公共事业视域下中国体育管理改革的路径选择——基于英美两国体育管理模式的分析

张泽怡

体育管理改革是中国市场经济发展和民主政治发展的时代要求和内生性产物，然而，如何改革一直是体育主管部门的难题。中国作为发展中国家，借鉴西方发达国家成熟的体育管理经验，对于确定今后体育管理改革的方向大有裨益。美国、英国有着悠久的体育发展历史和丰富的体育管理经验，深受西方自由、民主政治文化的影响，强调基于性恶论之上的法治主义和基于个人主义之上的怀疑主义，主张法律治国和社会自治。英美两国的体育管理模式总体来讲表现为社会主导型，这与当代中国所追求的公共管理方式较吻合。因此，分析英美两国的体育管理经验，可为当代中国改革体育管理提供有益的参考。

1 市场化:美国体育管理的市场效能

中国最早对世界各主要国家就体育管理模式作对比分析的是宋君复先生。他在1933年出版的《体育原理》一书中这样赞扬当时美国的体育制度:“一方面保留日耳曼与瑞典两制之健身术，一方面舍去其过重形式与军纪化之部分，复加以英美少年之游戏与健身术，融合贯通，冶为一炉，而得一新兴制度……足以证明美制实为一较完满的制度”。[1]从上世纪30年代至今，美国一直是世界公认的体育强国，并长期保持着其体育强国的地位，这与美国的体育管理模式是分不开的。

就其管理层次来看，美国政府系统中没有设立专门的体育管理部门。在联邦政府中，主要有11个部门(如教育部、国防部、内政部等部门)间接管理体育事务。首先，这些部门不直接参与体育政策的制定和管理工作，与非政府组织(如各单项运动协会、基督教青年会等公民团体组织)在体育事务的管理活动中只是协同关系而不是领导与被领导关系;其次，联邦政府体育管理的主要形式是联邦财政在公共体育场馆设施上的投入。“联邦政府在修建大众体育场地设施方面发挥一定作用，有时是短期资助，有时资助某些项目只是为了增加就业机会，有时联邦政府出资建设场馆，而由地方政府管理维护”[2]。在美国，地方政府承担了比联邦政府更多的体育管理责任。首先，地方政府设立了公园娱乐部(Parks and Recreation Department)作为管理体育事务的行政部门。公园娱乐部主要是对地方所属的自然资源和体育娱乐场所进行管理，通过“使用者付费和特许权经营”[3]的方式获得经济收入以补贴部门开销;其次，公园娱乐部与其他市政部门和非政府部门展开合作，共同为大众提供体育与娱乐服务。

在管理方式上，美国体育管理是明显的市场导向型。在美国不论是职业体育(又称:公司化体育corporate sport)、休闲体育甚至是大学体育都在进行商业化运作，“体育始终是在市场经济制度中依据市场逻辑发展的，或者说是与现代市场经济一起发展起来的”[4]。资料显示，美国2010年的体育总产值达4 410亿美元，约占GDP的3%，是同年汽车产业总产值的两倍(资料来源:人民网)。体育所具有的强大经济功能是政府参与体育管理的原因之一。长期以来，美国等国用公共财政修建体育场地设施，并且以此作为应对失业和刺激经济的手段之一。[5]在美国，包括与体育相关的法律都是在体育市场化运作中出现问题和纠纷后，政府所采取的补救和规范行动，而这些法律通常是用来解决体育产业中的经济利益纠纷问题。

因此，可以看出美国的体育管理模式是市场主导型。美国政府参与体育的主要职能是制定相关法律来规范体育市场，在修建大众体育场馆设施上发挥一定的作用。显然，美国政府不以管理者自居而是给公民社会组织充分的民主和自治权，在市场的调控下自由地发展体育。但是我们应该看到，中国的政治发展现实目前不能为体育提供高度市场化运作的社会环境。“美国体育的管理模式，要求在市场经济的经济基础下，国家整体实力和人均GDP水平较高，体育组织成熟，参与竞技体育管理的主体多元化等[6]”发展条件，而中国体育管理长期受到“举国体制”集权化管理思维的影响，公民社会发展尚处于“幼年期”，如果政府在短期内放权，极易造成体育管理主体的职能缺位。一般来讲，一国经济发展水平的高低决定了政府在体育公共投入中的角色。当国家经济发展整体处于较低水平时，体育公共投入将以国家为主要提供者，因为实行体育市场化将使得大部分低收入群体无法达到市场化下的体育消费水平，从而相对剥夺了这部分群体的体育权利。尽管我国经济实力在逐年稳步上升，但中国目前仍面临着区域经济发展水平差异大、城乡收入差异大、贫富差距大等现实国情。因此，现阶段中国并不适合全面发展美国“市场主导政府参与型”的体育管理模式。但随着中国市场经济的发展及中国政治、经济改革的推进，必然会对体育管理提出新的变革要求，因而美国的体育管理模式对我国依然具有借鉴意义。

