我国保障性住房退出机制研究

■黄俊峰

我国保障性住房制度产生于20世纪90年代，时值由计划经济向市场经济转型的时期。当下，保障性住房制度发展呈现出的新趋势，是准入容易退出难，出现这一局面的主要原因可以归结为:政府对中低收入水平线界定模糊、对申请者提供的申请材料审查把关不严、对准入后的家庭在进行后期动态监管中出现缺位等诸多原因。这使得多数不符合条件的申请者有机可乘，利用保障性住房享受的政策优惠进行投资得利。我国保障性住房制度保留了计划经济时代的制度设计痕迹，由于法制不健全、监督机制乏力，使得保障性住房在准入与退出机制上滋生出腐败及寻租行为，造成公平的缺失、效率的低下和资源的浪费等问题。因此，如何构建一个科学、严谨、良性、互动的退出机制便成为本文研究的关键所在。

一、我国保障性住房政策的目的与设计思路

保障性住房是与商品性住房相比较而言的，一般是在国家法律及政策规定范围内，由政府统一组织、规划，其服务对象一般为符合相关条件的特定人群，政府对住房的建筑标准和销售价格均给予严格限制，以发挥社会保障作用的功能。

(一)我国保障性住房的公共服务性目的

自改革开放以来，随着城市经济的飞速发展，我国城市居住问题一直是一个热点问题，特别是针对城市中低收入群体的保障性住房，越来越受到社会的广泛关注。我国的保障性住房建设以公共服务为目的，旨在帮助城市中的中低收入群体解决住房困难等社会难题，它是我国社会保障体系不可分割的重要一环。

我国保障性住房可以分为四种类型，分别为廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房。以上四种保障性住房，均具有社会保障功能，同时又各有所侧重与不同。廉租住房的产权由政府或者机构拥有，低收入者对廉租住房不具有产权，为非产权的保障房;经济适用房与廉租住房不同之处在于购房人拥有房屋产权，建筑所需土地由政府以划拨形式提供，同时免收行政性和事业性收费;公共租赁住房是指政府按照市场租价，向城市中低收入群体提供可租赁的住房，同时政府对承租家庭按月给予租房补贴;限价商品房即限套型、限房价的商品房，主要帮助缓解中低收入家庭住房困难，是当前限制高房价的临时性举措，它不是严格概念上的经济适用房。

(二)我国保障性住房制度的设计思路

自改革开放以来，我国在保障性住房领域进行了不断的探索与改革，变以往的福利分房为现在的市场购房，承认社会主义市场经济条件下价值规律的作用，将房地产开发与销售作为国民经济可持续增长的龙头产业，用以改善人民的生活环境和居住条件。最近几年来，国家对保障性住房的投资、建设力度明显加大，使得我国保障性住房事业正在如火如荼地进行，但由于受我国传统投资渠道、投资结构、投资心理等多重因素的影响，绝大多数的资金流向了高价位的商品房，在一定程度上直接导致供给城镇中低收入群体特别是最低收入群体的住房出现短缺与紧张的情况。

为了有效缓解城镇困难居民住房难的问题，我国政府机构采取了针对措施，制定出全方位、多层次、宽领域的保障性住房供应体系，主要体现在针对城镇中低收入群体的经济适用房以及针对城镇最低收入群体的廉租房。而作为以公共服务为目的的政府，将原则的坚定性与政策的灵活性很好地统一了起来，在具体帮助解决城镇中低收入群体住房问题时，采取了贷款购房与政策倾斜等多重便民、利民举措，但由于保障性住房是计划经济时代匆匆上马的产物，难免保留着计划经济环境下的制度设计痕迹。

二、我国保障性住房的退出制度及问题

当前，我国保障性住房的退出制度是基于两个层面来设计的。一是以高门槛进入来抑制退出，一是以个人收入划分来限制退出。但由于这两者都是将主要目光锁定在准入层面上，因而在退出机制的设计和实施上并无完善的、可操作的制度设计可言。又由于我国保障房是近年来才出现的，保障房的数量远远不能满足低收入人群的需要，因而政府在制度的考量上，多侧重进入，忽视退出。“十二五”时期，我国将继续加快保障性住房的建设步伐，用于缓解目前日益增长的高房价与低收入群体无力购买的矛盾。据住建部住房保障司统计数据显示，仅2010年全国按计划完成保障性住房580万套，但最终只完成370万套，还剩36%的任务量尚未完成。有国内权威专家指出，我国保障性住房建设不仅收益甚微且需占用高额的建设资金，建设中可能出现的巨额资金缺口难以及时填补。加之地方政府工作积极性缺乏，政府监管以及合理的分配制度和准入退出制度的缺失，580万套的建设目标对地方政府而言的确要求过高。综合分析我国保障性住房退出制度的实施现状，主要存在以下问题:

