论实现适足住房权的中国路径

吕妍 等

摘要： 适足住房权具有坚实的人权本质。经历多年发展历程，其已具备成熟的规范表述。目前域外实践中，适足住房权的实现主要分为政府主导与社会主导两种模式。当下中国，适足住房权的实现路径多样丰富，其中“住房公积金直接参与公共租赁住房建设”即为一例。本文细致分析了该路径的必要性、可行性与合法性，并针对其具体操作过程中可能面临的问题，提供了一系列建议。

Abstract： The right to adequate housing has solid essence of human rights. Through many years of development， it has the mature standard. At present， in foreign practice， the implementation of the right to adequate housing mainly are the government leading and social leading. In the present China， the implementation path of the right to adequate housing is multiple， taking housing found direct access public rental housing construction as an example. The article analyzes the necessity， feasibility， and validity of implementing the path， and aiming at the problems in specific operation， puts forward a series of suggestions.

关键词： 适足住房权；住房公积金；公共租赁住房

Key words： the right to adequate housing；housing fund；public rental housing

中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0136-05

0 引言

适足住房权作为一项基本人权，近半个世纪来得到了国际社会的普遍认同，对于适足住房权的理论研究也正日趋深入。但理论研究的繁荣，未必总对应着具体实践的进步。至少在中国语境下，公民适足住房权的实践保护，非但未能为中国住房人权理论的发展提供推动，反而呈现出现实对理想的巨大反讽——2011年，即使在中央政府前所未有的调控力度下，中国大中城市平均房价收入比仍达到7.4，其中七成大中城市超过8.0，远高于国际公认的合理比例。①住房问题犹如挥之不去的噩梦，既对庙堂之上改革者的决断与魄力造成深深掣肘，更为江湖之中庶民的生存与安居带来重重困境。试观今日之域中，竟是房商之天下。欲在市场经济游戏规则的迷局中，发现实现适足住房权的中国路径，必须追本溯源，借他山之石，采本土之利。

1 适足住房权的人权本质

人与万物相较，未必具有任何超然的生理禀赋，但确在智识上达到造物之巅峰。因此，人放弃了放逐自然凭个体野蛮生长，选择了构建社会依群体有序生活。不同的时间、空间下，存在过不同的社会、群落，诞生过不同的秩序、法律。因此，诸多规则之法理根源，确可归于社会共同体的权威意志与统治秩序的需求。但毕竟尚存在部分法则，与社群意志无关，与个人意义相连。此类法则，记载的是人之为人的根本尊严，定义的是人存于世的基本意义。人基于该等法则而取得之权利，不因国家、社会与威权的更迭而变换。此类法则于法理意义上，称之为“基本法”，产生之权利即为“人权”。申言之，人权是人为目的而非手段的直接体现，其不基于国家法律而产生，相反，国家负保障人权之绝对义务，人权恰恰制约国家权力之行使！

人权之至高位阶，确实导致了人权理论的发展谨慎——从以“公民权利和政治权利”为核心的第一代人权共识到以“发展权”为核心的第三代人权共识，全人类经历了大半个世纪的认识进程。适足住房权的理论发展史，同样漫长：

1948年《人权宣言》第25条提出“人人有权获得保障其本人与家属健康与福利的适足生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务……”。1966年《公民权利和政治权利国际公约》则首次直接以“适足（Adequate）”界定人之住房需求，其第11条第1项规定：“本公约缔约各国承认人人有权保障其本人和家庭拥有适足的生活水平，包括适足的食物、衣着和住房……”。1991年，联合国经济、社会和文化权利委员会发布了其对前述公约中“适足住房权”部分的权威解释（《第四号一般性意见》），指出：“不应狭隘或限制性地解释住房权，比如，仅把其视为拥有头顶寸瓦之权利，或把住所简单视为单一商品，而应把其解释为安全、平静和有尊严地居住于某处的权利”。②同时，该意见细化了适足住房权的权利内容，即“有法律保障的使用权”、“服务、材料、设备和基础设施的提供”、“合理的房价收入比”、“卫生健康的住房条件”、“公平的住房机会”、“合宜的居住地点”与“合宜的文化环境”。进入新世纪以来，联合国人权委员会已对“适足住房权”采取了明确的工作定义：“每一个男人、女人、青年和儿童获得和持续拥有一个能够平静和有尊严地生活的有保障的住房和社区的权利。”③至此，适足住房权概念的规范表述日臻成熟，而其国际实践亦是如火如荼。

