关于公众参与环境影响评价的立法思考——中国内地与香港地区的比较研究

钟卫红， 王翠红

（汕头大学法学院，广东汕头515063）

二十世纪六七十年代以来，为协调经济发展、资源利用和环境保护三者间的关系，进一步追求人与自然的和谐发展，许多国家开始确立环境影响评价（以下简称“环评”）制度。[1]随着环境问题日益突出，公众环保意识也日渐提升，从最初要求公开环评信息到直接参与决策过程，逐步形成了公众参与环评的机制。这项机制是环境民主原则的重要体现，有利于推动环保民主决策的进程。在中国，由于公众参与环评的法制不健全等各方面原因，规划和重大项目的决策过程欠缺有效的公众参与，进而引发了诸如广州番禺垃圾焚烧厂选址事件、宁波PX事件等一系列的环保群体性事件。我国香港地区在公众参与环评的法制建设方面，积累了丰富的经验。本文拟通过比较研究内地与香港的立法现状，总结内地公众参与环评在立法层面的缺陷，提出完善立法的若干建议，以期推动我国公众参与环评的法制建设，为政府环境决策的民主化提供制度保障。

一、两地纵观：公众参与环评的立法状况

20世纪九十年代，中国内地和香港地区开始借鉴西方国家的经验，逐步确立环评法律制度，并将公众参与作为一项重要评估手段引入环评中。下文将从公众参与环评的定义及其重要性展开，概括性地介绍两地的公众参与环评立法状况。

（一）概述：公众参与环评的定义及其重要性

公众参与环评,是指在环境保护过程中，相关公民有权通过一定的程序和途径参与一切与环境利益相关的决策活动，从而使该项决策符合广大公众的切身利益[2]。笔者认为，它包括环评过程中的公众知情权、参与权与司法救济权三个方面的内容。其中，知情权是实现公众参与环评的前提条件，参与权是它的主要内容，而司法救济权是保障它得以实现的有力后盾。这三者相辅相成，共同构成公众参与环评的完整体系，并形成了保障其有效实现的内在机制。因此，实现公众参与环评的首要条件是环评信息的公开，其次是配有合法便捷的参与途径，最后还须有完善的司法救济体系作为保障，三者缺一不可。

作为环境保护的手段之一，公众参与环评是公民环境权的重要体现。与此同时，公众参与环评的过程是公众与政府互动的过程，体现了“参与式民主”，是环境民主原则的实现过程。在对可能影响居住、生存环境的建设或规划项目进行环评的过程中，公众不再是被动的决策接收者。政府公开环评信息、公众获取信息、政府通过举办听证会等途径听取公众的意见，并将公众意见反馈到最终的决策。在整个互动过程中，政府向公众解释自己的决策，增强公众对政府决策的理解，有利于获取公众的支持。这不仅体现了环境民主原则，也提升了政府决策的公信力和执行力[3]。

（二）内地：公众参与环评的立法状况

在内地，1979年颁布的《环境保护法（试行）》确立了环评制度，然而直到1996年颁布的《水污染防治法》才首次对公众参与环评作出了原则性的规定，即“报批的建设项目环境影响评价报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。随后，同年颁布的《环境噪声污染防治法》、1998年颁布的《建设项目环境保护条例》等都做出了类似规定。显然，这些规定过于笼统，很难真正落实，远未形成完整的公众参与环评机制。

2002年《环境影响评价法》的颁布，标志着内地公众参与环评制度的一个飞跃，它规定了专项规划和建设项目应当在报批环境影响评价报告书前，以论证会、听证会或其他形式，征求公众意见，并且应当附具对意见采纳或者不采纳的说明。为进一步完善公众参与环评机制，原国家环保总局于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的具体范围、信息公开、公众参与的组织形式与程序等作出了规定。2009年颁布的《规划环境影响评价条例》重申了公众参与规划环评的要求。至此，内地公众参与环评法制发展到了新阶段，在公众参与的范围、程序、方式等方面都有了较为具体的法律规范的指导。但总体而言，在参与公众的范围、公众评价的范围、方式、期限等方面仍存在着诸多不足，导致公众参与环评的实践出现了许多问题。

（三）香港：公众参与环评的立法状况

香港地区自20世纪70年代末、80年代初即开始实施环评制度[4]，但正式规定公众参与环评始于1997年颁布的《环境影响评估条例》。香港的公众参与贯穿环评的全过程，包括对环评报告审批过程的参与、环评报告实施过程中的参与。

