论常住人口与流动人口倒挂下的冲突处置——以嘉兴市为例

□曹雪根，张建章，应培国，王亮

（1.中共嘉兴市委政法委员会，浙江嘉兴 314001）（2.嘉兴市公安局，浙江嘉兴 314001）

论常住人口与流动人口倒挂下的冲突处置
——以嘉兴市为例

□曹雪根1，张建章1，应培国1，王亮2

（1.中共嘉兴市委政法委员会，浙江嘉兴 314001）
（2.嘉兴市公安局，浙江嘉兴 314001）

在嘉兴市的一些地方出现了常住人口少于流动人口的现象。反映在社会治安上，常住人口与流动人口发生群体性摩擦、冲突的频率明显加快，成了社会稳定的一大隐患。破解这一难题，需要在人口管理中坚持对流动人口思想理念同城化、教育培训常态化、公共服务均等化、权益保障制度化、管理方式科学化、产业调整合理化。

常住人口；外来人口；人口管理；社会稳定

随着经济发展的速度越来越快，人口流动的数量和速度也在急剧上升，农村大量劳力流出，城市大量民工流入，在嘉兴市的一些地方，甚至出现常住人口少于流动人口（以下简称“倒挂”）的现象。在这些倒挂地区，流动人口与常住人口发生群体性摩擦、冲突的频率明显加快。近年来，发生在桐乡的“小蜜蜂交通事故”、秀洲洪合的“就学事件”、海宁的“晶科污染事件”等都折射了倒挂存在的问题。在此，笔者结合嘉兴市实际，分析研究当前人口管理中存在的这些问题，并就冲突提出一些对策建议。

一、嘉兴市常住人口与流动人口倒挂现状

10年来，嘉兴市常住人口和流动人口都呈一定的增长态势，但常住人口的增长相对稳定，始终未超过0.006%，而流动人口的增长远远高于常住人口的增长，最低的2008年增长也在3%以上，而最高的2004年更是爆发式地增长了92.32%。10年间，流动人口与常住人口数量之比，整整上升了6倍（详见表一）。

表一 嘉兴市10年流动人口与常住人口情况表

其中，秀洲、嘉善、平湖、嘉兴经济技术开发区和港区流动人口与常住人口比超过了全市的平均数，嘉兴经济技术开发区更是达到了1.697∶1，远高于其他地区，这与开发区的产业布局有着密切的关系。（详见表二）。

二、倒挂形势加剧了群体性摩擦和冲突

随着流动人口高峰的形成和流动人口规模的不断扩大，群体性摩擦、冲突加剧的影响与日俱增，且呈倒挂率越高、冲突越多的趋势，已成为当前涉稳的突出问题，主要表现在以下几个方面。

表二 所辖地区流动人口与常住人口情况表

（一）流动人口引发的涉稳事件不断增多。据不完全统计，近三年来，嘉兴市涉及流动人口的群体性事件分别占当年群体性事件发生总数的67.2%、68.3%和67.6%。其中，2009年桐乡市发生的“小蜜蜂事件”、2011年发生的海宁“晶科污染事件”，就是倒挂人口地区参与群体性事件的典型例子，且这类群体性事件有逐年增多趋势。这些外地人与本地人的冲突，“路线图”大同小异，起因都是一些简单的维权，受害方是外地人。同乡或毫不相干的外地人现场围观，打抱不平，接着是警民冲突，继而发生打砸事件。这些事件“无直接利益”的特性明显。

（二）流动人口引发的违法犯罪事件居高不下。流动人口违法犯罪持续高发，已成为影响嘉兴市社会治安的主要因素。从抓获的刑事犯罪嫌疑人看，2009年、2010年和2011年流动人口违法犯罪分别占违法犯罪总数的72.93%、67.28%和67.34%。倒挂地区形势更加严峻，如倒挂率为1.697∶1的嘉兴经济技术开发区，近三年来，抓获各类刑事犯罪嫌疑人228人、194人和242人，其中流动人口分别为208人、175人和209人，分别占违法犯罪总数的91.23%、90.21%和86.36%。同时，由于犯罪侵害的主体往往是本地人，这无疑大大增加了本地人与外来人员发生冲突的几率，也无形中增加本地人与外来人员的心理隔阂。

