制度成本理论视角下的“低成本城镇化”探析

■李建斌 李 寒

党的十八大报告提出，中国要走新型城镇化的发展道路。新型城镇化一经提出，便引起了各界的极大关注与期待。相对新型城镇化而言，既有的城镇化模式存在什么问题?为何难以持续?鉴往知来，只有深刻认识既有城镇化模式的成败得失，才能避开发展中的陷阱，找到适合我国当前发展阶段的新道路。

对过去30年我国城镇化模式的评价，目前仍然存在很大争议，这一模式的主要特点被概括为“低成本的城镇扩张”。所谓“低成本”，是指政府的征地成本低。在现行制度安排下，地方政府按“农地”的标准低价征收农村集体土地，“农地”转为城镇建设用地后，地价飙升。政府通过“低进高出”获得巨额土地增值收益，这即是“土地财政”。贺雪峰教授认为，没有“低进高出”带来的土地财政，城市基础设施建设就不可能突飞猛进，也就不可能有城市化的快速发展，现行制度虽不完善，但在快速城镇化的今天，我国仍然必须坚持低成本的城镇化道路。[1]许多官员也认为，土地出让收入在地方财政收入中占很大比例，没有这些资金，政府难以推动城市建设、修建保障房。[2]

正如制度经济学所强调的，任何制度变迁在带来一定收益的同时，亦会产生相应的成本支出，评估一项制度的优劣，应当综合分析制度收益与成本分担。所谓“低成本城镇化”是仅仅站在地方政府的角度来衡量成本，若站在全局高度进行综合评估，便可以看到，这种城镇扩张模式因过度挤占其他主体的收益，导致政治成本、社会成本和生态成本畸高。成本分担的不均衡产生了严重的负面后果，积累了诸多的社会矛盾，最终导致既有城镇化模式难以持续。因此，如何使我国城镇化的成本分担更趋合理，降低政治成本、社会成本和生态成本，是探寻新型城镇化道路需要厘清的关键问题。

一、低成本的征地与高积累的土地财政

1978年我国城镇化率仅为17．9%，2012年已达到52．6%，城镇常住人口已经超过7亿。我国城镇化快速推进的基础性制度条件，是土地公有基础上的“农转非”制度，即农村集体所有的土地只有被国家征收变为国有土地后，才能作为城市建设用地进行流转。

现行的土地制度源于1986年出台的《土地管理法》。该法的立法意图是为了加快推进城市化，让地方政府能够低成本地把农村土地用于城镇开发建设。为此，该法弱化了农村集体土地产权，规定国家出于公共利益需要可以将集体土地征收为“国有”，并以农业用地的标准进行补偿，法律还特意对征地补偿的上限而非下限作出规定。1998年我国修正《土地管理法》时，失地农民的安置补助上限，提高到不得超过土地被征收前三年平均亩产的30倍。但新法将原来的“协议征地”变为“公告征地”，从而进一步降低了农地征收成本。实行“协议用地”时，土地出让价格由用地单位与被征地村组协商确立，政府部门只起中介作用。实行“公告征地”后，由政府部门直接征地，政府和被征地的农民与村集体之间没有什么可协商的，政府把要征的耕地面积以及给予农民的补偿标准告知他们即可。这样，政府省略了与农民谈判的环节，可以强制并合法地从农民那里获得低价土地。有专家估算，改革开放以来，国家从农村征收了1亿多亩耕地，若按每亩10万元计算，总价高达10多万亿元，但农民实际得到的征地补偿不超过7000亿元。[3]

通过“低占高出”，地方政府最大限度地获取了土地资本的增殖收益，实现了“以地生财”。当前，土地出让收入已成为地方政府预算外收益中最重要的部分，对政府财政稳定有很大影响。从全国来看，2001年土地出让金收入为2313亿元，占当年地方财政收入的29．64%;到2007年，土地出让金收入猛增至1．3万亿元人民币，占当年地方财政收入的55．15%;2010年，全国土地出让金收入更增至2．9万亿元，再创历史新高。目前，各地地方财政收入的1/3，甚至一半以上都直接来源于土地出让金。在“土地财政”的支撑之下，我国城镇化走出一条“低成本的城市扩张”之路，城镇规模迅速扩大，城市基础设施也不断完善。不过，低成本的城镇化带来诸多弊病，造成极大的隐忧，这种模式终将难以为继。

