公共财政信息公开的法理分析与制度完善

■豆星星

随着我国市场经济的发展和政府管理的法制化，社会公众对财政收支状况、财政支出的用途、结构及其效果等愈加关注。另外，政府财力的增强和支出规模的扩大也对政府公共财政管理提出了许多新的要求。解决这些问题，其中之一就是反映政府职能的财政活动必须接受社会公众的有效监督。因此，公开政府公共财政信息，提高财政透明度是我国当前财政改革的重中之重。

一、公共财政信息公开制度的法理分析

构建财政信息公开的法律制度就是为了保障公众获得政府财政信息的权利。获得政府信息的权利是积极的权利，或者说是可诉求的权利，是可以通过法院来强制执行的权利。财政信息公开制度的法理基础是指，公众有获得政府财政信息的权利与政府机关公开政府财政信息的义务的法理渊源。

(一)财政信息公开的法理之源:法治思想

财政信息公开的立法是以法律的形式来规范政府行政行为，目的在于通过公开政府财政信息达到控制和监督行政权行使的目的，政府财政信息的公开是手段，而控制监督行政权的行使，进而保障公民权利才是目的。从法理的角度而言，财政公开的法理之源在于法治思想。法治思想从诞生之始就主张要监督和控制国家和官吏的权力行使。柏拉图早在《法律篇》中就主张:“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭;然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”[1](P25)亚里士多德则正式提出了法治思想，他认为:“法治应当包含两重意义:己成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又本身应该是制订的良好的法律。”[2](P199)当代，社会经济的发展使得国家对经济的宏观调控职能大为扩张，公民获得的权利和自由也有了新的发展，从过去单纯的政治权利和自由、私有财产权的保障扩大到公民的社会经济权利。

财政信息公开是对政府财政行为监督和制约的有力武器，财政信息公开能有力保障政府行政权行使的合法性，监督行政权的行使，防范和控制政府权力的滥用，保障行政权力在合法合理的轨道内运行，达到公平公正保障公民权利和自由之目的。

(二)财政信息公开的宪政基础:知情权

知情权，又称为了解权或知悉权，其含义有广义和狭义之分。“广义的知情权，是指公民、法人及其他组织依法所享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。”[3](P48)“狭义的知情权，是指公民、法人和其他组织依法对国家机关要求公开某些信息的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的信息的自由。”[3](P51)

在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。政府信息公开对于行政机关而言，是其应尽的职责，对于公民而言，是其知情权的体现。对于权力和权利的一般关系而言，是权力的本源，权力必须以保障权利为目的，以权利为其自身运行的边界。否则，不仅公众的知情权无法从法定权利转化为现实权利，就连权力自身的合法性也会出现危机。

(三)财政信息公开的政治基础:人民主权理论

人民主权理论来源于国家和社会起源的政治学说。人民主权理论强调人民是国家和社会的主人，国家和社会都是建立在个体之上。政府是保障人民实现权利与自由的工具。恩格斯曾引用卢梭表述人民主权思想的论述，“人民拥立国君是为了保护自己的自由，而不是为了毁灭自由，这是无可争辩的事实，而且是整个国法的基本原则”。[4](P482)

政府所掌握的财政信息具有“公共财产”的性质，财政信息的所有者应当是全体人民，政府机关只是这些信息暂时的“保管者”，而不是最终的垄断者，政府是在人民的委托与同意之下，为实现国家目的，特别是为了保障人民的自由权利，促进社会福利，收集运用庞大信息，才成为最大的信息收集者和拥有者，但决非所有权者，政府无权单方面决定其所拥有的信息的使用、处分，政府负有向信息的真正所有者人民公开的义务。财政信息公开是人民主权理论的本质要求和应有之义。

(四)财政信息公开的行政法基础:行政控权论

控权论是行政法的理论基础。“行政法的第一个定义就是它是关于控制政府权力的法律。控制政府权力正是行政法的核心。”[5](P6)施瓦茨认为:“行政法:控制国家行政活动的法律部门。它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及对那些受到行政行为侵权者提供法律补救。”[6](P1)控权论的基本立足点在于:国家或政府必须在一定的范围内活动，从事有效的公益事业，才是合法的，具有要求公民服从的权威，而其一旦超越这个范围，其权威的合法性就丧失了，公民甚至可以拒绝服从;个人利益的维护和实现是首要的，政治权力天然地具有腐败和滥用的倾向，必须对其进行严格地法律控制。

政府公开财政信息的行为是一种行政行为，通过政府公开所掌握的信息资源，提倡透明度，能有效遏制政府部门的贪污腐败，对行政权的运行过程和运行结果进行强有力的监督，从而达到控制政府权力，保障公民权利的目的。