（三）流动人口中“新二代”引发的违法犯罪现象日益突出。据统计，目前嘉兴市流动人口中“新二代”（16周岁以下）有21.8万人，包括在校学生13.17万人（小学10.42万人、初中2.75万人），其中，有劣迹的纳入帮教管理的“新二代”为1030人，失学的321人，占31.2%。这些人中有偷盗劣迹的585人，占56.8%；有敲诈勒索劣迹的96人，占9.3%；有寻衅滋事劣迹的157人，占15.2%；其他劣迹的192人，占18.6%。由于流动人口“新二代”父母一般都忙于生计，难以顾及对子女的教育管理，这些“新二代”自身又缺乏自我管理意识。在社会管理跟不上的情况下，导致他们中一部分人早早就流入社会或者有学不上，由此引发了一系列社会问题。同时，法律对未成年人能给予的约束又有限，使得流动人口“新二代”成为违法犯罪的高危人群。

（四）流动人口引发的社会管理问题日益暴露。在流动人口的大量集聚下，势必导致交通、消防、治安、环境、卫生、教育等社会管理问题的日益暴露。以倒挂率为2∶1的秀洲区洪合镇为例，该镇流动人口约5.9万人，因受羊毛衫产业及其加工模式的影响，该镇消防“三合一”现象突出，安全隐患严重。2009年、2010年和2011年火灾警情数分别达到60起、65起和87起。同样，交通管理的压力也很大，特别是在羊毛衫产销旺季，集镇道路及通往各村的主要道路，随处可见机动车、货运三轮车乱停现象，交通拥堵严重，交通事故频发。2009年、2010年和2011年该镇交通事故警情数分别达到2341起、2650起和2834起。在治安管理方面，形势也比较严峻。2009年、2010年和2011年该镇刑事警情数分别达到1169起、1294起和1312起。此外，还给环境卫生、卫生防疫、义务教育等带来了一系列问题。尤其在2010年，因公办学校不能满足大量集聚流动人口子女的就学问题，导致数百名家长到省、市、区政府多次上访，并在学校开学之际，多次冲击镇政府、中心小学。同样，这些类似问题也在其他地区不同程度存在。

三、群体性摩擦和冲突加剧的原因分析

倒挂现象的背后原因，不是简单地用一句话来概括的，有着复杂和深层的经济、社会因素。分析产生这些问题的原因，主要有两个方面。

（一）从表面上看，主要是流动人口集聚程度过高、规模总量偏大、结构不尽合理。一是流动人口规模总量偏大。2011年，嘉兴市流动人口总量在全省排第5位，流动人口与常住人口比为全省第2位，流动人口增长幅度为16.36%，其规模总量明显高于嘉兴市经济总量在全省的排名，其增长幅度也明显高于嘉兴市GDP的增长幅度。深究其原因，主要是嘉兴市的产业结构是以低端制造业、劳动密集型产业为主，需要大量的劳动力。而流动人口总量过大，对一个城市、城镇的资源承载能力是严峻的考验，如果相关服务跟不上，或者说资源承载不了，就会在带来诸如消防、交通、治安、卫生、防疫、教育等一系列的社会管理问题的同时，对社会稳定也会产生重大的压力。

二是流动人口集聚程度过高。目前，嘉兴经济技术开发区、14个镇（街道）、246个村（社区）流动人口与常住人口出现了倒挂，4个镇（街道）超过2∶1，78个村（社区）超过3∶1。而且，流动人口来源地集中，其中安徽、四川、河南、云南、贵州五省约占了全市流动人口总量的60%（详见表三、四、五）。这种流动人口流出地、流入地“双集中”的现象，特别是流动人口超过常住人口后形成的“反客为主”现象，极易引发和加剧流动人口与本地居民的矛盾冲突，甚至诱发流动人口与当地居民的大规模群体性事件。湖州织里事件和近年来广东省陆峰、河源等地发生的一系列群体性事件，就是典型的例子。