二、农地征收的政治成本

在土地财政规模不断扩大的同时，地方政府也支付了极高的政治成本。当然，政治成本往往是以隐性的方式支付的。土地财政在很大程度上滞缓了政府行政体制改革的步伐，征地拆迁引发了大量的官民冲突，这些问题正在不断侵蚀政府的公信力和合法性。

当前我国行政体制改革进展缓慢，关键原因在于不断增长的土地财政削弱了政府机关改革的动力，难以形成自我改革的激励机制。在财源充足、旱涝保收的情况下，任何组织都不愿意做出改变，政府也不例外。政府的执政方式、执政水平与政府的财税制度有密切的关联。正如菲利浦·T．霍夫曼所指出的:现代财税制度是建立现代政府的基本前提。[4](P2)传统国家的财政收入以“租税”为主，因而被称为“租税国家”;而现代国家是以“税收”作为国家主要收入来源，是所谓的“税收国家”。[5]我国传统的土地制度是“普天之下莫非王土”，历来不存在完整意义的“私有”土地产权。[6](P35)政府要向私人征税，必须与纳税人进行协商，征得纳税人或者其代表人的同意，为此政府的财政支出亦须公开透明，接受纳税人的监督。正如布坎南所说:“只要一个人面临着政府的税收账单，他同时就可以公开地对政府开支的各种议案进行合理地评价。”[7](P12)在此过程中纳税人的权利意识得以彰显，征税须经得纳税人同意的理念逐渐被政府所接受，这被视为政府合法性的唯一来源。在这个意义上，税收是现代民主制度兴起的先决条件。

我国当前的财政体制是“租税制”与“税收制”的混合制。土地使用者交给政府土地出让金，相当于土地的租金，也即是“土地财政”的来源。在地方政府的财税结构中，“土地财政”所占的比重超过一半，所以“租税制”在我国的财税体制中仍占有相当重要的分量。由于政府的财政收入主要依赖出让土地使用权，而非依靠公民个人直接纳税，因此行政机关没有接受公众制约的财税压力，也没有主动向社会公开财政状况以获取稳定财源的动力。与之对应，公民大多不直接交税，因而也缺乏“纳税人”的权利意识，这正是我国“公民社会”难以形成的重要原因。

一些地方官员为了最大限度地获取本地区、本部门及私人的利益，无视失地农民的基本权利和利益，征地补偿不但偏低而且往往不到位，引起失地农民的抗争，导致群体性事件频发，地方政府“维稳”压力极大。这些冲突导致地方政府的公信力与合法性受到严重的损伤，这也正是所谓的“低成本城镇化”实际付出的高昂政治成本。

三、社会成本分析:二元结构分化

在制度实践中，各个群体的收益获取与成本分担往往不均衡，某些群体的所得可能建立在另一些群体所失之上。对此，经济学家R．科斯提出了“社会成本”的分析概念。他认为，权衡各种社会利益格局时，必须注意到，对某些方面有改进的制度变迁往往导致其他决策的恶化，因此“在设计和选择社会格局中，我们应考虑总的效果”，“考虑各种社会格局的运行成本”。[8](P52)

我国“低成本城镇化”模式产生了类似的社会成本承担问题，城镇快速扩张的制度成本主要向失地农民和农民工这两大群体转嫁，这种成本分担模式有悖于城镇化的基本逻辑。城镇化本应是将已脱离农业的农民转变成市民，因而失地农民和进城务工的农民应是城镇化的主要受益者。但现行的制度安排却使这两大群体实现城镇化的难度加大，他们融入城镇的门槛极高，由此造成严重的社会失序。

失地农民并没有因为土地被征用而获得在城市生活的原始积累。土地对农民具有双重功能——生产资料和就业保障，农民土地被征用后理应换得相应的职业收入和社会保障。但实际支付给农民的补偿偏低，导致失地农民变成“三无”群体，即无地、无业、无保障的弱势群体。我们在各地调查时发现，征地对农民的家庭关系往往构成巨大冲击。很多家庭因为补偿款的内部分配产生矛盾，从而家人反目、妻离子散。手里突然有大笔现金后，好赌者出入赌场，很快血本无归、倾家荡产，而一旦沾染了黄赌毒，原本勤劳本分的农民就变成了游手好闲之辈，在土地补偿款挥霍一空后这些人变成社会的不稳定因素。总之，由于缺少就业机会、后续保障和城镇化再教育，大多失地农民成为游离于城乡之间的边缘群体，既非市民，亦非农民。

