地方政府举债融资制度的法律思考

■黎晓武

近年来，我国地方政府债务节节升高，债务风险日益凸显。2010年审计长刘家义向全国人大常委会作报告时警告“部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险”。亚洲金融风暴和欧美债务危机等众多前车之鉴，使得社会各界普遍认为地方政府债务及财政风险是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。如何化解地方政府债务已经被提上中央政府的议事日程，2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求财政部等多部委对地方融资平台公司债务进行清理核实。2011年2月，国务院办公厅又下发了《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，历年来规模最大的地方政府性债务摸底工作在全国展开。这是中央清理地方政府债务的前奏，也拉开了完善中央对地方政府举债融资法律监管的序幕。但为了缓解还债压力，2011年10月20财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，在地方政府举债融资约束机制不健全的背景下又开了一个新口子，这可能为未来埋下更大的隐患。因此，加强对地方政府举债融资的法律规范与监管不仅必要，而且迫切。

一、缺失法律规范与监管的地方政府举债融资陷入了困境并带来了风险

2005年财政部在《地方政府性债务报表》中对地方政府债务作出了解释，地方政府债务是指地方机关、事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。我国庞大的地方政府债务已积累多年，2008年为应对金融危机而实行的经济刺激计划更让其雪上加霜。由于国家对地方政府举债融资缺乏有效的法律规范与监管，使得地方债务犹如脱缰之马，一路狂奔。

(一)我国地方政府债务的现状与风险

目前，地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级政府的负债。根据国务院办公厅2010年发布的《地方政府性债务审计工作方案》，地方政府债务主要包括地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务以及地方政府既无偿还责任、亦无担保责任的“其他相关债务”三大类。地方政府性债务主要来源于银行贷款;公开发行债券;上级财政的外债转贷、国债转贷和农业综合开发借款以及对工程建设、行政事业单位职工和社会公众的欠款等，其用途主要在于基础设施建设、教育文化、医疗卫生、社会保障等领域。[1]2006年之前，地方负债的构成主要以行政性支出欠账为主，2006年之后的直接债务增长速度加快，新增债务以投融资平台为主渠道，以金融机构为主要资金来源。由于各级地方政府存在大量不确定的隐性债务，加上不同监管部门统计口径不一及受部门利益影响，很难全面、真实地统计出地方政府债务。所以，地方政府性债务的规模和构成至今仍是一笔糊涂账。根据中国银监会的统计，截至2010年6月底，中国地方融资平台贷款达7．66万亿元。2010年审计署的调查显示，截至2009年底，接受审计的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2．79万亿元。据专家保守估计，2010年地方负债总额逾10万亿元，债务率逾150%，已达到“债务风险较高”程度。[2]2010年2月，中国三星经济研究院发布报告预测，今后两年内地方债务积累仍然会维持在很高水平。2011年至2013年期间，大量地方债将进入还款期，城投债风险将集中爆发。[3]可以说，地方政府债务的总量和规模至今不能确定，唯一能确定的是地方政府还债能力堪忧，风险日益加剧。

(二)未从现行法律和法规获得举债融资权的地方政府在不断举债融资且得到中央政府的默许

新中国成立之初，我国的政策允许地方政府举债融资。1958年4月2日，中共中央发布了《关于发行地方公债的决定》，允许各省、自治区、直辖市于1959年起在确有必要的时候，发行地方建设公债。同年6月5日公布了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，当时有部分地方政府结合本地区实际，依据法规政策发行了“地方经济建设公债”。[4]但后来因各种原因，地方政府债券很快便被取消了。1981年我国恢复国债发行，许多地方借此机会发行过地方债券，但国务院在1993年制止了这种行为。此后，1994年颁布的《预算法》第20条规定:“地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”该法第28条规定:“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”1995年颁布的《担保法》第8条规定:“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”至此，地方政府举债融资的大门一直关闭着。