三是流动人口“三同”现象突出。所谓“三同”，即同乡、同业、同地聚居，就是同籍（同乡）的流动人口在同一企业或同一行业打工（同业），且聚居在同一区域（同地聚居）。据这次调研了解，秀洲区共有湖南省永州市冷水滩区流动人口3068人，而在洪合镇的冷水滩区流动人口就达2445人，占了总数的67.76%。在洪合镇羊毛衫整烫行业，贵州籍流动人口占比高达70%以上，其中贵州省沿河县流动人口又占了60%以上。平湖市共有安徽省淮南市流动人口近12000人，其中谢家集区就有7000人，占了总数的58%，而在新仓镇就有谢家集区流动人口4000人，占了57%。通过对全市10家规模企业调查，10家规模企业共有员工11147人，其中流动人口为8318人，占74.5%，流动人口占比最低的为46%，占比最高的为99%，其中夫妻同在嘉兴市务工的4316人，占51.9%，携带子女956人，占11.5%。秀洲区云庆服装、平湖市浙江银座箱包、海盐县鑫浩服装等企业流动人口来自同省（市）的均占了50%以上。通过对全市部分有区域特色的行业、市场调查，来自同一省份的流动人口最大人群均占行业、市场流动人口总量的20%以上。嘉兴市区973辆出租车，有从业人员2400人左右，虽然其中流动人口只占了约20%，但河南籍出租汽车司机占了流动人口总量的70%，约350人左右。海宁市现有四家出租车公司，其中大元、金岛两家公司就有河南西华籍司机120名。海宁市海昌街道利民村212户出租房屋共租住2296人，其中云南籍流动人口就有1890人，占82.3%。流动人口“三同”现象的产生和形成，是与目前流动人口的流动方式密切相关的。因为目前流动人口普遍是以亲缘、地缘、业缘为纽带，通过亲戚朋友、老乡介绍外出的，因而到嘉兴市后他们往往聚居在一起，工作、生活在一地。流动人口的这种“三同”现象，其负面影响是不容忽视的，因为其客观上为流动人口“抱团取暖”谋求自身利益提供了条件，一旦发生矛盾纠纷，他们往往可以在第一时间组织动员几十人、上百人来表述诉求，甚至采取过激的方式“维权”，从而引发大量的不安定因素和群体性事件，直接影响社会和谐稳定。

四是流动人口结构不尽合理。在嘉兴市流动人口中，初中及以下文化程度约占了87%，大专及以上文化程度仅占3.84%，78.19%的流动人口在企业一线打工，68.10%的流动人口居住于出租房屋。流动人口的这种结构，也是与嘉兴市的产业结构直接相关，也就是说低端的产业结构决定了低层次的劳动力资源。由于流动人口素质不高，从事的基本上是一线工种，工资待遇不高、劳动强度大，且居住条件简陋，与当地居民相对优越的工作生活条件反差较大，极易造成极少部分流动人口心理失衡，从而诱发各类违法犯罪和冲突。

表三 流出地排名前10位的省份

表四 流出地人数排名前10位的地市

表五 流出地人数排名前10位的县（市、区）

（二）从深层次看，主要是融入、共享、均等等多重因素合力造成了“族群鸿沟”。一是劳资关系紧张是当前嘉兴市流动人口犯罪和社会治安状况欠佳的最大和最直接的诱因。不管从不安定因素类型看（详见表六），还是从群体性事件的类型来看（详见表七），因劳资纠纷引发的不稳定因素和群体性事件都是最大和最直接的诱因。当前，在经济形势不景气、劳资纠纷频频发生的情况下，劳资关系更是成为了影响社会稳定的重大诱因。此外，在打工时受到过不法侵害、被克扣工资、被迫超时劳动、遭受人格侮辱、挨打挨骂等现象的大量存在，也是影响社会稳定的重大诱因。