(五)财政公开的经济学基础:公共财政理论

公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政具有如下基本特征:(1)公共财政是为市场提供“公共服务”的国家财政;(2)公共财政是弥补市场失灵和市场残缺的国家财政;(3)公共财政是社会公众对其规范、决定、制约和监督的国家财政;[7](P23)(4)公共财政是为了满足全社会对于公共产品的需求，依法公开财政活动，解决财政管理中的“越位”、“缺位”、与“错位”问题，优化财政性资金使用的结构。

二、当前我国公共财政信息公开现状与问题分析

“公开性”是公共财政最核心、最关键的特征。“公开性”所强调的是，无论是公共财政的收入还是支出，都应当通过一定的方式向社会公开，尤其是财政收入如何被使用，使用是否合法、合理和有效率，包括纳税人在内的社会公众都应当有知情权、监督权。这是因为公共财政是公众为之规范、决定和制约的政府财政，政府和财政活动要符合市场要求，真正反映公众的意愿和诉求，市场和作为市场主体的社会公众必须对政府行为进行有效的监督和制约。

透明财政所直接涉及的问题便是公共财政信息的公开，这里的公共财政信息，主要包财政政务信息、财政预决算信息、部门预算信息、财政转移支付信息、政府采购息、税务信息、行政成本信息和非税收入信息等等。目前我国财政信息公开的途径主要是政府公报、新闻发布会、媒体网络传递、座谈会、听证会、电子屏幕显示、设立公告栏等多种方式。但是这些财政信息的公开方式在信息的公开性、及时性、充分性、完整性和易得性等方面都不能够很好地满足社会公众的需要。在此，以我国目前财政预算情况为例来说明我国财政信息公开的现状。

(一)我国公共财政信息公开的现状分析

与世界上其他国家相比，我国财政的整体透明度还很低，差距异常明显。IMF(际货币基金组织)为了推动成员国财政透明度的工作，曾发表了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度问卷》，为发展中国家和转轨国家制定了一个财政透明度的最低标准及实施要求。通过与IMF最低标准的比较，可以较清楚地看出我国财政不透明的基本状况(参见表1)。另据普华永道2001年关于“不透明指数”的调查告，中国在被调查的35个国家和地区中被列为透明度最低国家。[8]

改革开放前，我国实行计划经济体制，财政履行的是“国家分配职能”，财政活动在某种意义上处于“黑箱”状态，社会公众对财政活动的信息知之甚少，财政透明度很低。改革开放后，随着计划经济体制向市场经济体制转轨，国家财政也进行了一系列渐进式的改革。作为推动公共财政体制改革的重要组成部分，我国于20世纪90年代末开始逐步增强财政透明度。如国家审计署发布的审计报告显示，2007年度中央部门本级在预算执行中存在问题资金达293．79亿元，涉及多个部门。该报告针对国家财政预算执行中存在的一系列严重问题进行了揭示，其中涉及公共建设项目质量问题、社会保障资金及其他专项资金挪用挤占问题、预算外“小金库”问题、公共支出及行政浪费问题、官僚和腐败等问题。该报告使财政透明度成为社会各界一致瞩目的焦点。

表1 中国财政透明度与IMF最低标准要求的差距

(二)我国公共财政信息公开中存在的问题

1．政府和公众观念上的差异造成财政信息供求双方缺乏互动

由于我国长期实行高度集中的政治经济体制，“政府处于权威地位，大众服从于这种权威”的观念在财政信息供给者政府内部根深蒂固。在这种观念的引导下，政府在运用财政资源时，对财政资源的公众来源是漠视的。另外，在任何社会和国家，政府内部的官员政客其实都有强烈的造成政府与公众之间信息不透明的意愿。财政不透明为官员和政客的寻租、腐败制造了安全的屏障，为决策失误提供了比较可靠的借口。由于现在官员升迁和政绩考核机制缺陷造成政府官员的短视，在位官员存在让自己的腐败成本由下一届的官员来承担的侥幸心理，导致仍然有很强的激励造成财政信息的不公开。作为财政信息供求的另一端，即作为信息需求者的大众，政治参与意识和民主意识还不强。作为普通大众，尤其是作为占我国人数最多的农民，民主意识还比较淡薄，获取信息的能力有限，他们关注的不是政府信息的公开，而是自己生活状况的改善。财政信息供求双方缺乏良性互动，最终将会造成政府公共财政信息公开流于形式。