(一)保障对象相对狭窄

从全国各省份制定的保障性住房进入条件可以清晰看出，具有本城市户口是申请保障性住房的必要条件之一。诸如，2001年的《郑州市城镇廉租住房实施细则》中规定“凡申请本市保障性住房的家庭必须具有本市区城镇常住户口”;在2006年的《厦门市社会保障性住房建设与管理暂行规定》中明确指出:“具有本市城镇户籍(通过购买商品房取得户籍者除外)、家庭收入符合申请保障性住房的无房户和住房困难户，可以申请保障性住房……”受申请者户籍影响，目前我国保障性住房在申请对象上是以申请者户籍作为主要参照，于是城镇中的住房保障就演变为主要依据申请者户籍所在地为参照的住房保障性制度。目前，我国住房保障制度在发展中遇到的难题在于城市中流动人口偏大，使住房保障性制度执行起来具有一定难度，这也是目前大部分城镇将非户籍流动人口排除在保障性住房之外的原因之一。同时，全国各地的做法与规定又存在差异，但总体上在界定廉租房申请对象时又强调分配对象的双困难户身份，即申请对象需出示由民政部门认定的低保户、优抚户的证明。严格的条件限制压缩了住房保障对象的保障范围，催生出“夹心层”群体的出现。因准入机制的不健全，我国在退出机制上，同样缺乏可操作性的退出机制，通过对个人收入和购房档案加以严格限制以达到抬高准入门槛来抵制退出，这本身在制度的设计思路上就存在着很大问题。

(二)收入划分的不合理

目前，我国有关居民收入划分的标准主要有以下三种方法:

1.统计分组法。该方法的优点在于城镇每年都有统计数据公布，材料容易获取，数据可靠准确，其缺陷在于居民的住房支付能力不仅仅只受家庭收入一项因素的影响，用该方法划定住房保障对象缺乏合理性。

2.倒推法 (房价收入比)。该方法以商品房价格与房价收入比经验系数来确定收入线，形成了具有可操作性的计算公式，但由于这种划分办法过于粗略，难以有效确定各阶层居民所应具备的生活条件，以至短期内难以确定一个科学合理且计算有效的房价收入比的办法。国内权威学者在分析我国住房保障范围时建议采用国际上通用的“六倍”标准，但结合我国国情可知，“六倍”标准并不符合我国实际，我国地区间经济发展水平差距大，有些城市如北京2008年中等收入阶层的房价收入比为10，若按照“六倍”标准则意味着中等偏上的居民也被纳入住房保障体系，这不符合制度设计的宗旨。

3.基数法。该方法是以平均收入或收入中位数作为基数，选定适当乘数来确定收入档次。使用该方法的前提在于准确计算平均收入(中位收入)，对数据准确性要求甚高。目前由于对居民个人收入的统计与调查工作量大，再加上居民不仅有明收入，而且还有“隐性”收入，要对居民收入进行准确把握困难重重。

在这种收入划分标准不一且各具缺陷的情况下，无法综合平衡各种因素来确定合适的住房保障对象，以至于出现“应保的未保、不应保的却被保”的乱象。由于个人收入划分的不合理，导致我国在保障性住房的对象确定上出现错位，而这种错位造成的必然结果体现在退出机制上，无法确定科学而又合理的人群划分标准，因而也就无法做到有效的退出。

(三)监督审查机制的不完善

目前，我国在对住房保障对象进行资格审查的准入环节中，存在户籍审查、申报审查、住房审查、轮候、公示、动态监管等大量工作，客观上要求有专门机构 (人员)负责执行，仅凭个人的自觉填报或所在单位的盖章证明远远不够。如深圳市政府明文规定，经济适用房的准入条件必须为夫妻双方(家庭)年收入不超过万元，但随后在政策执行中发现，大多申请者伪造材料，并且多数收入无法通过资料显示出来。比如工资单显示的明收入不足万元，但“隐性”收入比明收入高得多，甚至有高数倍的可能，单位开出的工资证明不是实际收入的真实反映。造成这一尴尬局面的主要原因在于，获取个人收入证明材料的多渠道，对于由何种机构、何种部门以及怎样认定居民家庭收入的问题，客观上缺乏合理而有效的审核标准和监督程序。与此同时，由于个人信用制度以及个人收入申报机制的缺乏，进一步使居民“隐性”收入难以有效统计，客观上造成划分居民个人收入线的根基变得薄弱，在实践中理论与实践变成两张皮且越走越远，似脱了僵绳的马而难以控制，以至于出现开着奔驰宝马去排队买经济适用房、住豪宅收经济适用房的房租等乱象。由于监督审查机制的不完善，在准入机制上就存在诸多漏洞与缺陷，在退出机制上就更加难以保证公正、合理、有序的退出了。

三、我国保障性住房退出机制设想

为了建立公平合理、效率优先以及资源重复利用三者相统一的住房社会保障机制，解决城镇低收入居民住房难的问题，笔者提出完善我国保障性住房退出机制的制度设想及若干对策，以便为政府决策时提供参考。