2 实现适足住房权的域外经验

纵览域外适足住房权之保障政策，大体可分下述两种模式：

2.1 政府主导模式④ 该等模式下，第一种具体路径系政府自建公共住房，其代表国家为巴西。1966年巴西政府创建“就业保障基金”，以此保障国家住房发展计划的实现。具言之，巴西通过社会保险法和税法的双重保障，强制要求雇主以税款的形式，按雇员工资总额8％向基金会缴存基金，而后基金会将基金存入雇员个人账户，并交由全国住房建设银行经营和保管，存款按年利3％由银行付息。该等基金，个人可在缴纳5年后，提取并用于支付房款；国家则直接将其沉淀部分用作国家建房资金。

第二种路径系政府财政支持搭配强制公积金计划，其代表为新加坡、中国香港地区。以新加坡为例：1964年，新加坡《中央公积金法》强制要求雇主每月按法定比例为雇员统一缴交公积金。归集的公积金，由中央公积金局全权负责，通常分成两部分：一部分用于满足会员的支取需求；另一部分存入中央金融管理局，用于购买政府债券。政府再将国债所筹资金，以高于公积金存款利率和低于市场水平的借贷利率贷给建屋发展局，供其用于：①住宅开发建设贷款；②发放购房和房屋维修贷款。同时，新加坡政府也大力推行公共组屋制度，即政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供用于长期自住的廉价的公共住房。

第三种路径系政府金融政策干预搭配社会自建，代表国家为韩国与日本。以后者为例：近年来，日本政府坚持推行两大代表性住房保障制度：其一，住宅零存整取邮政储蓄制度。根据该制度，邮政储户可以从政府住宅金融机构贷到低息住宅基金，并在购买住宅阶段以及偿还阶段都享有相当比例的减税优惠；其二，住宅金融公库制度，即政府设立住宅金融公库，行使金融职能，融通长期低息资金。公库以建造或购置私有住宅的个人、建造租赁用住宅的个人以及地方住宅供给公社、建造出售用住宅的地方住宅供给公社或民间开发商和从事旧城改造的企业等为主要贷款对象。该制度下，凡是居民建造或购买的住宅在国家标准内，均可向住宅金融公库申请低息贷款，平均利率比商业银行贷款低30%。

2.2 社会主导模式⑤ 该等模式下，同样存在三种具体路径。其一是私人企业经营搭配政府补贴，其代表则为美国、英国和中国台湾地区。申言之，政府极少自建公共住房，绝大多数情况下系通过提供建设补贴和税收优惠的方式，鼓励开发商建造供低收入者租用的住房。同时，另通过贷款担保、贴息等方式在资本市场上帮助中低收入者获得融资，从而使其在商品房市场上买得起自己的住房。

其二是社会互助，其代表国家是瑞典。申言之，瑞典长期以来系通过广泛社会互助的形式，以住宅合作社（即瑞典全国住房合作社联盟）为中心提供公共住房，供中低收入者购买或租赁。在公共住房的建设过程中，政府提供土地、资本等方面的政策优惠，推动公益性建筑企业和工人联盟共同建设公共住房。

其三则是住房保障完全私有化，其代表国家为智利。自1981年起，智利推行彻底的养老金私有化模式。其基本内容是以个人资本为基础，实行完全的强制储蓄式的个人养老金帐户制。申言之，养老保险金完全由雇员个人缴纳，由私人养老基金管理公司经营管理，雇主自始无缴存义务。智利政府亦不负担建设公共住房的责任，公民依赖个人储蓄于市场上租赁或购买商品房而实现适足住房权。