2．政府多以涉密为由规避公共财政信息的公开

1988年第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《中华人民共和国保守国家秘密法》(简称《保密法》)和2007年由国务院常务会议通过《政府信息公开条例》是两部主要的涉及信息公开的法律法规。按照现行《保密法》的规定，政府信息中哪些信息是秘密，是由政府自身来确定的，换言之，哪些政府信息需要保密是由行政权力来决定的，这为政府部门拒绝公开信息提供合法的借口。虽然《政府信息公开条例》第10条规定，县级以上各级人民政府及其部门主动、重点公开的政府信息里，其中一项包括“财政预算、决算报告”。但对于预算来说，是指送交人大的预算草案的公开，还是指人大通过的预算的公开呢？如果是预算草案，是在送交人大的同时就向社会公开，还是在人大开会期间公开？是部分公开，还是全部公开?是粗线条公开，还是详细公开?诸如此类，《政府信息公开条例》并没有进一步的明确说法。

“目前我国的预算公开过分依赖于政府主导，使得预算的透明度极低，这也是预算改革陷入‘泥潭’的一个缩影。”[9]在此背景下，地方预算信息的公开大都是一种报账式公开。如广东省广州市首次在网上公开年度“账本”，114个政府部门的2009年部门预算均上网公开，供公众免费查阅、下载。[10]但仔细研究，就发现实际意义微弱——公开是公开了，但只是报账式公开;至于支出明细还是语焉不详。广州市委办公厅的“支出预算总表”中，只简单罗列行政运行、专项服务、专项业务、事业运行等几项，而预算总额达到9548．83万元。特别是公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费，在预算支出中就找不到相应踪迹。

3．公共财政信息内容不全面，缺乏及时性

政府公共财政信息公开应做到公开的内容全面、准确、具体。公开内容除涉及国家安全、国家重要机密以及法律规定的其他不能公开的信息之外的全部信息，包括政府财政部门和其他部门的部门职责、行为规则、工作程序以及与公共财政有关的政策措施、工作目标、成效信息等。向社会公众公布的政府公共财政信息既包括当前公共财政的相关活动情况，也包括公共财政相关活动的历史和预测的全面信息。我国已经加入通用数据发布系统，基本能够按照最低时限要求发布数据，但在内容发布方面存在许多缺陷。例如，预算报告列举了收入总额、支出总额、主要的收入和支出项目，以及完成预算的实际情况，但没有列出前年的有关数据，更没有包容今后两年的预测数据;预算报告没有公布预测收入和支出的依据，即没有公开预测财政收支的经济模型;预算报告简单介绍了政策重点，但缺乏详尽的数量指标，人们难以对资金使用进行绩效评估;预算信息大多处于封闭状态，大量的数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开发布，降低了财政透明度。财政信息在信息披露方面存在的问题导致社会公众不能够及时有效全面的掌握政府财政政务信息，不能了解财政收支的详细情况。政府公开公共财政信息应具备及时性，“过时”信息的价值会大打折扣，但当前政府在公开财政信息时往往未考虑时效因素，没做到及时公开。

4．公共财政信息公开缺乏有效监督

政府公共财政信息公开缺乏有效监督主要表现在缺乏健全的责任追究机制。责任追究是确保落实公共财政信息公开的重要手段，各级人民政府及其部门应当明确公共财政信息公开所涉及的相关部门和有关人员的责任，以及相应的责任追究办法。我国尚未制定一部专门的规定政府公共财政信息公开的法律法规，因而公共财政信息公开缺乏直接的法律依据和独立完整的法律保障。我国关于公共财政信息公开的法律规定大多散见于《宪法》、《税收征管法》、《预算法》、《审计法》、《会计法》和《政府信息公开条例》等法律法规中。这为公共财政信息公开提供了必要的、基础的法律依据，但由于这些法律法规对于公共财政信息公开只作了原则性的规定，其内容的完整性，法律的适用性以及可操作性都有待提高。

三、完善我国公共财政信息公开制度的建设

建立财政公开法律制度，实现良好的财政透明度，已成为当前我国迫切需要并且可以加以解决的问题。财政公开法律制度的构建与完善既要解决其理论基础问题，又要借鉴境外的立法经验设计出符合我国国情的财政公开制度，方能进一步推动我国财政信息公开的进程。

