如何化解“打车难”困局

◎ 叶晓川

近些年来，民众对于出租车运营管理过程中的种种问题反映强烈，比如，等待较长时间打不上车、拒载、绕道、议价、对驾驶员违法违规的投诉得不到及时有效处理，甚至根本就不处理等。毫不夸张地说，真是乱象丛生，怎一个“乱”字了得。

“打车难”问题并非现在才有，而是多年来所形成的一个“顽疾”，已然成为全国许多大城市一个带有共性和普遍性的问题，引起了方方面面的关注和热议。

今年2月，习近平总书记到北京调研“打车难”问题。这充分反映了高层对于这一民生问题的高度重视。

究竟怎么解决这个难题？社会各界从各自的角度出发开出了不同的“药方”，提出了不同的建议和对策。真是仁者见仁，智者见智。比如，针对北京“打车难”问题，有的建议增加出租车数量，增加运力，满足需求；有的建议出租车涨价，抑制非刚性需求等。

其实，“打车难”只是问题的表象，其背后是盘根错节的利益关系。比如，从主体上来说，这至少涉及政府、出租车公司、司机和乘客四方。又比如，在利益的性质上来说，还有合法与非法、正当与非正当之分。因此，解决有关出租车的利益关系问题，就得采用经济等多种办法，而不是简单化，“头痛医头、脚痛医脚”，以真正找到利益平衡点，从而构建起和谐的社会关系与良好的社会秩序。

（一）在公共决策中要实行公众参与

这些年来，伴随着经济社会的不断发展，党和国家日益重视公众的政治参与。2000年10月，党的十五届五中全会第一次在党的文献中提出“扩大公民有序的政治参与”这一命题。党的十六大提出要“扩大公民有序的政治参与”，党的十七大进一步提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，”这是对公众参与的进一步肯定和认可。实践中，一方面，我国公众参与制度逐步建立起来，方式方法也日益多样化，拿公民参与立法来说，就有公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、听证会、列席和旁听等8种形式。另一方面，我国公众参与的现状并不尽如人意，无论在参与的程度、参与的层次、参与的水平还是参与的质量、参与的效果等方面都是如此。特别是存在大量的非制度化政治参与，主要有个人接触、越级上访和集体上访、群体性事件、抗拒行为等4种，其功能可以是建设性的，也可以是破坏性的，但往往是破坏性的居多。

1998年，出租汽车管理体制改革以来，出租汽车行业发展较快，但一些地方在出租汽车行业管理方面还存在经营权有偿出让不合理、劳动用工不规范、出租汽车运营市场秩序混乱、行业管理不得力等矛盾和问题，造成出租汽车司机群体性事件时有发生。这也提醒我们，出租汽车行业作为重要的服务窗口行业，当中的改革自然需要有关各方的积极参与，同时要引导他们依法有序地表达利益诉求。

（二）认真调查采集有关信息并及时予以公布

在当代，知情权作为一项基本权利，已经获得广泛认可并被确立起来。2003年“非典”疫情之后，该项权利更是迅速引起国内各界的广泛关注，我国的知情权制度也逐步建立起来，从中央到地方的各级党政机关均在大力推行“政务（党务）公开”制度，以保障公民的知情权。2007年10月，党的十七大报告中明确提出：要“保障人民的知情权”，这是党的政治报告中第一次明确提出“知情权”的概念。这些年来，我国的“政务（党务）公开”制度与实践都有了长足进步，特别是，国务院2007年4月颁布的《政府信息公开条例》，为规范和推动行政信息公开提供了有力的制度保障。实践中，政府定期公布的多是业绩、规划、总结、主要领导人等静态信息，但是，并未及时公布干部资产、干部职务变动的原因、政府财政收入和分配等有关信息，以及食品质量、产品安全等公共领域信息，可以说，知情权的实现水平还不高。

对于北京出租车行业的改革，也面临同样的问题，应该公开的信息还没有完全公开，而已公开的信息却又存在着不及时、不准确、不全面、不详细等现象。举其要者，第一，北京市究竟需要多少出租车才能满足现实需求？目前北京的出租车总数为6.6万辆，而这一规模已经延续了10年，未曾变化过。而过去5年，城市人口净增超过400万人，达到2190万人，出行量骤增到每日5792万人次（其中4531万人次选择在六环内出行）。那么，现有出租车能否满足需求？如果不能满足的话，需要增加多少辆呢？

第二，北京的出租车是没有满足实际需要，在一定程度上产生了各种“黑车”。这已经是一个不争的事实，那究竟有多少“黑车”？还有多少出租车也成了变相的“黑车”？

第三，一方面打车难，另一方面又出现出租车空驶，那么，“空驶率”是多少？原因是什么？怎么解决？

第四，份儿钱（标准的说法是承包金，即司机与公司签订的营运任务承包费）究竟是多少才合理？据了解，目前北京单班出租车司机的承包金每月大约是5100元，双班车约每月8280元。一边是出租车司机叫苦不迭，说是“份儿钱”太高，还说这是拒载的首要因素；另一边则是出租车公司也大倒苦水，说只有不到10%的微利，比买银行理财产品收益还低，有的甚至说没赚钱。这里边有没有“水分”？有人估计，出租车公司的利润率在30%左右，属于暴利。