总结以上国家的住房保障制度，可归纳各国适足住房权实现路径如表1。

纵览多样的域外实践，其在展示一幅公共住房政策的丰富图景的同时，亦指出了一国或一地的住房政策模式至少与下述三个因素直接相关：一、政治制度与政府角色；二、市场发育与金融工具的发展程度；三、民间资本的储备程度。而选取中国语境下适足住房权的实现路径，自然也无法绕开上述问题。

3 实现适足住房权的中国路径

3.1 住房公积金直接参与公共租赁住房建设的必要性与可行性 适足住房权是为基本人权，但其在中国当下的实现困境，却最尖锐地表现在“夹心层”群体上：一个既无力购买商品房又无法在保障性住房体系中获得救济的阶层。这部分人群主要由新近就业人员构成，其有如下特征：一是没有享受过福利分房，无法通过出售公房积累购房资金；二是处于职业发展初期，积蓄少；三是陆续达到适婚年龄，有迫切的住房需求。短期内，相较于提高夹心层的购房能力，解决其租房问题，显然更为可行。然而，现实依旧不容乐观：据统计，近年来北京房屋租售比例（每平方米使用面积租金与每平方米使用面积住房价格比值）平均为1：434，上海则为1：418，已远远超出国际警戒线。⑥由此，于市场租房外为夹心层提供其他租房方式，成为了中国各地政府必须考虑的问题——公共租赁住房制度应运而生。

公共租赁住房系由政府财政直接支持兴建的，面向夹心层的出租的公共住房，其租金往往至少低于市场平均价格30%。同时，区别于廉租房，公共租赁住房的准入门槛与户籍限制相对宽松，最好地吻和了夹心层“收入高于底层”与“外来人员”的群体特点，是其实现适足住房权的主要途径。然而，近年来有效融资渠道的缺乏，使中国多数城市的公共租赁住房建设面临窘境：公共租赁住房建设占用资金时间长，短期内投资回报率极低，即不符合银行授信前提，亦无法承担高昂的贷款利息压力。而为公租房建设提供土地，本就使紧张的地方财政雪上加霜，再要求地方政府额外提供财政支持，显然更不现实。银行贷款与政府拨款的双重困境下，公租房建设的融资渠道亟待拓展。

但另一方面，自94年以来实施的住房公积金制度，制度定位本是通过强制缴存者缴存公积金，提供低利率住房贷款，以实现城镇职工的住房需求。但长期以来，因为缴存年限较长、低存低贷额度有限等问题，住房公积金个贷率（住房公积金贷款余额与住房公积金归集余额的比例）始终较低，大量缴存资金沉淀。在近年来通胀率居高不下的背景下，住房公积金制度不仅未能充分实现住房保障功能，反使职工承受大量间接损失。因此，住房公积金的新投资途径又亟待开辟。考虑到公共租赁住房的融资困境与住房公积金的投资困境，要求以住房公积金直接参与（而非仅以其增值收入参与）公共住房建设无疑具有高度必要性。

同时，考虑到住房公积金又具有资金规模庞大（截至2009年底，全国住房公积金归集总额达2.6万亿，归集余额达1.46万亿）、资金来源稳定（中国住房公积金制度实行强制缴存、2004年以来全国住房公积金归集余额年均增长率为25.1%）、融资成本低、风险可控（住房公积金在贷款与提取上不同于银行的自由提取，为保证专款专用存在诸多条件限制，因而用于公共租赁住房建设后依然能够应对流动性风险）等特点，使用该等资金直接参与公共租赁住房建设又具备了现实可行性。

3.2 住房公积金直接参与公共租赁住房建设的合法性 路径的必要可行，尚不足以论证制度的正当合法。虽然以保障适足住房权为合理性根基，但在中国语境下，为保证制度成本的最小化与制度实施的操作性，制度本身不悖于既有法律框架，是绕不过去的前提。毕竟，相较于立法的朝令夕改，若能于解释论上找到依据，非但改革阻力极大降低，制度落地亦将不是难题。

