顺畅，社会公众参与应急管理的意识和积极性尚需提高。

八是应急平台建设一体化模式需要切实结合实际、科学推进。

战略思路

随着现代社会的发展，公共危机事件虽然不可完全避免，但却是可以管理的。公共危机是个人、家庭、市场机制本身不能完全独立解决的问题，往往需要政府凭借其所具有的优势、权威和强制力，动员社会资源和公共力量加以解决，因而政府应成为公共危机管理的主导力量。加强政府对公共危机的管理，健全系统的公共危机管理体制、机制，提高政府处置公共危机的能力，促使政府的公共服务职能得到有效发挥，同时将危机事件带来的损失减少到最低，以切实保障人民群众生命和财产安全，维护经济社会和谐稳定发展。

因此，肇庆各地、各有关单位高度重视减灾降险应急管理工作，将其作为实现经济社会可持续发展总体目标的重要战略保障。强化忧患意识，克服麻痹大意思想，居安思危，防范未然，掌握主动，深入开展矛盾纠纷排查调查处理工作，增强做好应急管理工作的责任感、危机感和紧迫感。围绕“无急可应、有急能应”的目标，以加强基层应急保障能力建设为重点，以应急管理能力评估和考核为抓手，强化法治思维，坚定信心，转变作风，狠抓落实，夯实应急管理基础，切实抓好应急管理各项工作，全面提升应急管理工作科学化水平。

［注：本文为广东省哲学社会科学“十一五”规划项目（GD10YGL03）阶段研究成果。］