2 第三部门:英国体育管理的多元合作

现代体育的发源地之一，同为体育大国的英国，其体育管理模式与美国相似但不同。英国自1997年布莱尔领导的“新”工党上台之后，积极倡导“第三条道路”。承认政府在公共领域作用的局限性，鼓励政府与社会机构建立协作关系。在英国，“体育主要是由市场和非政府组织(非赢利性体育组织)控制，政府行为只占30%左右[7]”。但与美国政府对体育的消极管理方式相比，英国政府则显示出更为积极的干预姿态。首先，政府部门——文化、媒介与体育部——担任主管角色，其下设的“英格兰体育理事会及各地体育理事会由英国政府授权执行国家体育政策”[8];第二，这些体育社会机构的建立必须得到英国政府的批准，并在政府法律的框架内实施管理和自治活动;第三，政府利用彩票基金和财政拨款来支持政府与社会机构协作关系的发展。“体育财政的对象首先是社区体育，其次才是精英体育。精英体育发展所需的经费主要来自彩票基金”[9]。如果我们将美国的体育管理模式概括为“市场主导下的政府参与型”，那么英国的体育管理模式就可称之为“宏观调控下的公私合作型”。当然，英国体育管理模式中也存在一些不足，如在政府与公民社会组织的合作中，即英国“地方体育协作关系”上的一些不协调。地方体育协作关系(County Sports Partnerships，简称CSPs)在英国体育中扮演着重要角色。CSPs由英格兰体育理事会(Sport England)给予大部分的资金支持，并接受相关的国家管理机构(national governing bodies，简称NGBs)的政策引导和帮助。但是，在多元合作过程中也出现了一些问题，比如:机构和政府管理部门的沟通不畅，影响合作效果;“管理者政策的时时变动使得地方体育协作关系不能稳定发展;CSPs与NGBs之间的合作关系复杂且易损等[10]”。这给我们的启示是体育合作关系的维持需要政府与公民组织之间实现有效沟通，并保持政策的连贯性和有效性，才能达到良好的合作管理效果。

总而言之，英国的体育管理模式是在政府宏观调控下的政府与公民社会组织协作管理的模式，相比较于美国模式，它更贴近于中国体育管理改革所要达到的“结合型”目标。英国体育管理中，政府通过政策、法律及资金三个杠杆对体育公民社会组织的活动进行引导、规范和支持，即政府作为管理主体之一，与公民社会组织展开合作，并对公民社会组织的体育管理活动实行政策上的引导和法律上的监控，并利用公共政策的制定权为体育筹集发展资金。因此，英国的体育管理是政府与社会相互依赖的协作关系。即使在这一协作关系中，市场仍发挥关键性的配置作用，但政府的宏观管理却使得体育的发展轨道更加清晰和稳定。在中国现有的政治改革语境下，加强政府的宏观调控能力是应有之意，中国体育管理改革也需要政府在宏观调控上作出更大的努力。

3 管办不分:中国体育管理的现状

3.1 中国体育管理的历史沿革

回顾历史，中国体育在上世纪50年代踏上了“举国体制”的征程。在计划经济的时代背景下，政府掌握着全部的体育管理权力，对体育进行宏观上的指导，微观上的调控管理，并承担着国家体育事业发展所需的全部经济费用。这样的集权化管理体制造就了中国竞技体育在短时期内的腾飞，同时，由于国家无力负担群众体育发展所需的大量资金，导致群众体育的发展明显滞后于竞技体育。由此也造成了大众体育参与和消费市场的缓慢发展，最终导致了我国体育的畸形发展。1980年后，随着我国社会主义市场经济的开启和深入，人民生活水平逐步提高，大众的体育消费需求也随之增长，政府的体育集权化管理与体育市场化发展趋势之间的矛盾渐渐凸显，举国体制随之才在90年代中后期进入了改革阶段。