(一)成立专业委员会负责管理

目前我国保障性住房的具体事务是由住房建设部下属的住房保障司负责，系建设部下设的司局，在行政级别上偏低，难以有效协调有关保障性住房方面的利益。在实践过程中，牵涉到保障性住房退出的具体问题时，由于指标监控、房屋回购、房屋退出等事宜在程序上较为复杂，需要收集、归纳、整理出不同时期的数据信息、文档资源。显然作为司局级的住房保障司难以有效协调更高级别的职能单位，在保障性住房退出管理过程中造成管理缺位、失位、越位的情况时有发生。因此，成立一个高级别的国务院保障性住房管理委员会很有必要且迫在眉睫、刻不容缓。

(二)提供限户型产品促使主动退出

我国保障性住房，特别是经济适用房要严格按照政策法律的规定建造，对房屋的建筑面积、房屋户型进行严格限制，单套房屋的建筑面积应当控制在60平方米左右，通过房屋建筑的双限制(限面积、限户型)来促使购房户在收入水平提高、经济条件改善的情况下主动放弃经适房的使用，避免因超标准建造保障性住房而出现的该退出而不退出的情况发生。我国保障性住房政策在设计之初，便将这种可能出现的情况考虑到政策设计议程中来，通过法律法规加以限制其建造面积和房屋户型，目的是为城镇里的中低收入困难人群提供生存所需的住房。因此，提供限户型保障房是促使购房户在收入水平提高、经济条件改善的情况下主动退房的内在动力。

(三)实施动态监控机制进行监督

我国保障性住房退出机制的指标设定，必须根据影响家庭退出的相关因素来确定。一般而言，家庭经济条件改善、收入水平提高、居住地或户籍发生变更、支付能力意外丧失等情况，都会影响保障房退出。保障性住房管理是一个专业性较强的事项，必须由专门管理机构负责，以便对家庭收入动态进行跟踪调查，严格审核准入资格，及时查处花样繁多的违规行为，同时对已获保障性住房的家庭进行不定期、不定时的抽查，以杜绝保障性住房骗租骗购行为的发生，通过强有力的惩罚对可能出现的违纪违规行为起到一种威慑作用。

(四)培育并加快建立个人信用体系

在西方国家，整个社会事务得以有序、高效运转在很大程度上离不开个人信用体系的建立与完善，这就不难解释西方国家保障性住房退出机制为什么能够高效的落实与执行了。“他山之石可以攻玉”，作为保障性住房退出机制建设比较薄弱的国家，我国可以对西方的成功经验加以借鉴，采取“洋为中用”的策略与思维，运用马克思主义中国化的方法开展研究与应用，逐步培育并加快建立我国个人信用体系，在政府的委托下由专业的信用评级公司 (机构)对保障性住房申请人的个人资产和工资收入进行审核。此举可以有效减少政府寻租的空间，对个人及家庭财产的审核更加专业化、科学化、合理化。通过逐步培育并加快建立个人信用体系，将个人信用体系直接与个人职务升迁、银行贷款(授信)相挂钩，将潜在的骗租骗购行为扼杀在摇篮中。

(五)加快我国法制的建设与完善

法律具有强制力，可以保障居民的权利与义务，是国家意志的集中体现，建立健全国家法律法规，使各项事业有法可依、有章可循。因此，在改革开放逐步深入社会发展的各领域时，加强法制建设是现实所需、民众所盼，为了充分贯彻落实我国保障性住房制度，必须以国家的法律法规为依据，而现实情况大多是以政府下令颁发的办法、红头文件、规定以及行政命令等形式出现，而民众期待中的有关“住房保障法”从未面世，这种局面造成我国保障性住房立法的层次偏低，管理缺乏法律应用的严肃性与权威性。因此，当务之急在于加快我国保障性住房准入与退出机制的建设与完善，使我国保障性住房退出机制集时效性、权威性、统一性和可操作性于一身，彻底从法律渊源上改变我国保障性住房无法可依的现状与尴尬局面。

四、结语

通过对大量实证文献材料的研究分析，很多学者提到发展我国保障性住房的关键在于退出机制的建设与完善。长久以来，由于受实践经验缺乏、管理措施缺位以及可供参考的基础性材料等方面的影响，我国无法对保障性住房申请者的申请条件、家庭收入进行准确甄别，使审核流于形式、走过场，若在未来的发展中，任凭制度怎么改，只要保障性住房的准入与退出机制不完善，以前存在的旧问题将仍会出现。因此，本文结合我国保障性住房建设实际，提出我国保障性住房退出机制建设的对策与发展思路。由于受笔者水平所限，加之我国保障性住房退出机制建设是一个动态发展的过程，所提对策有待接受实践活动的进一步检验，在不断的实践中得到修正与改进，从而推动我国保障性住房退出机制朝着公平、高效、透明、合理的方向健康发展。

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