从人口分布的不均衡性看北京“城市病”

◎刘洁 苏杨

“十五”以来，北京市常住人口的年增长率超过3%（每年常住人口净增加60万人以上），提前10多年突破了城市总体规划确定的2020年1800万人口的目标。与人口急剧增加相伴随的是，交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源供给困难等所谓“城市病”日益突出。从各界的声音来看，多数认为北京的城市病肇因于人多。但我们认为，北京的城市病并非人满为患而是人挤为患。为此，本文从北京市人口分布的不均衡入手分析北京“城市病”的病因，并从促进人口分布均衡的角度提出缓解北京“城市病”的“药方”。

北京并不满

在分析城市病时，必须认识到中国的城市与多数发达国家的相比存在三方面特点：

首先，中国的城市是行政区，行政区的大部分不是真正意义的城市。中国城市的市域面积显著大于真正可以作为城市看待的建成区面积，而城市人口则主要分布于中心城区的建成区中。如果仅从整个行政区的人口密度来看，北京市的人口密度与世界其他大城市相比并不高，与国外以某个大城市为中心的都市圈相比人口总量也不异乎寻常得多。例如，东京都市圈约13500平方公里（建成区约5000平方公里），近3500万人口；北京全市16410平方公里（建成区约1300平方公里），近2100万人口。

其次，中国的城市是有等级的，分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市，以及镇级城市。在一个大城市行政区内，还有诸多行政级别较低的小城市，如苏州市下辖五个县级市，北京市下辖的多个远郊区县实际上也是这样。但在同一个行政区内，这些城市之间有相互之间的行政隶属关系，中心城区实际上作为上级城市可以通过行政手段攫取下级城镇的资源。

第三，城市公共服务水平取决于城市的行政级别，行政级别越高，通过行政手段而非市场手段集中的行政资源越多，公共服务水平也就越好。城市之间或者是行政区域之间的公共服务差别也被相应地通过户籍制度固化起来。

在这些特点的影响下，城市发展不一定遵循规模效益的经济学规律，可能存在规模不经济时仍然扩张的现象；城市优质公共服务资源的配置也不一定考虑市场需要，可能存在有大量需要的地方不在中心城区因而供不应求的局面。而多数发达国家却没有这样的现象，如雷德蒙德（Redmond）只是美国华盛顿州金县的一个不到五万人的小镇（city），处在大西雅图地区的东部边缘。但著名的微软公司和任天堂美国公司都位于该地，该地的医院和中小学都较高，尤其后者完全不逊于西雅图中心城区。

图1 过度集聚的北京中心城区建成区

北京人挤在北京城

虽然从行政区意义上的北京市而言，北京市的人口密度并不算高。但是，如果单从中心城区建成区的人口密度来看，其人口密度则高得惊人。就北京中心城区看，如果仅考虑全部城市化地区，即首都功能核心区，其面积为92.4平方公里，人口为216.2万，人口密度高达2.34万人/平方公里，比东京和纽约完全城市化地区1.45万人/平方公里和1.05万人/平方公里的密度高出许多。如果选择与北京类似的均为全部建成区范围内的市区的人口密度比较，可选择城市病也很严重的巴黎市，巴黎市总面积（非巴黎都市区）105.4平方公里，2009年人口为220.2万，人口密度为2.02万人/平方公里，也远不如北京挤。通过这样的比较，可以说，真正可以作为城市看待的北京市的人口密度相当高。而城市病，主要就是过度集聚所致。换言之，北京并非全市域的人满为患，而是中心城区的人挤为患。

北京市中心城区的人口过度集聚使得市中心人口拥挤，资源、环境、交通的压力非常大，相关城市病治理起来相当难。然而，人口聚集并不意味着必将导致人口拥挤，造成人口拥挤的一个重要原因是北京市人口集聚与经济集聚没有协同发展，人口分布不均衡。北京市的人口高度聚集于中心城区的建成区，仅占全市面积不到8%的中心城区建成区中集聚了全市接近80%的常住人口，致使人口集聚和人口拥挤同时出现，从而诱发交通拥堵、环境污染和住房困难等城市病。

北京市人口分布的不均衡性

北京是我国最典型的以同心圆方式发展的大城市，人口分布变动和城市化的发展都呈同心圆的分布模式，人口高度集聚在中心城区的建成区，建成区以外则“人烟稀少”（参见图1）。根据第六次人口普查数据，北京79.5%的人口集中在城市功能拓展区和城市发展新区。其中，城市功能拓展区（朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区）常住人口最多，占全市常住人口的48.7%；其次是城市发展新区（房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区），占30.8%；首都功能核心区（东城区、西城区）、生态涵养发展区（门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县）常住人口较少，所占比重分别为11%和9.5%。从人口密度来看，北京核心区人口密度百倍于远郊。北京市2011年常住人口密度为1230人/平方公里。按照北京市功能分区的划分方法，首都功能核心区的人口密度最高，为23271人/平方公里，其中西城区的人口密度高达24540人/平方公里；按区域由内圈向外扩展，人口密度依次减小，城市功能拓展区的人口密度为7731人/平方公里，城市发展新区为1001人/平方公里，生态涵养发展区为214人/平方公里。北京市人口密度呈现典型的同心圆分布。