(一)财政信息的供求双方转变观念，实现双方良性互动

公共财政在本质上要求政府必须强化公共受托责任，提高服务意识，主动向社会公开财政信息。依托“金财工程”，通过政府门户网站、报刊、广播、电视等公共媒体，以及新闻发布会、政府公告等便于公众获取信息的方式，做到经常性工作长期公开，阶段性工作逐渐公开，临时性工作随时公开，涉及群众切身利益的事项及时公开，逐步建立起完善的财政信息披露制度。同时要建立财政信息公开绩效评价体系，把它作为官员政绩考评的一项内容，落实财政信息公开的责任追究制度，对没有按照法律规定提供信息的政府责任人追究其法律责任。应当明确，主张权利是公民对社会应尽的义务。主张财政信息公开的权利也是每个公民对社会应尽的义务。对于财政信息权利这种公共领域的权利，假如每个公民都抱着“搭便车”的想法，总希望靠其他人的努力来让自己坐享其成，那财政公开就会出现所谓的“公用地悲剧”，财政知情权永远只是“纸面上的权利”。随着公民主张权利意识的不断增强，相信今后将有越来越多的公民意识到并且努力争取自己应有的权利。

(二)健全政府公共财政信息公开的法制环境

1．修订《保密法》

《保密法》和《政府信息公开条例》是我国保守秘密和政府信息公开方面两部最主要的法律。正是因为《保密法》的滞后性特点和位于《条例》之上的现实，使得实际工作中信息公开尤其是政府公共财政信息公开时常以《保密法》为由拒绝公开，《保密法》应予以修改与完善。首先，对现在的各种保密条例逐条进行清理，废除或修改与公共财政信息公开的基本原则相抵触的各项条款。如将国家和县以上各级财政的中、长期财政收支计划、年度财政收支计划，预算、预算执行情况和决算作为国家秘密而不予公开的条款。其次，明确公共财政信息中涉及国家秘密的内容。现有的《保密法》中被列为国家秘密的信息范围过于宽泛，公共财政信息不予公开的做法常常是冠以“国家秘密”、“政府工作秘密”或是“商业秘密”的名目。《保密法》第8条涉及公共财政信息公开的“国家经济和社会发展中的秘密事项”的规定过于笼统、含糊。应明确相关标准，明晰公共财政信息中涉及国家秘密的内容，明确公共财政不予公开的范围。

2．修订《预算法》

在《预算法》长达十余年的实施过程当中，伴随着我国社会主义市场经济的发展和财政体制改革的不断深入，我国财政预算体制中的一些深层次矛盾依然存在，最为突出的问题就是预算内容不透明，这也成为现行预算法律制度中的薄弱环节。现行的《预算法》不仅没有对国家预算公开原则作出规定，反而在预算实践中执行有关部门制定的预算保密性规定，导致财政预算信息难以公开。因此，应修订《预算法》，确立“以公开为原则，不公开为例外”的预算公开原则，并对财政信息公开作出明确、具体、可操作性的规定。

3．制定《政府公共财政信息公开规定》

《政府信息公开条例》出台后，政府公开信息、群众获取信息已有法可依，这标志着政府信息公开已进入法制化轨道。虽然政府公共财政信息与政府信息存在一定的交叉，但公共财政信息有其自身独特的特点，因此公共财政信息公开还需要更为专门、具体的规范。其中，最切实可行的方案是财政部在《政府信息公开条例》规定下制定专门的《政府公共财政信息公开规定》。在专门制定的《政府公共财政信息公开规定》中应明确列举政府信息公开的内容、范围与程序，以及不予公开的事项即政府信息公开的例外、政府信息公开的限制、政府信息公开的界限等。将政府在公共财政运行中掌握的，应向社会发布的公共财政信息依法定的程序、方式、时间予以公布。

(三)完善政府财政信息公开的司法制度

1．建立财政信息公开的行政诉讼制度

政府不公开应当公开的公共财政信息，属于行政不作为。世界上大多数国家都赋予了公民在受到行政不作为行为有提起行政诉讼的权利，以保障公民享有最终的司法保护。如美国的《信息自由法》重要原则是法院对政府具有重新审理的权利，在政府机构拒绝提供信息，申请者请求司法救济时，法院对行政决定所依据的事实了可以重新审理。我国台湾学者翁岳生认为:“法院对于行政处分之合法性审查，必须就其事实上以及法律上之点，均有完全的审查权，而不应受行政机关之认定之约束。”[11](P226)

我国《行政诉讼法》第11条第1款仅仅将“拒绝履行保护人身权、财产权的职责，拒绝或拖延颁发许可证、执照，不发给抚恤金”的案件纳入行政诉讼的范围，其受案范围显然过于狭窄。对于行政机关其他不履行法定职责的行为，如政府信息不公开等，公民很难通过行政诉讼获得司法救济。因此，必须进一步扩大行政诉讼的受案范围，使行政相对人在受到行政不作为侵害时，有权依法提起行政诉讼，寻求司法救济。

