我国大学制度变迁的路径依赖与制度创新

邓欣欣

（广东商学院，广州 510320）

一、大学制度变迁内涵

美国著名经济学家道格拉斯·C.诺思（Douglass C.North）在经过20多年对制度问题的关注，重新发掘了制度因素的重要作用，他指出：制度通过规则建立互动的稳定结构来减少不确定性，作为一种公共产品，制度的供给和需求基本平衡时，制度是稳定的，制度的供给和需求不均衡时，制度供给不能满足人们的需求，现存的制度就会发生制度变迁的可能性。制度变迁还可理解为一种更高的制度对另一种制度的替代过程，这种过程可能是一种新制度框架的创新或者是旧制度框架的变更[1]。

从新制度经济学的视角看，大学制度是非正式规则、正式规则以及实现机制有机结合的制度体系，是大学组织维持生存和运作的行为规则和运行机制的总称。大学的制度变迁就是对构成大学制度的相关规则、准则、运作机制的边际调整，通过替代、转换或交易，以更高的社会效益完成某种利益格局的调整和权力结构的变化，促进新大学制度的催生。有学者认为，现代社会大学的发展受政治、经济、学科知识（文化）三重力量的制约，这三重力量作用于大学，使大学制度具有了:学术性，行政性和经济性。其中，学术性是大学制度的本质属性，反映了大学制度的本质特征；行政属性与经济属性则从两个侧面反映了大学制度的属性，丰富了我们对大学的认识，体现了大学制度的复杂性与多面性，大学的制度变迁应该是三种因素相互博弈的结果[2]。当今大学制度的良性变迁应该以大学制度的学术性为主，行政性和经济性共同作用，重视大学制度的可持续性发展，强调以人为本，提高大学生的综合素质，为大学生的生态文明教育创造条件。

二、大学制度变迁中的路径依赖

路径依赖，原本来自计算机键盘凌乱的排列顺序却成了人们的习惯，类似于物理学中的惯性，在制度经济学中被诺思解释为：过去对现在和未来的强大影响,他认为人们现在所做的决定和选择是受到了之前的历史或习惯的影响，而且这种新的习惯或路径一旦形成，就很难改变。诺思还指出，制度变迁一旦形成路径依赖，就会随着报酬递增和自我强化，使现有制度越来越稳定，而既定的路径，有可能使当前经济和政治制度变迁进入良性循环的轨道，迅速优化；也有可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之下，一旦进入了锁定状态，往往需要借助外部外生变量或依靠政权的变化，才能实现对原有方向的扭转[3]。我国大学制度的形成与变迁存在着明显的“路径依赖”特征，归纳起来体现在四个发展阶段，并表现出不同的阶段特征：

（一）计划性色彩浓厚的大学体制

新中国成立前后，大学制度呈现出高度集中的计划性色彩。有学者区分了1949年前的大学制度为“延安模式”，新中国成立后一段时期呈现“苏联模式”。“延安模式”是我党长期征战过程中形成的战时命令体制。这种战时供给体制在严峻的战争考验期，采取统支统收和地方分权的方式，能有效保障战时供给，为战争的胜利打下坚实的基础。“苏联模式”对大学制度的最大影响在于将苏联中央高度集权的体制移植到了中国。其实质是用高度行政化手段实现生产的社会化，用国有化的尺度来衡量社会主义[4]。不论“延安模式”的大学制度还是“苏联模式”的大学制度都是当时我国社会局势发展的政治需要，具有强烈的政治色彩，强调和注重党的领导，为无产阶级服务，在教育模式上采取思想政治教育的灌输模式。强调国家统一计划，实行全国统一考试，学生上了大学就意味着有了“铁饭碗”，国家包上学、包分配，大学同国家及行政管理部门之间，以及大学内部教职员工之间的关系偏向行政性。

应该说，当时的大学体制，不论是军事化色彩的“延安模式”还是高度行政化的“苏联模式”，都是与国家高度集中的计划经济体制相适应的，这种高度集中的计划性大学管理制度可以集中发挥中央和地方的积极性，培养高级专门人才，但是，随着对外开放，市场经济的发展，这一时期对大学制度的机械性行政化，在很大程度上削弱了大学顺应社会发展的自主性，使学校发展与现实脱节，跟不上社会发展需求，由此导致的消极影响阻碍了大学的发展。

（二）经济性逐步凸显的大学体制。

80年代中期至90年代末，我国的改革开放促进了社会经济的飞速增长，人才的短缺对高等教育的发展提出了迫切需要。这一时期，政府逐步为大学松绑，大学也从政府的附属机构开始了自主发展的道路。大学的发展从行政化凸显的政府行为，逐渐转变为多元利益主体共同推动的进程。这一时期大学制度变迁出现了新的特点：行政性逐步弱化，“条块分割”的高等教育体制开始融合，高等学校办学自主权扩大，教育资源开始优化。大学制度的经济性逐步凸显，推进了大学产权制度、办学体制的改革和民办高校的发展。截止1994年全国民办高等教育机构增加到880所，到1997年，全国民办高等学校已发展到1274所，与公办普通高校数量大体持平。大学学科制度改革开始启动，积极调整与发展人文社会科学的相关学科，纠正以前过于轻视人文社会学科的偏向；大力开展重点学科建设，纠正以前轻视学科发展，过于强调专门化人才培养的偏向；改革管理体制，扩大大学的学科设置权限，纠正国家权力过度集中控制的偏向；不断发展综合型大学，合并大学，改变单一的学科结构。