然而，单纯从人口分布总数或者人口密度并不足以反映北京市人口分布的不均衡性，人口分布是与经济发展相结合的。人口均衡发展的一个很重要方面就是人口的发展要与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应。反映在人口分布方面，就是人口集聚与经济集聚协同发展，人口分布与经济社会发展和资源环境承载力相协调。因此，我们构造了评价区域经济——人口分布协调度的指标：区域经济——人口分布协调偏离度指数（HD），即：

图2 北京市经济—人口分布协调偏离度指数（HD）变动趋势

图3 北京市各区县GPR变化趋势

其中，pi表示区域内n个次一级行政区对应的人口数占整个区域人口的比重。GPRi表示该区域n个次一级行政区地区生产总值和人口分别占整个区域比重的比值。

GPRi＞1表明i区域经济集聚度高于人口集聚度，GPRi＜1表明i区域经济集聚度低于人口集聚度。GPRi越偏离1，表明从一个区域范围内看，该区域经济—人口分布协调度越差。不过，GPR指标难以从相对比较角度反映这种偏离程度，不易准确衡量一个区域总体的经济——人口分布协调程度。因此，需要用HD指数来更好地评价区域经济规模与人口规模协调度的指数。当一个区域内经济——人口分布完全协调，即各区域经济占比和人口占比完全相等，各个区域的GPRi都为1时，此时该区域的HD=0。一区域GPRi偏离1的区域越多、偏离值越大，并且偏离区人口比重越高，则该区域的HD值越大，经济——人口分布越不协调。

HD类似于标准差，重在反映区域经济——人口分布与完全理想协调状态的偏离程度，其理论取值范围为[0，+∞]。假定一个区域人口在GPRi=1的区域分布较为集中，随着GPRi偏离1，区域内人口比重递减。以GPRi分布在（0.8-1.2）作为区域经济—人口分布较为协调的定性判断区间。那么，HD＜0.30为协调状态，0.30＜HD＜0.40为较协调状态，0.40＜HD＜0.55为较不协调状态，HD＞0.55为不协调状态。我们利用北京市2001年到2011年的人口和GDP数据计算了2001年以来北京市HD的变动趋势和北京市各区县GPR的变动趋势，如图2和图3所示。

由图2可以看出，从2001年以来，北京市的HD指数不断提高，人口分布和经济活动分布存在明显差距。2002年北京市经济—人口分布为较不协调状态，在接下来的几年中这种不协调程度持续扩大，2010年发展为不协调状态，并且还有继续扩大之势。图2通过HD指数从区域层面反映了北京的经济—人口分布协调程度的变化情况，图3则通过GPR指标具体反映某个时间断面分区县层面上北京经济——人口分布的失调状况（按常住人口统计）。由图3可以看出，除了朝阳区、海淀区和顺义区的人口和经济规模分布大致吻合外，其他区县经济——人口分布均不协调。其中东城区和西城区的GPR指标远高于1，西城区GPR指标更是超过2。相反，其他区县GPR指标远低于1。

北京市人口分布不均衡的直接成因

在看到这个角度的北京市人口分布极不均衡时，还应该注意到，北京的中心城区还存在较大的人口昼夜比，即有相当多的人尽管没有居住在中心城区，但大多数活动仍然在中心城区，这种情况正是大规模的潮汐式交通的成因，而超负荷的潮汐式交通必然引发交通拥堵、环境污染等城市病。北京市人口分布之所以如此不均衡，主要在于不合理的城市发展方式和优质公共服务资源分布不均衡。

第一，城市发展方式不合理，产业集聚与人口集聚不协同。北京长期以来实行的是单中心发展：北京城八区面积只占全市总面积8%，却承担了北京市几乎全部的市级以上功能，而占全市总面积92%的远郊区县几乎没有承担北京市市级以上功能。尽管北京自2004年，开始实施新一轮城市总体规划，提出着力发展两条发展带上的新城，但摊大饼式的城市发展格局并没有得到有效的遏制。新建城区、特别是区县新建城区的综合功能尚显不足，缺乏相应的生产生活功能配套建设，尤其缺乏优质的就业、教育和卫生资源，难以发挥产业聚集和经济辐射作用，使得产业集聚严重滞后于人口集聚，基本成为“卧城”。虽然新城人口增长不断加快，但就业单位仍然集聚于中心城区，新增人口中居住在本地、就业在城区的比例较大，就业与居住人口分离日益严重。截止到2010年，北京人户分离人口为345.4万人，其中跨区县的人户分离人口182.8万人，占52.9%。如此的城市发展模式导致了人口要么不得不挤在中心城区、要么不得不挤在城区郊区之间的路上。