第五，出租车司机常说收入太低，那究竟是多少呢？通常工作多长时间？出租车乘客的收入水平又是怎样的？

第六，乘客的投诉有多少是合理的？有多少得到了及时有效的处理？

当然，还有其他问题，都需要认真调查，真正摸清情况，让社会公众知道。这既是政府及其部门作决策的前提，也是社会公众参与决策的前提。

（三）让利益相关方进行充分博弈

改革也好，做公共决策也好，从本质上讲都是各种社会利益的分配和协调，是对既有利益格局的重新调整。换句话说，就是要在打破现有利益格局的条件下，通过协商和博弈，重塑新的利益格局，既保护共同利益，也保护个人利益。在利益多元化的背景下，就是不同利益主体之间的博弈。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，以市场为导向的经济利益格局和不同社会利益群体已经形成，出现了社会利益的多元化、公众需求的多样性，所有这些都必然要求公权力对利益的调整必须格外小心，必须与所涉及的利害关系人进行沟通，让利益相关方进行博弈，进而形成共识，达成各方均能接受的方案。只有如此，才能使所制定的公共政策（包括法律法规等在内）更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，最大限度地调动各方面群众的积极性。当前，我国正处于社会急剧转型时期，复杂的政治和社会局面使得各项改革均步入了“深水区”，举步维艰，实质上就是利益的表达与博弈不充分，而这又加大了改革的难度，延缓甚至严重阻碍了改革进程。因此，有必要扩大和促进博弈，平衡各种利益，保护各利益主体不同的正当利益与合法利益，促进社会主义和谐社会建设。

“打车难”之所以成为顽疾，是由于改革不充分、改革不到位造成的，从根本上说，是相关各方的利益调整不到位。因此，打破现有利益格局，并科学合理构建新的利益格局，是破解“打车难”的根本之策。

第一，要甄别哪些是合法的、正当的利益，哪些是非法的、不正当的利益。比如，遍布大街小巷的“黑车”不论对乘客的利益，还是对出租车及其司机的利益、对出租车运营管理秩序等，都是严重的侵犯。出租车通过绕道、不打表而采取议价（甚至一口价）等方式宰客、牟取“最大利益”，也应属于被打击之列。对于这些既不正当也不合法的利益，出租车公司、有关主管部门应当加强管理，该打击的还要加大打击力度，真正做到“邪不压正”，维护正常的秩序。

第二，政府通过“数量控制、价格管制、特许经营”等基本政策手段来管理出租车，最大利益究竟是什么？无非是为群众提供优质服务，促进出租车行业健康发展，促进经济社会发展。实际做法却在一定程度上背离了这一目标。比如，经济社会发展提出新要求（特别是实行尾号限行和私家车限购政策后），却不对出租车数量作适当调整，出租车市场未形成良性竞争，似有被出租车公司“绑架”之嫌。又比如，监管也并不到位。北京市出租汽车管理条例规定，出租车司机必须正确使用计价器，不得与乘客议价，不得私自揽客。如有违反，由交通行政主管部门给予警告并可处以100元至1000元的罚款；情节严重的，处以1000元至2000元的罚款，在营运资格证件上做违章记录，并可暂扣营运资格证件1个月至3个月。此外，出租汽车驾驶员拒绝载客的，由交通行政主管部门处以1000元至2000元的罚款，在营运资格证件上做违章记录，并可暂扣营运资格证件1个月至3个月；情节严重的，吊销营运资格证件。从实际情况看，这些规定似乎都形同虚设。

第三，出租车公司的最大利益莫过于赚更多的钱，包括直接从司机和政府那里“挣来”的钱，还包括间接从乘客那里挣来的钱。就此而言，公司成了现行利益格局中最大的赢家，而政府、司机和乘客则是“共输”。公司除了赚钱以外，对本公司的驾驶员尽到了服务和管理职责吗？比如，有乘客就出租车司机拒载向公司投诉，而公司方面称三个工作日给予答复，有的公司称十个工作日才给予答复，甚至干脆就说当事司机非其员工。

第四，出租车司机的最大利益也莫过于赚更多的钱，不过，与出租车公司相比，司机只能从乘客那里挣来钱。问题是采取合理合法的方式，还是采取改动计价器、绕道、议价等歪门邪道的方式呢？

第五，乘客的利益很简单，就是尽可能地少花钱，并享受到优质服务。显而易见，乘客相对于政府、出租车公司、司机等三方来说，无疑是最弱的一方，也可能是最容易被忽视的一方。