社会主义市场经济体制的确立和发展，使大学制度的经济属性得到彰显和发展，并随着社会主义市场经济的发展更加凸显。政府政策的松绑，西方大学自由理念的侵入，使大学制度的价值观开始发生深刻的变化。经济性逐渐凸显的大学制度既是市场经济发展的客观需要，也是政府主导的强制性制度变迁的结果。改革开放伊始的大学，作为“第一行动集团”，开始受到新制度获利机会的引诱,此时的诱致性制度变迁已经饱含利益各方的需求，并看到了现有制度之外的 “潜在利润”，有强烈的变迁需求，但是受计划经济体制的影响，并不能很好的意识到自己作为独立利益主体的存在，无法摆脱强制性制度变迁路径依赖的牵绊。

（三）学术性开始彰显的大学体制

90年代末开启了高等教育大众化的序幕，我国的大学制度变迁进入到一个全新的阶段。在2002年高校的毛入学率达到15%，比预定计划提前8年进入高等教育大众化阶段。到2008年，我国秋季高等教育入学人数为599万人，毛入学率达到23%，创历史新高。这一时期主要特点是：行政性和学术性共同推动下的高等教育大众化进程。“如果说1999年开始的大学大众化进程是由政府以从上至下以行政主导的方式推动的，那么，随着知识经济的来临，我国把科教兴国作为政府的头等大事，政府推动大众化进程的根本原因却是学术的，开启了从单纯追求数量到注重办学质量的大学制度转变”[5]。高等教育的发展促使人们关注大学制度的价值和理念，有学者认为，“大学制度的形成受制于多种因素，但就其内在动力来说，大学制度源于大学理念，折射着大学理念的烙印，大学制度是大学理念的载体和表现形式，大学理念是大学制度的根基”[6]。 多学者开始追求学术的自由，“学术自由作为一种普适性的学术价值观，不是人为设计的，而是自发形成的。作为大学长期演进中衍生出来的内在制度，它是现代大学制度得以建立的基础[7]。”

大学的发展离不开大学精神的沉淀和对学术崇高理想的追求，大学学术制度的凸显，也是中国教育、社会发展和人们的需要，但是，政府依然是这次高等教育制度变迁的主要推动力。虽然我国大学学术权力的地位开始上升，但仍无法取代行政的优先权。在行政主导的强制性制度变迁过程中，大学的发展出现认识的偏差，随着大学教育的大众化进程，在强调追求质量的同时，放大了对量的追求。

三、大学制度发展“路径依赖”的制度创新

揆诸我国大学制度发展的瓶颈制约，制度变迁的“路径依赖”成为制约我国高等教育发展的主要因素，突破大学制度变迁“路径依赖”的束缚，加快大学制度创新成为一项重要而紧迫的课题。

（一）淡化行政权力，强化学术权力。

建立新型的大学与政府关系，须重新定位政府与大学的关系，改变计划经济体制下 “绝对”政府或“万能”政府的观念，促使政府角色的恰当转换，由原来的举办者、办学者、管理者，转变为协调者、质量控制者、宏观调控者和发展咨询者，由原来的微观直辖转换为宏观指导，从过程参与转变为目标管理。重新赋予大学更多的办学自主权，形成自己的办学特色，“办学特色的形成，有利于形成学校独特的、良好的公众形象，有利于形成自己独特的人才市场体系，站在市场经济的大背景中审视大学的运营和发展，世界各国的大学都处在内外部环境急剧变革的压力和挑战下，可以说，办学特色是大学生存和发展的战略需要”[8]。使大学在政府宏观调控和有效监督下逐步实现自主办学，充分体现大学精神和大学价值，使大学真正成为培养人才、储备人才的殿堂。政府在松绑大学办学自主权的同时，需将教育的具体管理、运营权限充分下放给学校，使学校在市场经济竞争中拥有可以进行创造性活动的充分的自主权和独立性，真正成为独立的法人实体，真正的教育组织和学术共同体。

在淡化行政权力的同时，应强化大学的学术权力，通过设立专家委员会参与大学的管理，提升对学术的尊重，增强高校学术事务和学术活动的影响力和干预力。同时弱化学校内部的行政权限，在保证行政管理事物高效运作的前提下，减少行政机构岗位设置，有效避免学术权力的再行政化，尽量回避学科带头人同时担任行政职务，鼓励但不滥用学术权力。充分发挥教授的作用，教授不仅要治学，还要在治校中发挥更大作用，进一步扩大教授在大学管理的知情权与参与权。通过成立评议会、专家委员会等组织，使教授参与学校管理有制度保障。

