灾害的社会经济影响及灾后扶贫对策研究

施锦芳

(东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025)

灾害的社会经济影响及灾后扶贫对策研究

施锦芳

(东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025)

我国在历史上就是自然灾害多发的国家，特别是近年，地震等重大自然灾害的频发，严重影响着我国国民经济的正常发展。自然灾害与贫困之间呈现出正相关性。自然灾害不仅对社会经济循环系统产生重大影响，而且导致大量的贫困人口出现，灾后的扶贫救助就成为一个新型的研究课题。本文借鉴国际社会经验并结合我国实际情况，从制度治理、扶贫救助模式、资金运用及NGO参与、创建地震保险制度等方面提出了的相应的灾后扶贫对策。

灾害；贫困；社会经济影响；对策

一、引言

21世纪以来全球自然灾害呈现出频次增加、多灾并发、破坏力强等特点。5·12四川汶川大地震、4·14青海玉树地震、3·11东日本大地震等重大自然灾害造成巨大经济损失、涌现大量贫困人口。地震等重大自然灾害总是与贫困相伴随且呈正相关关系，灾害发生后贫困人群的扶贫救助管理作为一个重要的研究课题引起了全球的关注。学者们围绕着自然条件、历史原因、经济因素、教育医疗、失业等所谓“传统致贫因素”导致的贫困展开了深入的研究，并提出了有效的减贫和扶贫开发模式。但是，针对上述大地震等重大自然灾害导致的新型贫困以及灾后扶贫救助管理的研究成果还不多见。自然灾害对人类生产和生活的破坏作用日益加重，重大自然灾害导致一部分人口处在贫困线上，或使一部分已经脱贫的人群重新返贫。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，阻碍着我国全面建设小康社会的步伐。

本文首先总结归纳灾害发生的原因及其对社会经济产生的影响，然后以日本为例分析灾害扶贫救助管理体系，最后结合我国国情就灾后扶贫救助管理模式提出几点政策建议。

二、灾害发生的原因及其对社会经济的影响

（一）灾害发生的原因

国际社会将灾害分为自然灾害和人为事故灾害两大类。自然灾害又分为由异常天文事件及自然因素引发的灾害；而人为事故灾害则分为由于技术原因和社会因素导致的灾害（参见表1）。本文主要围绕自然灾害展开讨论。分析探讨灾害发生的原因，对防灾减灾有着重要的指导意义。

（二）灾害对社会经济的影响

灾害所造成的损失可归为两类：直接损失和间接损失。直接损失指的灾害所造成的人员和财产方面的损失，人员伤亡、房屋倒塌等；间接损失并非灾害直接导致，可视为灾害发生后将灾害直接损失视为0时，在随后的市场机制运行中，由于灾害导致的经济社会方面产生的损失，例如：灾害发生地游客减少导致旅游收入减少、治安混乱等。间接损失主要是由于灾害发生后供求结构的变化而引起的。例如：1995年阪神大地震造成的直接经济损失约为10万亿日元，灾后日本政府投入了2.5万亿日元的资金抗震救灾，然而，据报道，阪神大地震后日常停靠神户港的船只只能转停靠名古屋港和横滨港，由此给神户地区的经济收入带来了很大的损失。阪神大地震后的1996年一年间的造成的间接经济损失就高达20万亿日元[1]。2011年东日本大地震后，日本政府推算地震造成了16～25万亿日元的直接经济损失，而地震造成的间接经济损失数额庞大，严重地影响着灾区经济社会发展。例如，灾区工厂停产导致零部件的供应短缺及供应链断裂、并造成了大量人员失业。据日本政府的统计数据显示，东日本大地震导致2011年一年间约12万人失业[2]。灾害对社会经济造成的影响归纳起来如表2所示。

表1 灾害发生的原因

表2 灾害的社会经济影响

表2的各种因素之间显示了较强的因果关系：第一，企业生产活动方面，灾害使企业的基础生产设施遭到破坏，导致企业生产力下降。受灾害人员的增加导致需求减少。流通渠道受损导致交易停滞若进一步恶化将导致企业生产规模缩小甚至倒闭；第二，社会现象方面，国家增加发行货币抗震救灾重建家园，灾害导致物资短缺，将引发通货紧缩、国际收支恶化和经济萧条；第三，公共支出方面，灾害使得公共设施受损，加之对受灾者的支援导致国家财政支出增加。灾害导致的人员死伤和疏散以及生产销售额的减少将导致国家税收减少，财政支出加大；第四，家庭经济方面，灾害导致家庭主要劳动力死亡或失业带来家庭收入减少。由于家庭住宅财产受损以及单亲家庭的出现，使得家庭支出增加，家庭经济困窘。