根据现行《住房公积金管理条例》（下称《条例》），住房公积金直接用于公共租赁住房建设，尚需排除“性质”与“用途”上的两大阻碍：

首先，根据《条例》第3条，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。由此，具备“工资”属性的公积金直接被用于公共租赁住房建设，似乎缺乏正当理由。但问题并未就此结束，根据《条例》第11、12条，公积金由住房公积金管理中心负责归集、使用和保值，并存放于其委托商业银行的专户中——此时矛盾出现了：因货币具有高度替代性，民法上对于货币的所有权流转始终适用“占有与所有一致”的特殊原则。⑦因此，缴存者将住房公积金缴存给管理中心后即移转了对该笔资金的占有，而管理中心基于“占有与所有一致”原则也就此即取得公积金的所有权，从此应仅对缴存者负相应债务。由此，管理中心基于所有权而决定公积金之使用方式，自然理所当然。可是，问题仍未解决——仅简单承认管理中心对公积金的所有权，将导致职工的受益权受到严重威胁：一则管理中心将可以随时非为缴存者利益使用资金，二则公积金投资增值收益将直接归属于国家——毕竟，只要到期偿还债务，缴存者有何权利干涉管理中心行使对“自有资金”之权利，有何权利主张管理中心运用“自有资金”投资所获之增值收益？这一切，均与住房公积金制度之初衷截然相悖。看来，既要坚持基本民法理论，承认住房管理中心具有对公积金使用处分之权能，又不能简单否定公积金之受益权归于缴存者的制度初衷。那么究竟应如何解释管理中心与缴存者间的法律关系，方能逻辑自洽地推导出前述结论？答案惟有信托法律关系。

具言之，住房公积金制度所涉法律关系是一个典型的法定信托关系，即缴存者作为委托人，职工个人为受益人⑧，以住房公积金作为信托财产，信托给受托人住房公积金管理中心。管理中心在名义上拥有住房公积金的所有权，对缴存者负信义义务，以其自己的名义管理和处分住房公积金。但其必须为了受益人的利益而管理和处分住房公积金。又因该信托关系之成立是基于《条例》的规定，而非当事人的合意，故称之为法定信托。当《条例》对缴存者和管理中心的权利义务关系规定不明确时，应适用《信托法》的有关规定，特别是其中关于信义义务之规定。由此，基于信义义务，管理中心必须留存足够的份额以满足公积金贷款之申请，同时必须为职工利益而积极运用公积金的沉淀资金投资，以保障资金的保值增值。同时增值收益，最终亦当归职工所有。而论已至此，管理中心运用公积金直接参与公共租赁住房建设之合法性至少已部分成立——对于中低收入者（尤其是夹心层），该等投资可使其在不购房的情况下解决住房问题；对于中高收入者，该等投资使公积金增值收益能力提高。综合来看，此为管理中心履行信义义务之合法手段。

其次，根据《条例》第五条，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。仅从字面文意分析，该条对住房公积金用途之规定，似对公积金用于公租房建设存在明确限制，但其实仍暗存解释空间：其一，立法采“用于职工……”而非“供职工用于……”之表述，语用逻辑之微小差异，却导致了公积金使用主体的差异：前者显然意指管理中心可使用公积金解决职工建造住房问题；后者则指向惟职工有权动用公积金的当然推论。因此，既然当前职工直接使用公积金自建房屋已成为不现实之命题，那么，缴存者通过缴存公积金，委托管理中心投资公租房建设，何尝不是当下中国职工实现自住住房建造的曲线路径呢？由此，在解释论上，将住房公积金的使用用途扩张解释至公共租赁住房建设，并无合法性障碍。

3.3 “直接参与模式”的具体操作问题

3.3.1 公租房所有权归属 为保证信息对称，应由住房公积金管理中心直接控制资金，直接进行工程发包，以保障资金的安全运用；为保证风险控制，则应将公共租赁住房的所有权归属于管理中心，由此在出现公积金流动性风险时，其才可将公共租赁住房进行抵押以获得融资。

3.3.2 房源筹集与土地供应 住房公积金支持下公租房的房源筹集应主要分为三种模式：①直建发包模式。即公积金管理中心作为发包方，直接将公共租赁住房项目发包给施工单位，待公共租赁住房建成后，向施工方支付工程款，并取得公共租赁住房的所有权。②配建回购模式。即在一般的商品住房建设或经济适用住房开发项目中，按一定比例（各地6%-15%不等）配建公共租赁住房，待公共租赁住房建成后，公积金管理中心按约定的价格向开发商购买配建的公共租赁租房，取得该部分房屋的所有权。③成品回购模式，即公积金管理中心从二级市场上直接回购现成的商品住房作为公共租赁住房房源。