公众对环评报告审批过程的参与体现在两个阶段：首先是环评报告草拟阶段，须进行环评的指定工程项目，其项目倡议人必须在计划阶段向环境保护署署长申请环评研究概要。在提交申请的次日，须在一份行销于香港、每日出版的中文和英文报纸上分别刊登广告，告知公众在14日内到指定地点查阅工程项目简介，并可就与工程项目有关的技术备忘录所涵盖的环境问题，向署长提出意见。其次是环评报告审批阶段，申请人编制环评报告、送交署长等待审批后，必须在指定的场所备有合理数量的环评报告，以供公众在为期30日的期间内免费查阅；并且，每10天在一份行销于香港的中文及英文报纸上分别刊登广告，告知公众到指定地点查阅环评报告，公众可在查阅期届满前将其对报告的书面意见递交署长。

公众对环评报告实施过程的参与主要体现为对工程环境监察和审计的监督，根据《环境影响评估条例》，署长在批准环境影响评估报告后，将其置于登记册内，在正常办公时间内公众可到指定地点免费查阅。在项目的实施过程中，项目方还必须按照环境许可证的要求，向公众发布工程的环境监察或审核报告。

总体而言，香港公众参与环评的立法虽然起步晚于内地，但是其规定集中、明确具体、更具操作性，为公众参与环评提供了坚实的立法保障。

二、两地比较：内地公众参与环评的立法缺陷

虽然公众参与环评机制在中国内地和香港地区都经历了将近二十年的发展，但由于法制、政治、经济、文化等方面的差异，两地公众参与环评的实施程度和效果差距甚大。下文将透过对两地公众参与环评的立法现状比较，分析内地公众参与环评在立法层面上存在的缺陷。

（一）立法体系分散、内容杂乱

在香港，一部《环境影响评估条例》贯穿始终，对公众参与环评的法律规定集中，体系完整清晰。而内地公众参与环评的规定散见于《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《规划环境影响评价条例》以及各污染防治法中，与此同时，还有国务院部委、地方政府实时制定的实施细则、通知等多种规范性文件。这些庞杂的法律法规，构成内地公众参与环评的法律体系[5]。相较于香港，内地公众参与环评的立法体系分散、查找法条的难度大。此外，香港公众参与环评的立法内容简单明了，公众易于接受，而内地公众参与环评的立法内容杂乱繁复，普通公众难以理解，不利于充分发挥公众参与环评的积极作用，需要对其进行完善。

（二）公众参与的阶段局限

香港公众参与贯穿环评的全过程，尤其值得一提的是，香港实施《环境影响评估条例》后，将公众参与的时间提前，即在项目倡议人提出工程概要时就将其内容公开,使公众可在EIA的初期就对研究的内容提出意见,有助于及早提出问题、及早纠正；此外，公众还有权查阅环境监测和审计报告，对环评报告实施过程进行监督。在内地，公众参与环评限于两个阶段，一是环评报告书编制结束、报送审批前，由规划编制机关或建设单位组织公众参与；二是环保部门受理环评报告后，公开征求公众意见。上述两个阶段中，对规划或建设项目环境风险的预测以及防范措施的建议已经定稿，即使公众提出意见，往往也是走过场居多，难以改变环评报告的结论和方案。在内地，环评报告批准后，即进入实施阶段——建设项目环保配套设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”阶段。按照现行立法，“三同时”的验收由环保部门把关，并未设立公众监督环节。因此，内地公众参与环评的阶段非常局限。

（三）信息公开的方式不科学

信息公开方式是否科学直接决定了公众能否及时有效地参与环评。香港的环评信息公开方式法定且固定：第一，在公开方式方面，包括网络文本和纸质文本；第二，在查询地点方面，指定了若干个固定地点，方便公众查阅；第三，在公开内容方面，包括环评概要、环评报告全文、环节监察和审计手册，内容全面；第四，在提醒公众方面，每十天刊登一次广告，告知公众查阅文件的地点、提出意见的时间和方式、地点等详细内容，推动公众积极了解和监督项目的进展。由此可见，香港的环评信息公开方式大众化、频率高、公信力强，有效地保障了公众参与的权利。