三、灾后扶贫救助体系

（一）他国经验借鉴

灾害的发生严重地影响着各国经济社会的可持续发展，并导致大量的贫困人口出现。近年，随着自然灾害的频发，世界各国都在深入探讨包括扶贫救助在内的防灾减灾政策体系。众所周知，日本是一个地震、海啸、台风、洪水、大浪、火山、雪崩等自然灾害较多的国家。因此，日本政府将防灾减灾作为国家的重大课题，制定了一套周密的灾害预防和救助体系。日本政府围绕4条基本原则展开灾害预防和救助：第一是从扶贫的角度出发，救济需要救济的个人和家庭；第二是确保灾害发生后立即展开救援；第三是不损害个人及家庭在灾害发生前的自立努力，如：加入地震保险提高房屋的抗震度（日本于1966年建立了地震保险制度，至今已经过了47年的发展和演变，经历了数10次大地震的考验，尤其是3·11东日本大地震后的巨额损失赔付证明了日本地震保险制度的成熟性）；第四是与日常扶贫救助体系相接轨，迅速实现体系的转移，即从日常保障体系转入灾害保障体系。目前日本的防灾减灾对策可归纳如下。如表3所示，日本已经形成了一套完整的自然灾害风险保障和灾后扶贫救助管理体系。因此，1995年阪神大地震及2011年的东日本大地震后，贫困人群得到了及时而完善的救助，保障了经济社会的安全稳定发展。

目前，全球进入了一个自然灾害频发期。世界银行的调查报告显示：2005年全球自然灾害所造成的损失是1950年的15倍达6520万亿美元，21世纪的前10年全球受灾人口比20世纪的最后10年增加了2.6倍。5·12四川汶川大地震、4·14青海玉树地震等重大自然灾害给中国经济社会造成了巨大的损失，导致大量的贫困人口出现。因此，防灾减灾及灾后扶贫救助研究就具有了重要的理论价值和现实意义。为了尽可能地预防和减少灾害造成的损失，我们应该认真研究和借鉴包括日本在内的国际社会的先进的防灾减灾应对机制。预防灾害导致的直接经济损失对策固然很重要，然而灾害的不可预见性、预报难度以及各类型灾害的适用性使得对策的理论意义下降。与此相比，减轻灾害对社会经济造成的间接经济损失的对策就显得更有研究意义。笔者认为，我国政府应该组织专家学者依托大学、研究所等研究机构，开展适用于各类型灾害的灾害发生前的预防对策、灾害发生时紧急对策及灾害发生后的重建复兴对策等减轻灾害间接损失的研究。

（二）政策建议

在我国导致贫困的原因极其复杂。西部地区的贫困和自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多因素交织在一起，复杂而多变，解决起来难度大且成本高。自然灾害依然是导致贫困的主要因素。在青藏高原、西南山区和秦巴山区，有近一半的村庄常年遭受严重的自然灾害破环。最近几年异常的地质状况和天气灾害，是大面积返贫的直接原因[3]。自然灾害不仅破坏了自然生态环境，而且严重破坏了多年扶贫开发积累的发展基础，削弱了整个社会经济循环系统的功能，成为了阻碍我国国民经济可持续发展的主要因素。地震等重大自然灾害总是与贫困相伴随且呈正相关关系。贫困地区重大自然灾害的发生率高出其他地区近5倍，因灾、因病致贫返贫日益成为导致贫困的重要因素[4]。地震等自然灾害导致农村贫困率上升，自然灾害导致农村返贫现象加剧，自然灾害造成贫困地区基础设施落后，文化教育、卫生保健、人力资源素质下降，因此自然灾害的频发严重地制约着我国农村经济的健康可持续发展。因此，应当充分认识和分析灾害导致的贫困问题，这对于促进经济稳定发展，构建和谐社会具有重要的意义。

第一，强化制度治理。从国家层次而言，为了将灾害损失控制在最小范围内，首先是我国政府应如日本一样从预防角度出发，统一制定一套防灾减灾综合应对体系。特别是要针对贫困地区制定相应的救助对策，结合贫困地区特点，从食品供应、居住保障、衣被提供、饮用水安全、卫生保健配置等几个方面制定详细的救助计划；其次是加强具有专业防灾减灾人才的培养及加大向国民宣传普及灾害相关知识，提高国民的防灾减灾意识。

第二，加强贫困地区基层组织的基础设施建设。从灾害经济学角度分析，贫穷国家或地区的社会经济管理制度治理相对贫乏、物资及人员的组织能力也相对较弱，自然灾害发生后灾后重建的时间也相对较长。而富裕国家或地区的社会经济管理制度完善，人力和社会资本丰富，自然灾害发生后能在较短的时间内恢复和完成重建。我国开展建设规划和灾后重建时，要坚持以规划为基础，推动住房、基础设施及公共服务设施的科学重建。应学习日本选择安全的建筑用地、特别是要强化住宅的抗震能力。抗震是房屋建筑乃至一切土木工程中最困难的问题，今后我国政府还应进一步改善和提高房屋的抗震度，展开对所有的老式房屋，特别是医院和学校等公共设施的抗震度普查，进行必要的强化加固处理。