在上世纪90年代国家体委的两次机构改革中，新设立了20个运动项目管理中心，初步形成了国家体委宏观调控、运动项目管理中心和各单项运动协会实施专项管理的新的管理格局。但是，国家体育总局与中华体育总会、中国奥委会、各单项运动协会等组织的管理职能复杂交错，“各体育运动管理中心都同时具有双重身份，既是国家体育行政机构的直属事业单位，又是各单项体育协会的办事机构[11]”，半官半民双重身份的管理机构运作起来，管理越位、缺位现象不断，不仅没有达到分权管理的效果，还使得管理更加复杂化。管办不分、管理活动的自我封闭，极易造成低效高耗的管理结果，严重制约了中国体育事业的发展。此外，在这次改革中，大众并没有被调动起来参与到体育管理中，体育市场也由于政府政策上的滞后而开发缓慢。总之，20世纪末的改革并没有从根本上改变政府集权型的体育管理模式，反而，体育管理系统中各单位间的权责复杂交错使得机构间权力和利益冲突不断。在这样的情势下，中国体育管理的新一轮改革势在必行。

3.2 中国体育管理的缺陷与问题

目前，中国体育管理的特征仍主要表现为:政府竞技体育、群众体育“一把抓”。竞技体育的市场化程度低，发展带有明显的政治性，在政策和资金上享有发展优势;而大众体育作为补贴性质的社会事业，虽在中央政策上得到肯定，但是“上收财权，下放事权”的政府财权分配体制，导致地方政府拥有较少的财力，却承担了大部分的体育公共开支。因此，国家在群众体育上的投入远不能满足大众体育发展的需求。与此同时，在集权化的管理思维下，体育市场没有得到充分发育，大多数与体育相关的非政府组织不仅没有得到合法性的认可，而且“在体制和观念上延续着政府行政部门的管理模式和思维定势”[12]。

究其原因，中国的体育管理体制不是顺应市场而自然发展和变化的，而是“在传统计划经济体制下由国家观念指导形成的，而今又在自上而下推动的改革中变化着”[13]。中国之所以存在体育的管理困境和改革要求，正是由于中国政治上的高度集权与经济上的自由开放导致了政府与公民之间的“权力之争”“利益之争”。中国体育改革虽已进行多年，但沿用的还是传统的家长制管理理念，是在政府集权型的管理体制内作出的结构性的变动和局部利益调整。名义上实施的是分权化的改革，实质上并没有真正沿着分权化合作管理的改革思路进行切实的改革。政府往往忽视市场规律，轻视社会事业组织的管理能力，不肯以积极的姿态和行动推动公民社会团体的发展，更不想向下放权以及和公民、企业及社会团体分享体育发展的利益。

4 多维联动:中国体育管理的改革路径

4.1 法治:体育管理的过程保障

法治是中国体育管理改革的逻辑前提和基本保障。“法治(governed by law)”是与人治相对应的一种治国方式，其含义是:依法实行公共管理，确立法律在公共管理中的至上地位，并在实践中体现法治精神。如果说，政府与公民社会组织及公民是合作关系，那么他们之间必然存在某种契约以维持合作关系，而这份合作契约的内容应该涉及对政府权力的约束和对社会权力的保障。英美的体育管理无一不是以法治为保障，实现对政府公权的约束和对公民权利的保障，但市场失效时，法律又作为规范工具对体育市场化运作中出现的问题进行补救。中国的体育管理改革是在现有法律框架内实施的合法的变革活动，必然受到现有法律的约束。因此，我们有必要考量现有法律是否包含了善治理念下的体育管理改革所需的法律依据。目前，国家关于体育管理改革这一要求的书面表达多停留在国家体委或国务院的文件中，以“指示”“意见”等方式呈现出来。虽然法规文件具有行政效力，但是在政策的执行力和稳定性上不能与法律条文相比。此外，这些文件多为改革方向上的指引，而对政府改革的理念、具体步骤、措施、各单位的职责以及体育组织的权利涉及甚少。国家在1995年制定的《中华人民共和国体育法》显然已不符合时代发展的要求，重新修订《中华人民共和国体育法》以及建立起与体育管理改革配套的具有可操作性的法律制度，需要政府先行落实。没有明确的法律确定分权合作化体育管理的法律效力，改革就是纸上谈兵，极易受到固有利益集团的抵制而导致体育管理改革向原有的“落后”体制妥协和转变。