在内地，《环境影响评价公众参与暂行办法》提供了几种信息公开方式供选择：在发布信息公告方面，可选择在项目所在地的公共媒体上发布公告、公开免费发放印刷品或者其他方式；在公开环评报告简本方面，可选择特定场所、专题网页、在公共网站或者专题网站上设置链接等方式。相比之下，内地的环评信息公开方式选择余地太大，在实践中容易出现建设单位避重就轻、选择不易引起公众注意的公开方式。此外，法律仅要求公开环评报告的简本，这易使信息公开流于形式，如番禺垃圾焚烧厂选址争论中的首次公众参与公示内容空泛，导致市民不知该提些什么意见[7]，这样的公开方式导致公众参与没有实质的意义。与香港相比，内地的信息公开方式亟需改进。

（四）公众参与的组织者公信力低

在内地，公众参与的组织者是规划编制机关、建设单位或其委托机构，与此同时，评价对象又是与他们利益相关的项目。这种既当运动员又当裁判员的公众参与机制，缺乏外部制约与监督。按照现行《环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，公众参与机制很大程度上依赖于项目单位的自觉性。环评的利益方、组织者及意见采纳者三者合而为一，缺乏制约机制容易架空公众参与[1]。在香港，公众参与的真正决策者是环境保护署署长，由署长收集、决定是否采纳公众意见。建设单位对征求期限、方式、意见采纳与否没有话语权，更没有决定权。因此，为更好地发挥内地公众参与环评的作用，须厘清各方的角色关系，使其各司其职、相互制衡。

（五）公众参与的救济不足

法谚云“有权利必有救济”，在信息公开的基础上，完备的救济途径是实现公众参与环评的重要保障。权利的救济手段是多元的，司法救济因其最具公正性、有效性和权威性而在所有救济手段中居于核心地位[8]。目前，依照内地《环境信息公开办法（试行）》第二十六条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定，公众的环境知情权受到侵犯时可以提起行政诉讼，但现行法律法规并未规定参与权遭到侵犯的救济途径。这导致受害公众有时不得不诉诸于自力救济，而诱发环保群体性事件。反观香港，如果公众不同意环境保护署的许可，则可以向法院申请司法复核。2011年，就曾发生一起著名的案例，香港六旬老太朱绮华以环境评估报告未评估臭氧、二氧化硫和悬浮微粒影响公民健康为由，向法院申请司法复核，导致港珠澳大桥一度停工[9]。可见，香港充分利用司法救济保证公众有途径表达诉求，有效地保障了公众参与环评的权利。

三、借鉴香港：内地公众参与环评的立法完善

一个国家的法律必须面向未来，前瞻世界法律发展的趋势。为顺应世界的发展潮流，我国公众参与环评的制度仍需不断完善。香港该项机制具有诸多优势，甚是值得内地借鉴与学习。在比较研究两地立法状况的基础上，笔者结合内地的实际情况，有针对性地提出几点完善建议：

（一）完善现有立法体系

冗长、烦杂的法律体系实际上限缩了公众对自身权益的知情权。如果自身有何权益都难以获悉，那么行使参与环评的权利只会是“水中月、镜中花”。因此，为方便公众知悉自己的合法权益，应当使公众参与环评的权利义务明晰化、使公众参与环评的程序内容明确化。我国可参照香港《环境影响评估条例》，整合现有法律法规及相关的法律文件，建立一个明晰完整的立法体系。这样不仅可以解决难以查找法条的问题，而且有助于保障公众的知情权，从而为公众参与环评提供基础条件，最终促进保障公众权益、保护环境的目标的实现。

（二）扩展公众参与的阶段范围

针对公众参与阶段局限的问题，建议内地扩展公众参与的阶段范围。首先，将公众参与的时间提前至规划编制或建设项目环评的组织过程中，在此阶段即加强和公众的沟通，以便在环评报告编制过程中充分考虑公众意见，及早发现和解决问题，提高规划或项目的公众接受程度，增进社会和谐；其次，允许公众参与环评报告的实施监督。依照《环境影响评价法》，环保部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，建议在将来修订立法时，将该检查结果对公众公布，使环评报告的实施置于公众监督之下。总之，通过对公众参与阶段范围的扩展，使公众参与贯穿环评的全过程，充分实现公众参与的积极意义。