第三，分发挥NGO在扶贫中的作用。随着经济的发展，我国社会中已经有一个相当大的高收入人群，以非政府组织来动员这个人群，为低收入弱势群体状况的改善捐资献策，是构建和谐社会的重要内容之一。同时，世界上许多国家在扶贫过程中通常采用由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责的模式，为了提高政府扶贫资金的使用效率，我国政府也应当着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式，使更多的非政府组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门的职责则是根据非政府组织的业绩和信誉把资源交给最有效率的组织来运用，并对其进行全面评估。

第四，加强灾后扶贫资金的多元化透明管理。四川大地震灾后贫困村恢复重建资金主要来源于中央基金、扶贫转向资金、财政扶贫资金、联合国UNDP资金、部门投入资金及社会援助资金等，主要用途是用于配套设施建设、发展农业产业、改善环境、恢复生产及扶贫救助、改造农村住房、提高农户能力及其他不可预见的费用[5]。应鼓励各类社会组织、慈善组织、基金会、群众自发组织机构开展扶贫、减灾等各类工作，增强各类资金使用的透明度，增强各利益相关方的参与度，让基层民众有更多的机会了解、掌握及监督灾后扶贫救助资金的使用。

表3 日本灾害对策

第五，导入地震保险制度以减轻灾后救助压力，实现输血式救助具有非常重要的意义。目前我国发生大地震等重大自然灾害后，社会募捐成为了抗震救灾及灾后重建的重要资金来源，我国今后可以考虑通过社会募捐筹集注册资本金以创建地震保险制度。首先，我国应如日本一样加快包括地震保险在内的巨灾保险制度立法。目前全球建立了地震保险制度的国家和地区主要有日本、新西兰、法国、美国（一部分州）、中国台湾和土耳其。而在这些国家和地区中，日本于1966年就颁布了《地震保险法》，地震保险制度在日本已经历经了近半个世纪的发展。我国是否可如日本一样先从立法入手，建立一套完整的包括地震保险在内的巨灾保险立法。巨灾保险立法是一个复杂的系统工程，只有在巨灾保险法的约束下，完善与之相匹配的各项其他法规，才能形成一个健全的灾害防范及应对保险法律体系，使灾后重建在法制化、规范化的市场经济轨道上健康运行。其次，我国应学习日本设立一个地震保险核心机构及设计一套政府主导的多层次的地震保险风险分担机制。

[1]澤田康生.从家庭经济看灾后生活重建[J].神户大学阪神淡路大地震十周年学术报告,2005.

[2]东日本大地震[R/OL]维基百科资料, http://ja.wikipedia.org/wiki/%E6%9D%B1%E6% 97%A5%E6%9C%AC%E5%A4%A7%E9%9C%87% E7%81%BD，2013-3-27检索.

[3]范小建.自然灾害依然是西部致贫返贫的主因[R/OL].2009-12-1. http://www.iprcc.org.cn/front/article/article.

[4]王国敏.农业自然灾害与农村贫困问题研究[J].经济学家,2005（3）.

[5]庄天慧,陈秀兰,傅新红.贫困村灾后重建资金投向的影响因素分析-以四川为例[J].农村经济,2011（2）.

Research on Social Economic Infuence of Disaster and Post-disaster Countermeasures for Poverty Alleviation

SHI Jin-fang
(College of International Economics&Trade,DUFE,Dalian 116025,China)

China is a natural disaster-prone country in history,especially in recent years,major natural disasters such as earthquake took place frequently and afected the development of the national economy seriously.A positive correlation has been presented between natural disasters and poverty.The natural disasters not only have a signifcant impact on China's social economic cycle system,but also lead to large numbers of the poor. Therefore,post-disaster relief for poverty alleviation has become a new research.This paper has not only drawn lessons from some international successful experience,but also kept close to the actual situation in China,putting forward countermeasures for post-disaster poverty alleviation from the aspects of the system management,the mode of poverty relief,capital operation,earthquake reinsurance and participations of NGO,etc.

Disasters;Poverty;Social and Economic Impact;Countermeasures

C931.2

：A

：1008-2395(2013)04-0124-05

2013-04-23

施锦芳(1971-)，女，东北财经大学副教授，经济学博士，主要从事日本经济及国际经济合作研究。

基金课题：辽宁省科学技术厅项目（2012007003）；大连市社科院项目（2011DLSK261）