2．建立财政信息公开的行政公益诉讼制度

在我国，建立政府公共财政信息公开行政公益诉讼制度的必要性体现在:首先，行政公益诉讼的首要价值目标是维护公共利益，公共利益神圣不可侵犯，然而，更多的实际情况是，并未有相应的法律制度对公共利益的特殊法律地位加以支撑，公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，尤其是违法行政行为或行政不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。其次，由于行政公益诉讼与传统的诉讼机制不同，不以事后救济为基本特征，不以发生实质侵害为要件，具有较强的事前防御和预防功能，可以在行政机关的违法作为或不作为尚未对公共利益造成实质性侵害时及时得到纠正和制止，防止国家资源的浪费。其可行性体现在:我国现有的法律理论及相关的法制实践都为政府公共财政信息公开行政公益诉讼制度提供了足够的支持。我国宪法规定:“公民对任何行政机关及其工作人员的违法失职行为都要提出申诉、控告或检举的权利。”再次，不断发展的社会实践也为建立政府公共财政信息不公开行政公益诉讼制度提供了有力的现实依据。最后，近年来全国各地不断出现的维护公共利益的行政诉讼案件说明行政公益诉讼的社会基础已经形成。在政府公共财政信息公开的过程中建立公共财政信息不公开公益诉讼制度为保障公民知情权又开辟了一条救济渠道。

(四)建立有效的公共财政信息公开的监督制度

1．加强审计监督，保证公共财政信息的真实性

首先，现阶段我国大多数单位都要接受来自审计、税务、纪检、检察院等多个部门的财务审计，这其中的某一个部门又不能承担全部政府部门的审计，从而造成一方面存在大量重复审计，另一方面又存在审计不足的问题。其次，国务院领导我国国家审计部门，这使得审计工作难免受到行政干预。此种审计对政府部门来说并非严格意义上的外部审计，同时审计部门的审计结果信息大部分都是不予公开的，密闭的审计结果难以保证政府公共财政信息的真实有效，这也使得审计的监督作用大大减弱。所以，应建立独立于行政机关的审计体系，加强外部审计监督力度，及时准确地披露审计信息。

2．完善公共财政信息公开问责制度

政府公共财政信息公开问责制度本质上是一种行政问责制。行政问责制是一种对行政行为全程监管的问责制度，也是一种全方位的责任追究机制。它将对公务人员行使公共权力的行为形成制度化的全程监督和全面监督，在监督过程中发现问责对象存在问题即可对其进行惩处。[12]完善行政问责制度，应特别强调将社会民主监督引入问责制，加强民主问责。以往的问责往往是上“问”下“责”，是政府“问”部门“责”。而通过严格完善周密的制度扩大民主监督的范围，让官员们学会“对下负责”。把政府及官员置于公众监督之下，问责才更具实质性意义。

问责程序是问责制度能顺利开展的保障。问责程序的内容有:建立责任认定程序，实现责任划分的法制化和责任追究的程序化。立法机关可以进行质询、罢免、独立调查，举行听证会，开设代表与公众之间的电话热线等;上级政府可以运用工作考核、行政监察、责令辞职等方式;党组织可以进行组织监督、通报批评、行政处分等;问责救济程序，即问责对象通过何种程序为自己的行为辩解，以保障自己的权利等;问责主体的回避规定、质询答复时限规定、罢免通过人数规定等。

[1]北京大学法律系．西方法律思想史资料选编[M]．北京:北京大学出版社，1983．

[2]亚里士多德．政治学[M]．吴寿彭，译．北京:商务印书馆，l995．

[3]刘杰．知情权与信息公开法[M]．北京:清华大学出版社，2005．

[4]马克思恩格斯选集(第3卷)[M]．北京:人民出版社，1995．

[5](英)威廉·韦德．行政法[M]．徐炳，等译．北京:中国大百科全书出版社，1997．

[6](美)伯纳·德施瓦茨．行政法[M]．徐炳，译．北京:群众出版社，1976．

[7]李武好，韩精诚．公共财政框架中的财政监督[M]．北京:经济科学出版社，2002．

[8]李建发．改进我国政府会计与财务报告[J]．会计研究，2001，(6)．

[9]蒋悟真．推进预算民主的三条进路[J]．法学，2011，(11)．

[10]兰晓强，谢胜男．预算信息公开是提高财政透明度的重要途径[J]．当代经济管理，2010，(1)．

[11]翁岳生．行政法[M]．北京:中国法制出版社，2002．

[12]李吉明．专家怎么看“信息公开与制度问责”[OL]．http://www．chinavalue．net/Artical/Archive/200 9/9/10/187909－3．html， 2012－11－10．