我们简单罗列出租车行业相关各方的不同利益，就可以看到，有的利益是直接冲突的。比如，政府增加出租车数量，势必直接影响出租车公司和司机的利益。我们已经看到，有人提出增加出租车数量时，立即就有出租车公司的负责人出来反对，说北京现有的出租车规模在全国来看都算高的。主管部门的负责人也说，无限制增加出租车数量，不仅会加剧城市拥堵且不环保。又比如，出租车公司利益的最大化，必然影响司机、乘客、甚至政府的利益。因此，政府在出台改革措施、作出有关决策时，必须统筹兼顾各方利益，实现各方利益均衡，真正改变各方都不满意的现状。

高质量的公共决策就是在公众广泛有序的参与下，各方的利益诉求均得到充分尊重、表达和博弈，重要的就是给普通公众提供表达自身利益的机会。在决策过程中，要在向公众公开有关信息的前提下，尽可能多地征求各有关主体的意见，充分考量其利益诉求。这样才可能更好地平衡私利，并在此基础上最终维护共同利益，达成追求最大多数人的最大利益。

（四）召开出租汽车租价调整的听证会

去年以来，就一直有传闻，说北京出租车要涨价。出租车要涨价，也许没有问题，但要弄清究竟为什么涨价？要真正厘清当中的各种利益关系。现行出租车价格标准，起步价3公里10元，之后每公里2元，这个标准制定于2006年，此后只是加上3元（或2元）的燃油附加费，起步价和租价未进行过调整。2006年至今七年之内，油价已上涨了七成，城市拥堵更加严重。看起来理由已是很充分了。

但接下来的问题，就是怎么涨价？2013年4月22日，北京市发展和改革委员会发布价格听证会公告。公告称，根据《中华人民共和国价格法》和国家发展改革委《政府制定价格听证办法》规定，北京市发展和改革委员会拟于近期召开本市出租汽车租价调整和完善燃油附加费动态调整机制听证会。

看来，北京市的这次听证会也难免成为“听涨会”。究竟怎么涨？最重要的是兼顾各方利益。2004年11月，国务院办公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》中提出，对出租汽车行业因燃油价格上涨等因素增加的运营成本，各地要按照2000年《国务院办公厅关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》要求，在核定运营成本费用的基础上，采取由企业、司机和乘客合理分担的办法逐步予以消化。至于具体涨多少？本文不予讨论。

这里，倒是有些问题需要研究。第一，听证会怎么开？北京市发展和改革委员会发布的公告称，本次听证会共设听证参加人席位25个，委托市消费者协会、市人大、市政协以及有关单位推荐产生。设旁听席位10个，设新闻媒体席位20个，公民和媒体可在规定时间内报名参加。听证会的程序是由法律确定的，但是，如何组织听证会、采用什么方式、如何产生听证代表、听证代表有哪些权力等，还缺乏制度规范，进而，听证会的效力究竟是什么？也不甚明确。

第二，如何保护好乘客的利益？出租汽车租价调整之后，会抑制部分非刚性需求，但是，这部分被抑制了的非刚性需求怎么满足呢？公共交通的现状一时半会还改不了，那是不是转向黑车？会不会使得黑车更加猖獗呢？

第三，政府及其部门和出租汽车公司的利益博弈已经很充分，这是不会有争议的。话语本身就是一种权力，有充分话语权的单位，自然不需要通过公开的方式来表达自己意愿和利益诉求。那么，对于司机和乘客呢？出租车司机加入工会的比例还不高，即使加入了，他们作为一个集体在与出租车公司谈判时似乎也不够尽心尽力，这也是不争的事实。而既无权势又没有自己的“组织”为自己代言的普通乘客，要充分行使话语权又怎么可能呢？沉默的“乘客”是利益最容易受到忽视的群体，在我们这个利益多元化和利益博弈的时代，没有话语权的弱势群体，他们的利益由谁来代表？即或有真正的代表者，他们的发声能被听到吗？能被尊重甚至被采纳吗？现实中，公开听证就像公开征求意见一样，也面临着“听而不证”、“征而不取”的窘境，依然是“你说你的，我干我的”。听证也好，公开征求意见也好，都变成了形式或者走过场。这是听证会、公开征求意见等公众参与的形式日益遭到诟病的重要原因，也是我国当下的许多改革遭到既得利益团体反对的重要原因。我们应当反思，想办法加以改进，切实推进改革。

（五）应该加强出租汽车管理的立法工作

以往，出了什么问题，很多人就会建议，要用立法来解决问题。现在随着市场经济日益深入人心，似乎更愿意用市场经济的办法来解决。笔者倒想说，应该加强出租汽车管理的立法工作，一方面，要认真总结地方和国务院有关部门规定的实施经验，另一方面，可以考虑由国务院制定条例，或者由全国人大常委会制定专门法律，对出租车管理体制机制、运营模式、政府监管、出租车企业责任等问题作出明确规定，实现法制化、规范化管理。