表六 不安定因素类型

表七 群体性事件的类型

二是城市化进程和经济结构调整，使进城的农村劳动力产生“第二剩余”，成为流动人口犯罪的潜在原因。目前，“民工不荒技工荒”的现实，使低素质的劳动力转移领域越来越窄，在传统计划经济体制下，以低效率为特征的大量隐蔽性失业人口转化为公开性失业。农村剩余劳动力进城之后的“第二次剩余”，扩大了不平等就业和歧视性就业情况，使进城农民成为最容易失业最不稳定的弱势群体。这一过程中所产生的挫折感、被歧视感和经济上的不平等，容易诱发不同程度的认同危机、心理危机和各种反社会情绪，从而成为潜在犯罪原因。

三是社会身份不平等是引发流动人口犯罪，影响社会稳定的根本原因。中国的城乡二元户籍制度，决定了流动人口与城市居民的社会身份差别，他们不仅在劳动力市场上受到就业限制和就业歧视，在日常生活中也受到身份限制和文化歧视。现行体制中的各种制度安排基本上是以户籍为基础的，流动人口基本上被排除在再次分配的体系之外，特别突出的是在社会保障体系方面。流动人口受着社会、文化、制度上的歧视以及自身资源的限制，不能在城市中获得足够而且合法的经济资源、社会资源和文化资源，流动人口处于社会边缘化状态，这必然导致他们与城市社会和城市居民的冲突，对社会稳定形成冲击，这在流动人口“新二代”群体中表现尤为明显。

四是法律本身存在盲区，流动人口的合法权利得不到合理的法律保障，这成为流动人口行为失范的重要原因。1994年制定的《劳动法》已不能有效适应社会发展的新形势。首先，是覆盖范围小，大部分农业劳动者被排除在《劳动法》之外；其次，是没有涵盖流动人口所应享有的一切权利；第三，是对劳动合同和集体合同的相关规定不够全面和系统。到目前为止，整个社会还没有一部专门维护流动人口权益的法律，流动人口的许多政治与社会权利被削弱或剥夺。

五是政府制度供给不足，缺少为流动人口提供的公共产品和公共服务，使流动人口中出现反体制、反规则的亚文化，成为流动人口影响社会安定的精神上的因素。流动人口社会保障机制和就业服务体系严重滞后于城市化发展进程，流动人口所需要的精神公共产品极为稀缺，流动人口中出现反体制、反规则、反主流意识形态的亚文化，并不断扩大其负面影响，产生影响社会安定的消极因素。作为全省居住证制度改革试点市，嘉兴市从2007年开始积极探索居住证制度改革，制定并出台了一系列政策措施，为流动人口在嘉兴市工作、生活提供良好公共服务，尤其在劳动就业、计生服务、子女就学等方面成效更为明显。但由于受到公共资源的制约，加之流动人口总量过大，总体上嘉兴市居住证改革配套政策的“含金量”还不是很高。同时，政府提供的服务与流动人口的实际需求也不是很对称，有些政府提供的服务不一定是流动人口迫切需要的，而流动人口迫切需要的服务因受资源制约政府一时又难以提供，因此流动人口对居住证的申领积极性不高。据调查了解，目前流动人口比较关注的问题主要集中在工资待遇、居住环境、子女就学、社会保障等四个方面，而目前嘉兴市做得比较好的是子女就学方面的服务，其他三方面的服务与流动人口的期盼还有较大差距。再则嘉兴市出台的一些公共服务政策与周边城市的相关政策也不够平衡，有些政策待遇相对于周边城市优更多，有的甚至是超市民待遇，从而导致了一些流动人口纯驱利性流入。如嘉兴市对流动人口定点医院住院分娩费用是实行总额控制的优惠政策，此举吸引了周边外省、市的流动人口孕产妇到嘉兴市住院分娩，致使嘉兴市出生人口性别比偏高，既增加了政府财政负担，又影响了人口和计划生育工作。

四、对策与建议

（一）思想理念同城化。要破解倒挂形势下群体性摩擦和冲突加剧现象，必须树立流动人口与城市居民“利益共同体”的新理念，走出防范管理为主和被动应对管理误区。要牢固树立“流动人口都是嘉兴新居民”的全新理念，大力宣传“本地人、外地人都是嘉兴人”口号，以开放的心态与包容的胸襟，不断提高本地居民对流动人口的认同感。要从提升流动人口的政治待遇、保障水平、文化素养等入手，不断提高其对嘉兴的融入度和归属感。