（二）泛化经济利益，强化学术体制

范化大学制度的经济性，完善大学资源配置机制。正确认识公益性与商品性、事业性与企业性的关系，遵守教育规律与经济规律双重制约，把社会责任、社会价值放在首位，减少浪费与重复建设，合理配置学校资源，借鉴现代企业制度的运作，理顺学校与企业的关系[9]。探索有效配置大学资源的途径和方法，逐步形成高校教师绩效考核与工资分配机制、资源使用和成本分担机制等，进而提升学校集中调控的整体职能。多元化办学体制是市场经济的产物，市场经济的基本特征就是通过市场来配置资源。高等教育作为准公共物品由政府垄断性提供，不仅使公共资源得不到有效的配置和合理利用，也无法满足公众的需求。鼓励社会参与就是要尊重市场需求，在政策体制和观念导向上认可多样化的民办教育的合法性和合理性，通过政策优惠、政府扶持等措施，打开民间资金进入教育领域的通道。在坚持本土特色的前提下，不断拓展办学的国际化视野，“开设具有‘国际意义’的课程，能让学生更好地认识世界和了解世界。开设具有‘本土化’特点的课程，更有利于文化认同，促进中外文化交流。”[10]逐渐形成政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。

提倡学术本位，建立学术本位的管理体制。强化大学制度的学术性，凸现大学的教学科研职能，探索学术机构灵活多样的设置机制，促进科研体制多样化发展。大学新型科研学术体制的构建，必须加强和社会团体的合作，建立形式多样的跨学科研究组织形式，以学科建设为主线，强调学术自由、学术民主，强化院系的自主权，以激发基层学术组织活力。完善党委领导下的校长负责制，建立学术委员会和各级各类学术性组织，增强大学的学术体制，构建决策、行政、学术相互制衡的现代大学分权制度，通过制衡机制削弱行政力量对学术权力的过度干预。

（三）淡化制度制约，强化制度供给

要确立制度的权威，就必须使制度具有确定性、规范性、可操作性、稳定性和普遍约束力。制度的权威性来自于核心价值的正义和公平，来自于组织长期沉淀的习惯积累和对秩序、效率的理性保障。作为制度存在的大学，既受制度的制约，也通过制度的规制享受利益的保障。有专家指出，“制度安排主要是按照一定的理性原则，通过制度的设计、选择、创新以有效地维护社会的公平、正义和秩序。任何制度都是一种规则或规范的安排，一种人类的理性选择。这种安排和选择的过程，既包含着社会制度的进化和变革，又反映着创新的价值追求和伦理意蕴，并无不以一定的伦理思想和制度伦理为考量。”[11]我国大学制度受历史传统的影响和行政约束，其制度安排呈现出一定非均衡性，制度是一个社会的博弈规则，制度一旦形成，就会在较长一段时间内构造人们在政治、社会或经济领域里交换的激励原则，引导人们的行为方向。

淡化制度制约是为了赋予制度更多的选择空间，通过动态的制度调整达到提高运行效率及利益收益的目的[12]。大学制度的创新需要激发大学自身的制度供给，增大新制度的自发获利机会，避免外部强制性制度变迁。捷克著名教育家夸美纽斯说，“学校的长处全在于制度，它包括了学校发生的一切事。因为制度是一切的灵魂。通过它，一切产生、生长和发展，并达到完善的程度。哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和陷入混乱；而制度恢复之时，一切也就恢复[13]。”

[1]道格拉斯·C﹒诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.上海:三联书店,2008：4-7,138-139,3.

[2]张 侃.建国以来我国大学制度变迁因素分析[D].西安:西北师范大学，2009:6-12.

[3]张 涌.新制度经济学视角下产业集群形成及发展机理研究[D].广州:暨南大学，2008：57-61.

[4]李江源.论我国大学制度变迁的“路径依赖”[J].高教探索，2004(2):10-12.

[5]李岚清.李岚清教育访谈录[M].北京:人民教育出版社，2003:45.

[6]邬大光.现代大学制度的根基[M].现代大学教育，2001：29-40.

[7]周光礼.大学的自主性与现代大学制度[J].大学教育科学,2003(4):1-4.

[8]辜芝兰.论试析日本私立高等教育的特色化办学[J].江西理工大学学报,2011,32(2):31.

[9]胡赤弟.高等教育中的利益相关者分析[J].教育研究,2005(3):13-21.

[10]肖桂芳.地方工科院校教育国际化交流模式[J].江西理工大学学报,2012,33(4):79.

[11]经 纬.制度安排的伦理考量[J].思想战线,2002(3):5.

[12]邓欣欣.高校辅导员工作绩效评价前提的范式转换[J].重庆理工大学学报,2012(10):106-107.

[13]任钟印.夸美纽斯教育论著选[M].北京:人民教育出版社,1990:242.