随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长，特别是1994年分税制改革导致地方政府事权与财权严重不匹配，使得捉襟见肘的地方财政更是雪上加霜。在没有直接举债融资权的情况下，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，以此来解决融资难题。国家对此持默许和支持的态度。2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，在合理界定政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面做出了开放性规定，为地方投融资公司在更大范围内和建立更广泛的融资渠道打开了方便之门。

2006年，国家一度对地方政府举债融资行为进行规范。国家发改委、财政部、建设部、人民银行以及银监会等五部委联合发出了《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求严格执行《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》的规定，严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外债务，提供任何形式的担保或变相担保。但2008年，出于应对金融危机的需要，相关部门对地方融资平台滥用政府信用，违规担保的问题，虽然明知有规避《预算法》、《担保法》的嫌疑，但仍然采取睁只眼、闭只眼的容忍态度。为了化解“4万亿”地方配套资金不足问题，中央政府分别在《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》、《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》及2009年中央经济工作会议中多次提到要加快投融资体制的改革以解决当前困难并为长远发展提供良好的环境。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出:“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”[5]2009年3月，财政部采取“代发代偿”的模式，发行了2000亿元地方债券，这被视为允许地方自主发行债券。

(三)缺失法律规范与监管的地方政府举债融资陷入了困境

因为法律不允许地方政府举债融资，也就没有制定有关规范地方政府举债融资的法律监管制度，所以我国关于地方政府举债融资的法律监管基本处于空白状态。然而，对处于“摸着石头过河”的中国改革大业来说，许多事物都在不断的探索中，良性违法、违宪的现象屡见不鲜。现实中，大部分地方政府早已突破法律的限制举债融资，地方政府债务债台高筑已是不争的事实。地方政府举债融资已经“过河”，而相关的政策法规还在“摸石头”，导致一方面现有的法律、法规形同虚设，另一方面大量地方政府举债融资游走在法律之外，处于失控的状态。由于法律对地方政府债务进行管理的机构规定不明确，形成了对地方债务的多头管理、权责不清格局。这种九龙治水的情况导致地方政府对资金的筹集与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证，也使中央对地方债的规模、结构不能统一监管，不能建立有效的风险控制和预警机制。直接导致许多项目效益低下，贪污腐败严重。希腊主权债务危机爆发后，中央政府意识到地方政府债务存在的风险，并开始对地方政府债务实行监管。2009年年末，财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》。在中国人民银行2010年度工作会议上，央行行长周小川提出:“要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金。”银监会主席刘明康明确提出“全面评估和有效防范地方融资平台的风险，加强贷款跟踪检查”等要求。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重点抓好的工作之一。2010年6月国务院出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。2010年8月19日，财政部、发改委、央行、银监会共同下发《关于贯彻〈国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，要求各地财政部门在规定时间内上报地方融资平台公司债务清理核实情况。在2011年人大会议上，吴邦国委员长提出“将就防范地方政府债务风险进行专题调研”。2011年《政府工作报告》提出要“对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府融资机制”。但上述要求都局限在政策层面，未上升到法律高度。

缺失法律规范与监管的地方政府举债融资陷入了困境。一方面，地方经济与社会的发展需要政府举债融资，而法律又未赋予地方政府举债融资权;另一方面，地方政府又违背法律不断举债融资，且数目惊人，隐藏着巨大风险。

二、地方政府举债融资的必要性和可行性

当前我国处于城市化加速期和经济社会转型期，地方政府在公共基础设施建设和公共产品供给中存在巨大的融资需求，解决资金不足的根本途径在于修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。事实上，我国法律并没有完全禁止地方政府发行债券，《预算法》第28条“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定实际上为地方政府举债融资预留了法律空间。

(一)公共产品供给和代际公平理论为地方政府举债融资提供了理论依据

在我国社会主义市场经济条件下，对资源配置起基础性作用的是市场机制，但由于公共产品具有非排他性和非竞争性，一般情况下追求利润最大化的市场主体不会主动生产公共产品，因此，政府有责任为社会提供公共产品，这是建设服务政府的题中之意。从公共产品供给理论来看，地方政府应该提供本地区的公共产品，如基础设施建设和公共服务等。我国地方政府提供公共产品的资金来源主要依赖税收和中央转移支付。由于一些公共产品的存在期限较长，可以服务几代人，如果通过征税等方式全部由当代人负担其成本，就会造成“前人栽树，后人乘凉”的不公平现象。而通过举债融资的方式使地方负债的债务期限与公共产品的使用年限相一致，符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则，便于当代纳税人接受。