在土地供应上，保障性住房用地本即应通过划拨方式取得无偿国有土地使用权，故前述直接发包模式的土地供应自无问题。但在配建回购模式下，因配建部分的回购价格通常低于市场价格，会给开发商造成利益损失，因此，为了避免开发商转嫁损失于其他购房者，应考虑若商品房开发项目中配建公共租赁住房的，同样适用无偿取得土地使用权的原则，免除配建部分的土地出让金，或者政府事后折返相应已支付出让金。

3.3.3 公积金资金的投入比例限制 目前住房公积金的缴存提取采“宽进严出”模式。缴存的强制性使公积金资金来源稳定，缴存主体扩大使公积金归集额不断增加。而公积金提取和使用的法定事由限制使无购房需求且不符提取条件的缴存者直至退休前均无法提取资金；同时允许承租人以公积金缴纳房租，也客观减少了公积金的提取需求。加之未来管理中心若可以公租房产权抵押融资，未来公积金抵御流动性风险的能力应该较高。但毕竟近年来仍有一些地区随楼市回暖，出现了明显的公积金存贷倒挂、流动性不足的现象，因此公积金投入公租房建设的资金比例应当存在法定限制。而每年可投入公积金占累积归集余额的具体比例，可视各地公积金累积归集规模而具体确定。

3.3.4 公租房建成后的准入与退出机制 就准入机制而言，以公积金资金建设的公租房承租人首先应为缴存人，这系前述法定信托关系的当然结论。其次，既然公积金归集不以户籍限制为前提，那么对公租房承租人亦不应当存在户籍限制。就退出机制而言，除发生法定的解除事由与租赁合同约定的解除事由外，缴存者地位的丧失亦应成为承租人退出租赁法律关系之法定事由。

3.3.5 资金增值及收益分配 根据前述法定信托关系之推理，公积金收益系属信托财产之收益，应归受益人即职工所有（当然，受托人可事先收取必要的管理费用，其中包括管理中心的管理费、公积金贷款风险准备金、收回投资与缓解通货膨胀压力的风险准备金）。至于分配之方式，可有调整利率和直接返还两种选择。前者指通过适度提高公积金存款利率或降低公积金贷款利率，来达到返还收益的目的。后者指扣除完前述管理费用后，以公积金增值收益的部分占总归集额的比例作为净增值比例，在净增值比例范围内再确定一个比例作为增值收益返还比例。缴存额×增值收益返还比例=增值收益返还额，增值收益返还额每年计算一次，逐年累积。当达到提取条件时，职工不仅可以提取账户上的公积金余额，还可以获得自缴存年到提取年以来累积的增值收益返还额。

3.3.6 资金安全的监管 资金运用的效率与资金安全的监管无法分离。事业单位属性的管理中心虽作为受托人，但囿于资质能力限制，尚需委托大量专业机构（如商业银行、工程建设公司、物业管理公司等）进行资金投资、公租房建设、公租房运营、收回投资，返还缴存者的全程操作。因此，管理中心至少应在资金动用、项目发包、承租资格审查、增值收益分配等关键节点与环节上进行全面监管，这对其监管能力提出了极高要求。

4 结论

自中国告别了福利分房时代以来，住房逐渐以自用商品与投资产品的双重角色，在市场上自由流通。但中国特有的制度结构与市场环境下，住房又注定无法作为一个单纯商品：在中国快速城市化过程中，住房是每年近千万“新市民”的刚性需求对象。这决定了中国住房的定价过程中，始终面对着稳定的需求支撑；在分税制改革之后，地方政府的财政收入捉襟见肘，巨额的土地出让金已是维系地方财政安全的根本保障。这决定了中国住房的价值构成中始终存在着巨大的土地成本；在中国市场发育的初始阶段，多层次资本市场尚未成型。因早期制度红利而形成的大量民间资本，缺乏有效的投资渠道和分散化的投资方向。近年来，随中国经济发展而狂飙的房地产市场已成为民间资本最好的投资选择。这使得中国住房的价格形成中，又确实存在着投机炒作的泡沫。刚性需求的旺盛、土地财政的困局、投机炒作的泡沫共同决定了中国商品房价的居高格局短期内无法颠覆，适足住房权的中国实现最终无法诉诸市场的自我调整，而必定依赖于政府提供的公共住房保障。而囿于巨大的制度成本与路径依赖，中国公共住房体系的发展注定是一场巨大而系统的社会工程，不可能于朝夕间一蹴而就。