（二）教育培训常态化。要切实加强对流动人口的教育培训工作，提升其综合能力素质。一是加强法制教育。要把对流动人口群体的法制教育纳入“六五”普法规划，依托新居民服务管理（室）站建立法律培训点，增强其法制观念。二是强化技能培训。要建立完善政府主导、企业支持、个人自愿、社会参与的培训机制，探索订单式、远程教育等多种培训方式，传授就业知识，提高其生存本领。三是注重素质培养。要充分利用电视、板报、宣传标语等多种形式，在流动人口集中居住区开展文明礼仪宣传教育、文体比赛和文艺汇演等健康向上的活动，提升其文明素质。

（三）公共服务均等化。要着力抓好流动人口相关政策待遇的落实，推进基本公共服务均等化。如居住服务方面，要建设一批流动人口集中居住点，鼓励多渠道筹集公共租赁住房房源，逐步将有稳定职业并在嘉兴市居住一定年限的流动人口纳入供应范围。就业服务方面，要实施与本地居民统一的就业政策，通过各种形式的招聘会，为他们提供便捷、平等的公共就业服务。子女就学服务方面，要把流动人口子女义务教育纳入嘉兴市教育发展规划，按照“以流入地政府为主，以公办学校为主”的原则，确保其享受与本地学生同等待遇。医疗计生服务方面，要发挥社区卫生服务中心作用，为流动人口提供基本医疗服务。积极推进流动人口计划生育基本公共服务均等化，对持有婚育证明和我省居住证的流动人口，享受与本地人同等的优生服务。

（四）权益保障制度化。一是加强法律援助。健全法律援助网络，努力为流动人口提供高效率、低成本的法律援助。二是加强劳动保障。要积极推进流动人口参加工伤医疗保险，加大劳动保障监察执法力度，严厉查处企业拖欠克扣农民工工资行为。三是加强民主政治建设。做好流动人口党、团员的信息采集工作，及时把他们纳入企业和社区党、团组织中。在人大代表、政协委员的推选和各类先进人物、劳动模范的评比中，要逐步对流动人口实行“市民化待遇”，提高其参与社会事务管理的“话语权”。

（五）管理方式科学化。要不断改进管理方式，积极推行“一盘棋”模式。即流动人口管理由过去的“编外管理”、“补缺管理”、“出租屋管理”、“监控管理”到“接纳管理”、“融合管理”再到“管理服务并重并举”。积极推行“契约化”模式，即以“出租房屋契约化”管理作为流动人口管理和服务的模式，通过服务型政府的引导，以居住地为管理抓手，发挥基层群众性自治组织的核心纽带作用。积极推行“大统筹”模式，即以资源整合为手段，以社会化管理为途径，实现由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，体现统筹解决流动人口问题的思路，强化流动人口管理的服务职能。积极推行“积分制”模式。按照经济社会发展需要、以积分排名的方式为外来流动人员安排一定数量的入户指标，入户的流动人口子女可入公办学校就读。

（六）产业调整合理化。针对嘉兴市产业层次相对较低，劳动力需求量大而技术要求相对不高，导致流动人口规模偏大、结构不合理的现状，要从根本上达到“控制总量、提高质量”的目的，关键而紧迫的是要科学调整嘉兴市的产业结构和产业政策，加快经济转型升级，使产业结构尽快从劳动密集型向技术密集型、从低端制造业向高端制造业转变，充分发挥产业结构和产业政策的倒逼机制来把好流动人口“流入关”，通过市场手段减少流动人口流入总量，减少文化素质和劳动技能较低的劳动力流入，大量吸引高素质人才流入，从而合理控制流动人口规模，优化流动人口结构，更好地促进嘉兴市经济发展和社会和谐稳定。

（责任编辑：尤炜祥）

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1674-3040（2013）02-0022-05

2013-02-28

曹雪根，中共浙江省嘉兴市委政法委员会副书记；张建章，该委员会综治办副主任；应培国，该委员会综治协调处副处长；王 亮，浙江省嘉兴市公安局身份证信息管理所副所长。

*该文获2012年度浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。