(二)地方经济和社会发展的资金需求是赋予地方政府举债融资权的现实依据

由于我国1994年开始的分税制改革没有进一步深化，且中央财政在转移支付中存在“跑部钱进”等不公平现象，造成我国地方政府财权与事权不匹配。随着我国城乡一体化进程的加快和社会保障覆盖面的迅速扩大，地方政府应当承担的地方性公共产品的范围也越来越广，资金需求也越来越大，地方政府举债融资不可避免。现行法律和法规虽然堵住了地方政府合法举债融资的阀门，却不能抑制各种变相举债和融资的冲动。地方政府的融资债、城投债等各种变相举债方式层出不穷，地方政府形成了大量隐性债务，这使禁止地方政府举债融资的规定形同虚设。与其对事实存在的地方政府举债融资采取鸵鸟政策，不如让地方政府举债从“幕后”走向“台前”，将其纳入法治化轨道，使其在阳光下规范运行。《十二五规划纲要》也提出“要建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度”。世界上绝大多数国家都允许地方政府负债，所以，一味地禁止地方政府发债解决不了问题。赋予地方政府一定的举债融资权，能在一定程度上缓解地方政府的资金困难，为地方政府履行其公共服务职能，切实改善民生提供必要的资金保障。

(三)地方政府具备举债融资的基础条件

目前，我国地方政府具有举债融资的可行性。首先，财政分权赋予了地方政府一定的财权，具备了一定的偿还能力。随着财税体制的继续完善，地方政府将成为一个具备负债权利和责任的独立主体。其次，我国居民储蓄率持续增长，地方债有较充足的资金来源，而地方债券由政府信用担保，风险性小，是地方百姓投资理财的优先选择。最后，经过30多年的改革开放，我国资本市场已经相对成熟，证券监管体系也较为完善，具备发行地方政府债券的技术条件。2011年财政部的“代发代偿”已经为地方政府直接举债融资起了“投石问路”的作用。

三、加强对地方政府举债融资的法律规范与监管

为了规范地方政府的举债融资行为，约束其举债融资冲动，有必要赋予地方政府举债融资权并建立针对地方政府举债融资的法律监管机制。这既可以避免地方政府因举债融资失控而引发财政金融风险和社会动荡，又可以间接改善民生。

(一)加强法律规范与监管的意义

1．有利于规范地方政府的举债融资行为

加强对地方政府举债融资的法律法律规范与监管，使地方政府在中央政府的监管下成为独立的举债融资主体，可以从宏观上控制地方政府的负债规模和资金的使用方向，防止贪污腐败等现象的发生。同时，权责清晰有利于约束地方政府的举债融资冲动，消除各种变相举债融资造成的隐性债务。

2．有利于防范财政金融风险

由于缺乏法律监管，我国许多地方政府的负债规模已经超出了其实际承受能力，这为地方政府带来了巨大的财政压力和风险。与此同时，地方政府尚未完成从房地产业向新兴产业的转型。一旦偿债风险爆发，不仅政府会背上沉重的负担，还会导致银行信贷风险的再次集聚，造成呆账、坏账等新的不良贷款。[6]因此，加强对地方政府举债融资的法律规范与监管有利于防范财政金融风险。