法治是建立在国家民主政治的基础之上的，国家的法治建设需要民主力量的推动。中国的民主化进程起步较晚，公民的民主权力意识淡薄，深受固化的人治思维和官本位思想的影响。在法治国家的建设过程中，多为政府单方面推动的形式上的法治建设，公民处于被动地位，他们在法治建设中的推动力和影响力微小。政府法治建设的目的不是为了推动依法治国，而是利用法律工具强化政府的管理职能，其最终结果不是落实人民民主而是加强了社会控制。社会民主、自治意识的落后，不能成为政府对公权大包大揽的借口，更不能成为政府利用法律加强社会控制的理由。中国的体育管理缺乏人本主义，政府的集权化管理忽视了公民自治的权利需求，同时也不能以公民的需求为导向为其提供高效满意的体育公共物品服务。因此，要想实现真正意义上的体育管理改革，政府必须主动放权，在法律框架内确认公民社会组织及公民合法的体育管理地位，明确公民及公民社会组织自由、自治等基本权利，明确对管理主体——政府、公民社会组织、公民个人——权力和责任的限定和划分等。

4.2 市场:体育产品分配的调节机制

英美的体育市场化管理都是建立在发达的市场经济基础之上的。那么中国是否也具备这一经济基础?中国的市场经济，从时间上讲处于发育的幼年期，从程度上讲处于中等发展水平，从经济总量上讲，处于发展的充裕期。所以，中国市场经济处于发展的整体上升期。这就为进一步开拓体育市场和发展体育产业提供了经济源动力。在市场经济下，需求至上，哪里有需求哪里就有生产和服务。体育同其他商品一样，具有消费性质，“是一种包括生产、消费、交换和分配等各种活动的完整的经济活动过程，是社会经济活动总体中的一个有机组成部分”[14]。随着人们生活水平和生活方式的转变，体育健身和娱乐越来越受到大众的喜爱和重视，体育消费需求不断增加。然而，中国的体育产业发展还处于初级水平，在竞技体育项目中只有足球、篮球作为一个独立的职业体育产业而进行了大范围的市场化运作，其他竞技类体育项目的市场化推广程度都很低，不能满足人们对竞技体育的观赏性需求和参与需求。而在大众体育健身中，所需的场地和设备大多由政府财政提供，大众体育市场未得到充分开发，部分体育项目消费水平较高，影响了体育在大众中的普及和推广。由此，供需之间日益加剧的矛盾直接引发了人们对中国集权化体育管理模式的反思。

市场机制下的体育管理模式比政府集权化管理模式有无法比拟的优势。首先，“社会管理中的市场机制能够消解传统政府中的权力垄断和过分集中，有利于将官民关系转化为生产者和消费者之间的关系，实现单纯的管理向服务与管理并重的转变”[15]。而在政府集权化管理模式下，“政府几乎包办一切体育事务，用行政命令调配体育资源，结果导致权力的寻租及滋生腐败”[16]。实践证明，在政府权力高度集中的状况下，经济越发展，权力寻租及腐败的现象越严重，政治权力越得不到控制和约束。因此只有在市场机制下实施体育管理，才能实现善治分权化的管理目标;其次，如果政府将体育资源投入市场，那么在多元化的体育产品供给中，消费者有自由选择服务的权利。显然，消费者既可以选择政府提供的体育服务，也可以拒绝政府提供的服务而去选择其他非政府组织提供的体育服务。体育管理的市场化运作不仅尊重了公众的消费权益还能为公众提供越来越好的体育产品和服务，从而实现维护公民利益的公共管理目标;最后，在市场机制下会自然形成一种“体育服务生产系统”。这种系统会在市场经济不发达的初期以分散、自发、小规模的“小体育”状态存在，向发达的市场经济社会中的集中、自觉、大规模状态存在的“大体育”过渡(即体育的社会化)[17]。这一过渡完成后，体育就会从市场中开辟出自己的稳定的发展道路，最大限度地满足公民的体育文化需求。美国和英国正是处于“大体育”市场化发展阶段。体育的经济价值和多元化功能正在得到较大程度的发挥。当然这也是中国体育未来的发展图景和必经阶段。