这种情况下，大力发展公共交通也许药不对症：近年来北京市公共交通发展迅速，领先全国。2012年底，随着四条地铁新线的开通运营，北京市轨道交通总长度达到442公里，跃居全国首位。然而快速的轨道交通并没能很好地缓解交通拥堵，相反由于大大缩短了中心城区和新城之间的距离，使得职住分离的现象更加严重，诸多地铁车站的人流“拥堵”就是明证。

第二，优质公共服务资源分布严重不均衡。北京的教育、医疗卫生、文化等优质公共服务资源主要集中在中心城区是导致人口难以真正疏解的一个重要原因。尤其是教育资源，其配置的好坏直接影响到居民安家置业的选择。据一项调查显示，在商业、休闲、自然环境、教育四大配套资源的选择上，34.33%的购房者最看重教育资源配套，位居首位，而近40%的置业者表示将会优先考虑引进名校的楼盘。西城区GPR指标远高于其他区县与其拥有丰富的优质教育资源密切相关，由其学区房的高房价可见一斑。目前北京市中小学的优质教育资源主要集中在西城、东城和海淀，而经济发展迅猛，人口密集的朝阳、丰台、通州等区域的重点中小学数量则少得可怜。以小学和幼儿园为例，北京市重点小学有33所，全部分布在中心城区；幼儿园，则是北京市70所市级示范园中，城六区有52所，占74%；远郊区县仅有18所，其中密云没有市级示范园，通州、怀柔、门头沟均仅有1所。407所一级一类园中，322所分布在城六区，占总数的80%，只有85所位于远郊区县。由此可见，优质小学和学前教育资源严重失衡。中心城区优质的公共资源对外来人口形成了强大的吸引力，使中心城人口流动形成盆地聚集效应，致使人口高度聚集。

促进人口分布均衡，缓解“城市病”

综上所述，缓解“城市病”关键在于避免人口在中心城区高度集聚，促进人口均衡分布，尤其是促进北京市经济——人口分布相协调，并在全市范围内均匀配置优质公共服务资源。

首先，通过产业规模、产业结构和产业布局的调整，疏散中心城区的功能，促使产业集聚与人口聚集协同发展。

人口调控正确的管理手段是通过宏观的产业调整，以科技创新带动产业升级，通过提高劳动产出弹性和资本产出弹性从而提高人口承载力，并控制微观企业及控制就业，使人们在中心城区聚集的主观动力减弱。

第二，均衡配置优质公共服务资源，尤其要重点疏解中心城区的优质教育和卫生资源，这样才可能使新城真正留住人。

在调整产业结构的同时，还要合理进行新区建设，以政府机构、优质教育、医疗机构的搬迁为抓手，引导就业人口及其家庭人口在更大的空间范围中均匀分布，形成多中心或组团式的城市布局。这样才可能避免就业单位以及教育、卫生等优质公共服务资源布局不当、在城市中心区过度集中，从而出现交通拥堵、上学难、看病难等城市病。目前北京市的相关政策虽然在这方面也有政策，但相对全国许多城市来说是落后的，北京的优质资源非均衡配置仍是相当明显的（无论是“小升初”超过50%的择校率还是涨成“宇宙中心”的五道口学区房价，都证明了这一点）。教育和卫生资源的均衡配置并不仅仅是建设医院和学校，更重要的人才的流动和管理的提升。以教育资源为例，一些分校没有办好就是因为后续经费和师资配备出现问题，造成了一些挂牌学校只举行了挂牌仪式，并没有真正成为名校分校。因此要实现教育资源均等化，既需要各区县在编制和待遇方面给予支持，还需要实行教师定期轮换流动制。此外，还可以借鉴成都市经验，建立教育均衡指数，从学校经费投入、学校办学条件、师资配置、学校教育质量等方面对区域内义务教育均衡程度进行动态评价，并将其作为教育部门领导绩效的评价指标，促进北京市教育均等化程度不断提高。

第三，北京的新城既需要有疏解北京中心城区人口的功能，还需要在以北京为中心的京津冀城市群中找准定位，实现产业差异化发展，这样才能真正实现产城同步发展。但这方面正是京津冀城市群的短板：不同于长三角地区各城市发展相对均衡并有较好产业分工的格局，以北京为中心的京津冀城市群地区，各城市发展落差较大。就发展阶段看，目前北京处于后工业化阶段，天津处于工业化中期向后期过渡阶段，而河北大部分城市尚处于工业化起步阶段。北京新城建设要着力发展不同的特色产业，如农业、工业及旅游业等，从而形成北京市和地区的产业联系，避免北京的新城成为仅仅吸纳新增人口或容纳北京市区居住人口的“卧城”。此外，在城市集聚发展的过程中，北京要加快强化区域协同联动，积极参与京津冀城市群的环境协调合作，减少跨境污染和区域污染，努力推进京津冀环保一体化建设。