3．有利于社会的和谐与稳定

在无举债融资权的背景下，为了偿还债务，地方政府可能会盲目加大投资和建设，也可能拆东墙补西墙，以债养债。一方面，这些措施使地方政府“企业化”，变成一种盈利性政府与民争利，挤走民间资本，通过行政强制向社会强行摊派或收费，加重群众负担，影响干群关系，危及社会稳定。另一方面，在偿债的压力下，地方政府可能饥不择食，乱上项目，盲目投资，造成产能过剩、环境污染和资源浪费，进而影响到经济结构的调整和发展方式的切实转变。同时，无底洞式的地方债导致有些地方政府难以正常运转，严重的甚至陷入瘫痪状态。这会进一步导致黑恶势力趁势渗入、操纵基层政权组织，影响局部社会秩序的稳定。因此，加强对地方政府举债融资行为的法律规范与监管，有利于社会的和谐与稳定。

4．有助于改善民生

加强对地方政府举债融资的法律规范与监管，地方政府就能合理地举债融资，从而为教育、卫生和其他事业发展筹集资金，加快地方基础设施的建设，满足人民日益增长的公共产品需求，切实改善民生。

(二)加强法律规范与监管的举措

西方国家主权债务危机的爆发，让我们看到地方政府债务如同一把“双刃剑”，通过举债融资能满足地方的融资需求，加快基础设施和公共事业建设，促进地方经济的发展。但如果缺乏有效的规范与监管，则可能造成财政、金融风险，甚至影响社会稳定。因此，国家应该完善立法，对地方政府举债建立包括事前、事中和事后监督的监管体系。

1．构建赋予地方政府举债融资权和强化法律监管的法律框架

首先，要抓紧修改《预算法》和《担保法》中限制地方政府举债融资的条款，从法律层面赋予地方政府借公债的权力，同时完善转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权和财权，硬化预算约束。其次，要尽快制定和颁布《公债法》和《地方公债法》等相关法律、法规，有关公债发行的主体、结构、上限、程序、公债的使用方向、偿债机制、用资责任的落实与追究、项目的效益考核等，都应当由法律或者地方性法规予以明确规定。为了便于公债发行，公债法中还应当规定公债的流通交易制度，为公债进入证券市场提供市场提供法律保障。公债法的内容主要包括公债规模控制、公债风险预警、公债发行、公债流通和公债偿还等。最后，要制定和颁布《财政监督法》，专门规范和保障财政监督机关依法行使财政监督权，其内容包括财政监督机关的设立、财政监督机关的职权、财政监督的途径与程序等。[7](P13)

2．建立地方人大对本级政府举债融资的监督和制约机制

地方人大是地方权力机关，各级政府由它产生，对它负责，受它监督，因此，对地方政府举债融资行为进行监督是地方人大的应有职责。地方政府的举债融资应该纳入政府预算，由地方人大对举债融资规模、资金用途、项目效益和风险等进行必要的评审、论证，再决定是否批准。地方预算只有经过地方人大的审批才有法律效力。在地方政府内部，由于财政部门是实际举债和还债的执行部门，因此，应该建立在政府领导下，以财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门应该严格管理政府债务的借、用、还环节，根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，制定举债和还款计划，并定期编制政府债务报告报送本级人大及常委会。

3．完善中央对地方政府举债融资的审批管理制度

我国是单一制国家，中央政府在经济和社会决策中占主导地位，同时也是地方财政负担最后的兜底者。因此，地方政府的举债融资必须通过中央政府的审批。中央政府在赋予地方政府举债融资权的同时，要根据国家宏观经济调控的总体要求和政府举债融资规划，结合地方政府的实际举债融资需求和举债融资能力，严格审查和批准地方政府的举债融资计划。为了避免“九龙治水”的弊端，应该由财政部作为地方政府举债融资的主要监管部门。此外，为了提高财政监督的独立性，保障监督机关依法履行职责，应该将审计机关由现在的直属政府改为隶属人大，并实行垂直领导，这种独立审计的模式更能提高财政监督的效率，防止政府对审计的不当干预。