4.3 多元合作:体育管理的社会供给

多元合作是英美国家实现体育管理的基本方式。分工合作能够实现高效的管理，重要的是实现了英美国家竞技体育与群众体育的平衡发展。体育社会化的发展趋势也是我国社会主义市场经济体制改革的要求和必然结果。政府在公共管理领域的作用是有限的。不仅不能给公民提供高效优质的服务，还容易造成政府公权对公民自由和利益的干涉。因此，市场经济框架下的体育管理模式就必然要求中国的政府与社会共同进行体育管理。

首先，政府的管理职责应主要调整到发展群众体育上来。在原有的“举国体制”下，政府将管理精力主要放在了竞技体育的发展上，为其注入了大量的资金和人员成本。虽然由此中国的竞技体育取得了辉煌的比赛成绩，但是单一集权化的管理也造成了我国竞技体育发展水平低下，市场化程度低，赋予了竞技体育太多的政治价值而没有充分发挥竞技体育的娱乐和观赏价值;而在社会主义国家的中国，群众体育是国家公共服务的一部分，民众已经习惯了国家在大众体育消费中给予补偿，而且这一大量的公共服务投入只有国家才有足够的人力和财力完成。政府在群众体育管理中应扮演的角色就是服务的提供者，管理的目标就是实现最广泛地满足群众身心健康发展的体育价值取向。

其次，加快开放竞技体育市场的步伐，大力发展体育中介组织。自我国实行体育管理改革以来，已尝试逐步将足球、篮球等项目推向市场，对相关赛事进行了市场化运作，但是与英美等西方国家相比，我国的职业体育发展仍处在起步阶段。主要原因是政府在法律和政策层面没有给予体育中介组织良好的发展环境，中介组织的数量少、力量小、机构组织不完善，无力担负起职业体育发展的重任。只有体育中介市场繁荣，才能给中国职业体育的发展带来生机和活力。

再次，逐步将学校体育发展成为普及大众体育和提高竞技体育的主要手段。在我国，学校体育往往是体育中最薄弱的环节。一方面政府的扶持资金投入有限;另一方面，学校对体育的重视程度不够，学校体育开展情况参差不齐。而在英美国家中，学校体育被政府认为是促进学生身心健康发展的积极因素，是减少青少年犯罪和促进社会和谐的有效方法;对学校来讲，校级间的比赛和运动场馆的利用不仅能为学校赢得胜者的荣誉，还能带来不菲的收入;最重要的一点，学校还是为社会输送竞技体育人才的重要途径，因而也受到职业体育公司的青睐。试想，如果我国政府能够在学校体育管理上多下工夫，也可以达到上述效果。良好的学校体育教育可以培养学生终生体育锻炼的生活习惯，是普及大众体育的途径;同时，学校体育可以为社会培养和输送体育人才。这就能够保证在竞技体育市场化发展的趋势下，仍有大批优秀的专业运动员来保持我国竞技体育的优势，而这需要政府、学校与社会在学校体育上的合作管理。总之，多元合作发展学校体育既可以达到良好的社会治理效果，又能促进我国群众体育与竞技体育的平衡发展。

5 小结

固步自封只能导致矛盾激化和发展时机延误。他山之石，可以攻玉。学习和借鉴世界先进国家的体育管理经验，完善符合我国国情的体育管理体制、选择合理的中国式体育管理模式具有超越性的价值。当代中国的体育管理改革要求政府必须打破传统的“垄断”思维，适度让权给社会，逐步开放竞技体育市场，允许社会力量加入，在政府加大对群众体育的支持和资金投入力度的同时，充分尊重公共产品的公共性，依法保障公民自由参与体育发展的权益。只有这样，才能实现中国现代体育繁荣和长久发展的时代举措，也才能完成体育作为公共产品的实质所归。

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