（三）明确信息公开方式

为实现信息公开的价值、保障公众对环境内容的知情权，建议内地从以下三点完善信息公开的方式。第一，改变决定主体。决定信息公开方式的主体为环评审批部门，这可以减少自行选择公开方式而变相缩小受众范围的现象出现。第二，确定信息公开方式。建议环评审批部门将信息公开分为两步，第一步信息公开，第二步通知送达。前者是指采用在官方网站及大众报纸上公布环评内容，后者指通过电话、报纸、邮件等方式通知公众如何获取公开内容[10]。第三，多次通知送达。借鉴香港每十日刊登一次广告的立法经验，建议法律规定在公开期限内至少通知送达三次，以隔十日、隔十五日一次的频率来通知公众获取环评信息。笔者认为，这些措施的共同实施在很大程度上可以保证公众有机会获取环评信息，避免出现以隐蔽方式公开信息的现象。

（四）厘清三方角色关系

借鉴香港环保署长在公众参与中的主导作用，建议内地在立法中厘清环评利益方、组织者及意见采纳者的关系，改由环评审批部门担任公众参与环评的引导者、决策者，由建设单位或者专项规划的编制单位担任组织者。具体而言，一是由环评审批部门决定公众参与的期限、信息公开的方式及次数、报告书、报告表及登记册的简本数量等内容，指导建设单位等按要求进行实际操作，确保公众有途径了解环评信息。二是由环评审批部门收集并公开公众意见，保证公众参与的实效，避免出现单位因趋利避害而掩盖、篡改公众意见的现象。三是由环评审批部门决定是否采纳公众意见，并说明理由。为避免公众参与环评流于形式，建议内地扩张环评审批部门的职能，限制项目单位自身的决策权，有效落实公众参与环评，维护公众的合法权益。

（五）健全权利救济制度

建议内地从完善行政救济与引入司法救济两个方面来健全公众参与环评的救济制度。一方面，扩大行政救济的适用范围，由知情权向参与权延伸；规定法律责任，明确侵犯公众参与权利应承担的法律责任、提高违法成本，利用法律的威慑力来引导组织者的行为[11]。另一方面，引入司法救济。内地的公众参与环评的司法救济的发展还处于起步阶段，建议借鉴香港的制度设计，扩大环境诉讼机制，让公众有充分的法律依据和途径监督制止违法行为[12]；同时，完善我国初步建立起来的环境公益诉讼制度，扩大诉讼主体的范围，充分发挥公众参与的积极作用，对环境影响评价的过程进行全面、有力的监督。

四、结 语

随着环保和参政议政意识的提升，公众要求参与环评决策过程的呼声日益高涨。公众参与环评，既保障了公民环境权，又切实深化了环评的民主程度，有利于提升政府环境决策的公信力。当前，中国内地应立足实际情况，博采众长，借鉴其他国家和地区的优秀立法经验，如香港经验，从立法层面完善公众参与环评的机制，进而指导实际操作，切实有效地利用公众参与的程序完善环评制度，推进内地民主参与环境决策的进程，最大可能地将规划或建设项目的潜在危险控制在未然状态，降低环境决策的失误带来的负面环境影响和社会影响，最终实现可持续发展的价值追求。

[1]马太玲，张江山.环境影响评价[M].武汉：华中科技大学出版社，2009:285.

[2]宋国君，王小艳.论中国环境影响评价中公众参与制度的建设[J].上海环境科学，2003(2):84-85.

[3]蔡定剑.公众参与·风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社,2009:1-24.

[4]何建宗.中国内地、香港和台湾的EIA与REIA制度的比较[J].中国环境科学,2000(20):68-72.

[5]钱 瑜.环境影响评价[M].南京：南京大学出版社，2009:10-13.

[6]林健枝.香港环境影响评价的公众参与及咨询工作[J].中国环境科学，2000(20):20-24.

[7]佛山市环保局.番禺垃圾焚烧厂环评悄然启动，环评单位确定为环保部华南环境科学研究所 [EB/OL].http://www.foshan.gov.cn/foshangov/xxgk/ztjs/hbzt/gnhbyw/201105/t20110527_2447946.html.2013-3-16.

[8]黎晓武.司法救济权研究[D].苏州：苏州大学，2005:11.

[9]新华网.环评报告不合格，香港66岁老太逼停港珠澳大桥[N/OL].http://news.xinhuanet.com/gangao/2011-04/20/c_121326910.htm.2013-3-15.

[10]鞠美庭，王 勇，王辉民译.环境影响评价导论（原著第三版）[M].北京：化学工业出版社，2007:122.JohnGlasson,RikiTherivell,AndrewChadwick.IntroductiontoEnvironmentalImpactAssessment.

[11]庄辛晓.论我国环境影响评价制度的公众参与[D].山东：山东大学，2011:32.

[12]吕忠梅.环境法导论（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2010:62，69.