4．实行债务公开制度，提高地方债务的透明度

各级地方政府的收入来源、财政支出的用途要规范化;财政收支、资产负债状况等有关信息要透明化。要不断提高地方财政和债务信息的透明度，建立地方政府财务报告制度。地方政府应该定期将财政收支和负债状况向地方人大汇报，经过地方人大审批后向社会公布。对政府举债融资建设的项目，财政部门要组织专家进行论证、评估，重大项目还应通过听证会等途径征求各方面意见，最后报当地人大常务委员会批准。要建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，消除中央与地方，地方政府与金融机构之间信息不对称的风险，方便公众查询地方政府的债务。除了完善地方政府债务信息披露机制，还要逐步形成约束地方政府投融资的市场机制，发挥市场机制监督制约的作用。在地方债市场上引入国外的债券评级机构，让独立的第三方债券评级机构为地方债券评级。在政府项目建设上，要采取招投标的方式，做到公开、公平、公正，最大限度消除暗箱操作。

5．建立有法律约束力的风险预警和危机化解机制

风险的预警与监控是控制地方债务风险的核心制度。要建立可量化的风险预警机制，做到防患于未然。一方面，要建立包括地方财政收支状况、债务依存度、负债率、偿债率在内的风险预警指标体系，根据政府负债承受能力设立一定的警戒线。另一方面，根据不同的风险级别建立不同的预警系统，可以借鉴哥伦比亚“红绿灯”模式。[8]对于风险较小的地方政府，将其列入“绿灯区”，允许其继续举债融资。对存在较大风险的地方政府，则列入“红灯区”，禁止其继续举债融资，直到其采取有效措施化解可能存在的风险后才解除禁令。

为了确保到期债务的及时偿还，提高政府的信用，地方财政除每年安排还本付息资金外，还应设立地方政府债务风险准备金。资金来源除了每年在财政预算中安排一部分外，还可以从土地出让金和可盈利的项目中提取部分。风险准备金实行专户管理，专款专用，不得截留、挪用，可以通过购买国债等风险性小的投资途径实现准备金的增值。此外，在现有的财政体制下，地方政府过度依赖中央政府。地方财政破产制度的缺失造成地方政府盲目举债融资，没有后顾之忧，也会导致金融机构肆无忌惮地违规向地方政府放贷。在我国稳定压倒一切的背景下，短期内无法建立地方政府破产制度，但为了提高地方政府的危机意识和金融机构的风险意识，有必要建立地方政府财政重整机制。在地方政府资不抵债时，要求地方政府制定财政重建计划，压缩财政预算，减少经费开支，完全按照规定的最低标准进行开支。

6．建立严格的考核和问责机制

一方面，要完善政绩考核机制，建立科学的考核指标体系。改变过去只看GDP和财政收入、轻视整体规划和产业布局，只管规模、不管效益，只管当前、不管长远的片面发展观和政绩观。[9]离任审计要特别注意不良债务的状况，防止出现官员只顾举债融资，不管还款，把政绩留给自己，将债务抛给继任者的现象。另一方面，要建立严格的债务投资决策责任制，实行整个投资项目的决策者全程负责制，对决策失误者，违规举债融资者等要追究其责任。同时，对于不按规定进行债务管理的直接负责人和分管领导，要给予必要的行政处分，造成严重后果的，还要追究其法律责任。

[1]财政部财政科学研究所．我国地方债务风险与对策[J]．经济研究参考，2010，(14)．

[2]霍侃，王长勇．探查地方债黑洞[J]．新世纪，2011，(9)．

[3]吴睿鸫．遏制地方债务无序膨胀要靠问责与财税改革[N]．新华每日电讯，2011－02－25．

[4]蒋紫文．论我国地方政府债券的发行与管理[J]．江西社会科学，2010，(6)．

[5]叶建国．地方债务危机[J]．中国经济周刊，2010，(8)．

[6]李斌．地方债风险几许[J]．新财经，2010，(10)．

[7]刘剑文．财政税收法[M]．北京:法律出版社，2009．

[8]刘均胜，李淑娟．国外地方政府举债的监管与风险控制及其对中国的启示[J]．武汉金融，2010，(12)．

[9]财政部预算司课题组．中低收入国家的地方政府债务监管框架[J]．经济研究参考，2009，(43)．