但与此同时，适足住房权的人权本质又要求中国政府不可以制度成本为理由，只强调未来的系统改革，却忽视当下的民众困境。而系统的改革工程，也从不寄希望于未来某刻的制度突变，而必然建基于每时每刻的细微改良。具言之，在明确当前中国政府角色、市场环境的前提下，结合现有住房政策成果，进行尽可能多样的并扎实的微观制度改良，方是在当下中国实现适足住房权的真正路径。基于此，适足住房权在当下中国的实现路径，不可能是一条一目了然一劳永逸的光明坦途，而恰恰是由无数条植根于既有制度格局中迂回曲折的通幽小路所共同构成的。本文以“住房公积金直接参与公共租赁住房建设”为例，细致分析了其可行性、必要性与合法性，并就其将面对的具体操作问题提出了一系列建议。笔者并无创设任一制度扭转乾坤之雄心，惟望前述繁冗之赘述，可起抛砖引玉之效，进而使“实现适足住房权之中国路径”这一问题的研究，不但继续透彻深入，而且更为细致切实。毕竟，适足住房权虽贵为人权，但它还不是高远宏大的第三代人权，它还仅仅是事关个人衣食住行的第一代人权。其实现路径不应停留在纸面与理念之上，而必须落实于政策与行动之中。

参考文献：

[1]参见上海易居房地产研究院发布的“全国35个大中城市房价收入比排行榜”报告。http：//www.yiju.org/newshow.asp？ID=594.

[2]杨宇冠.联合国人权公约机构与经典要义.中国人民公安大学出版社，2005年版，第32页.

[3]谢立波.论适足住房权之立法保护.西南政法大学硕士学位论文，中国期刊网优秀硕士学位论文库，第5-6页.

[4]本部分各国公共住房政策资料参见：徐勤贤、窦红：《巴西政府对城市低收入阶层住房改造的做法和启示》，载于《城市发展研究》第17卷，2010年第9期，第121-126页；Belinda Yuen， SQUATTERS NO MORE： SINGAPORE SOCIAL HOUSING， Global Urban Development Volume 3， 2007， P1-19；王坤、王泽森：《香港公共房屋制度的成功经验及其启示》，载于《住宅与城市房地产》第13卷，2006年第1期，第40-45页；洪元杓、冯长春、丰学兵：《韩国保障性住房供给及经验借鉴》，载于《中国房地产》2011年11月下半月刊（学术版），第75-79页.黄修民：《日本公共住宅制度改革及发展趋势研究》，载于《学术界》总第143期，2010年4月，第224-229页.

[5]本部分各国公共住房政策资料参见：李莉、王旭：《美国公共住房政策的演变与启示》，载于《东南学术》，2007年第5期，第48-53页；刘朝马：《住房保障政策：英国经验及启示》，载于《城市问题》2007年第3期，第91-93页；王宏哲：《适足住房权研究》，中国政法大学博士学位论文，中国期刊网优秀博士学位论文库，第41页；汪丹：《智利的养老保险私有化改革》，载于《社会福利》，2004年第5期，第47页.

[6]房屋租售比例在1：200至1：250之间意味着房地产运行良好，而1：300是警戒线。文中数据引自陈富勇：《报告称京沪等一线城市房屋租售比超警戒线》，载于《共产党员》，2010年02期，第61页.

[7]江平主编.《民法学》，中国政法大学2007年9月第一版，第267页.

[8]严格来说，缴存者中包括职工个人和单位，而受益人仅仅应当指缴存者中的职工个人.