低成本城镇扩张的另一利益受损者是进城务工的农民，城市畸高的房价阻碍其在城市落户。低成本的城镇扩张推动了城市房地产价格持续飞涨，在全国范围内形成财富从农村居民向城市户籍居民的持续转移。当前城乡居民的财产性收入的差距日益扩大，居民的主要财产是房产，农村居民的房产通常在十万元左右，而城镇居民通常为几十万元到几百万元，这是农民实现城镇化的最大鸿沟。这导致在城乡二元结构的基础上又增加了“城市二元结构”，城市内部分为市民和半市民，从而引发城市内的矛盾与冲突。

城镇化中“二元”结构分化表明，城镇化的制度收益分配严重不公，收益过多地被强势的城市及工业占有，成本则转嫁给弱势的“三农”，形成了分配上的“马太效应”。建立在“二元分化”基础上的城镇化是高度不稳定的，充满了不可控的社会风险，不具有可持续性。早在20世纪90年代，邓小平就曾经警告说，改革如果出现“两极分化”我们就失败了。[9](P111)因此，如何避免城乡二元分化加剧，逐步实现城乡一体化发展，应当是未来改革攻坚的着力点。

四、城镇化中生态成本的转嫁

城镇化对生态环境具有负面影响。西方国家的发展经验表明，越是现代化的生活，消耗的资源越多，造成的环境污染越厉害。但以城镇化为主要特征的现代化是人类发展的大趋势，在竞争激烈的全球化时代，没有哪个国家能够抗拒城镇化和现代化的潮流。问题不在于要不要城镇化，而是要什么样的城镇化，城镇化中能否尽量减少环境资源的消耗，降低生态成本，以保持经济社会发展的可持续性。

我国城镇化面临的最大挑战，是人多地少、资源短缺问题。我国可用于城镇开发的土地资源相当有限，水土光热匹配、适合人口居住的地区仅占国土面积的19%，总面积为180万平方公里。这些宜居性土地与复种指数非常高的优质高产耕地区位是重叠的，所以城镇扩张与保护耕地之间矛盾很大。城镇化还要大量占用林地、草地、水面等生态用地，但是这些生态用地是淡水、生物多样性保持、气候形成与调节、废气废物消化吸收的唯一承载体。城镇化导致生态用地不断减少，水泥地面不断增加，意味着可持续发展的能力受到严重削弱。发达国家正在努力吸取教训，在城镇化中控制“开发强度”，以保持可持续发展的能力。所谓“开发强度”，是一个区域中城市建设用地占区域总面积的比重。根据卫星遥感数据，2008年我国城市占地8．7万平方公里，开发强度为3．6%。相对于我国山地多、宜居性土地少的资源基础来说，这一开发强度已经非常高。[10]我国当前城镇人均占地量特别大，与“人多地少”的基本国情相矛盾。发达国家的城市人均建设用地是82．4平方米，发展中国家人均为88．3平方米，我国城市的人均占地却高达130平方米。[11]这说明我国城镇土地的利用率非常低，也表明我国城镇化即使不再扩大占地规模，只要不断提高土地利用率，经济增长还是有很大潜力的。

“低成本的城镇化”模式引发的巨大生态灾难，已经引起全球性关注。贾雷德·戴蒙德在《崩溃》一书中指出，粗放型的城镇扩张导致中国面临一系列严重的生态环境问题，包括空气污染、生物多样性消失、耕地减少、湿地消失、河水断流、土壤侵蚀、人为自然灾害规模扩大、垃圾堆积、缺水以及水污染等，环境问题给中国带来巨大的经济损失、社会冲突和健康问题，中国已经成为世界大国中环境问题最严重的国家。[12](P291)当然，对于生活在这片土地上的人们来说，虽然也感觉到生态环境正在变糟，却未必知道问题的严重性，因为空气质量、水质以及土壤的变化单凭肉眼难以分辨，只有用精密科学仪器分析才能确知。即使知道问题的严重性，单凭一己之力也难以改变现状。所以，对于主导城镇和工业发展的少数既得利益群体来说，将发展成本转嫁给生态环境是既经济又安全的做法。

生态问题已经引起党和政府越来越多的重视。十八大报告正式将“生态建设”列入国家发展的总体格局之中，强调要建设“资源节约型”和“环境友好型”的社会。“生态建设”要落到实处，只有与“新型城镇化”建设结合起来，降低城镇化的生态成本，才能扭转环境恶化的状况。但由于“路径依赖”的限制，我国城镇化要实现模式转变难度很大。当务之急应当先改变扭曲的征地价格机制，遏制无限扩张城镇规模的冲动，把城镇化从外延扩展转向内涵提升，实现经济发展与环境保护的双赢。

五、余论:新型城镇化的前景

以2004年为分水岭，新中国成立60年来的“城乡关系”可以分为两个发展阶段:前期是农业支持工业、乡村支持城市的工业化、城市化时期;后期是“工业反哺农业，城市带领乡村”的新发展时期。[13](P261)低财政成本的城镇化在第一个发展阶段确有其必要性，是完成现代化原始积累的必经过程。任何现代化发展都必须完成资本原始积累，发达国家借助对外移民和从海外获取资源来实现原始积累。我国作为后发现代化国家，原始积累只能是内向型的自我积累，从农村汲取资源支持工业化和城市化。毫无疑问，这个过程是艰辛的、痛苦的，充满着矛盾与冲突。

但随着我国工业化初步完成，农业支撑工业、农村支援城市的发展阶段也就基本结束。进入新发展阶段后，国家财政资源对农村的投入不断增长，但“三农”的弱势地位并没有因此而根本转变。由于制度惯性的存在，农村承担工业化、城镇化发展成本的现状并没有完全改变。农村的土地、劳动力、资金三大要素仍然持续不断地流入城市，农村的自我发展能力仍然不断受到削弱，城乡差距仍然持续扩大。党的十八大提出“新型城镇化”建设，就是要真正进入城乡统筹、均衡发展的新阶段，真正缓解城乡二元对立的格局。

新型城镇化绝不能回到大兴土木、圈地造城、推高房价的老路。新型城镇化强调城市向农村的投入和付出，真正落实“多予少取”，实现城乡一体化发展。2012年我国的经济总量已经超过50万亿元的规模，政府财政总收入达到11．7万亿元，比2004年刚刚提出对三农要“多予少取”时增加了一倍多。所以，财政上已经完全具备终结低成本城镇扩张模式的条件。如果不及时转变发展模式，我国的城镇化就很有可能被锁定在旧模式中，难以完成经济和社会结构的转型升级。那样，我国就可能重蹈一些发展中国家遭遇的“中等收入陷阱”，从而陷入重重危机之中。

[1]贺雪峰．中国要有“低成本的城镇扩张”[J]．学习月刊，2012，(11)．

[2]李军晶．确保土地财政收支透明化并用于民[EB/OL]．http://www．clr．cn/front/read/read．asp？ID=221836，2011－03－05．

[3]孔祥智，何安华．新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析[J]．教育与研究，2009，(9)．

[4](美)菲利浦·T．霍夫曼．财政危机、自由和代议制政府(1450—1789)[M]．储建国，译．上海:上海人民出版社，2008．

[5]秦勇，李凤霞．税收国家框架下的“土地财政”法律制度改革[J]．现代经济探讨，2012，(11)．

[6]温铁军．“三农”问题与制度变迁[M]．北京:中国经济出版社，2009．

[7](美)布坎南，瓦格纳．赤字中的民主[M]．刘廷安，译．北京:北京经济学院出版社，1988．

[8](美)R．科斯．财产权利与制度变迁[M]．杜庄君，译．上海:上海三联书店，1994．

[9]邓小文文选(第3卷)[M]．北京:人民出版社，1994．

[10]杨伟民．严格控制城市总面积的扩张[EB/OL]．ttp://finance．sina．com．cn/hy/20120325/10361167183 8．shtml，2012 － 03 － 25．

[11]仇保兴．紧凑度和多样化我国城市可持续发展的核心理念[J]．城市规划，2006，(11)．

[12](美)贾雷德·戴蒙德．崩溃:社会如何选择成败兴亡[M]．江滢，译．上海:上海译文出版社，2008．

[13]曹锦清．如何研究中国[M]．上海:上海人民出版社，2011．