政府信息公开的分类管理与完善策略初探*

周庆山 谢丽娜

(北京大学信息管理系 北京 100871)

·专题研究·

政府信息公开的分类管理与完善策略初探*

周庆山 谢丽娜

(北京大学信息管理系 北京 100871)

在界定政府信息内涵的基础上，就政府可公开的信息、有条件公开的信息和不能公开的涉密信息分别进行分析，并结合案例具体分析不同类别的涉密信息：国家秘密、工作秘密、会议纪要、个人隐私以及涉及公开后危害公共安全、经济秩序和社会稳定的信息，探讨政府信息公开分类管理的必要性，提出分类管理制度的完善策略。

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1 政府信息及其公开

政府信息一般是指行政机关记录、收集、加工和保存的信息，包括法律法规、政策文件、档案资料、基础数据等等。我国的《政府信息公开条例》对于政府信息做了如下界定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”

随着信息网络技术的迅猛发展，信息资源的形成和传播机制更具效率，其中，政府信息资源的建设和管理，通过信息公开相关政策法规而公开、开发和增值利用也取得了较大进步，但是，目前政府信息的相关管理机制特别是分类管理机制还不完善，尤其是对于涉及保密和敏感信息等不同类别信息的分类管理更不健全。由于涉及到国家、社会组织以及个人的切身利益，对政府信息进行界定、分类，有助于更好地对其进行整理、保存、管理和提供服务，我国《政府信息公开条例》对于政府信息的公开与信息安全有具体要求，并强调信息的保密审查。

2005年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，其中特别强调，要正确处理加快发展与保障安全、公开信息与保守秘密、开发利用与规范管理、重点突破与全面推进的关系，综合运用不同机制和措施，因地制宜，分类指导，分步推进，促进不同领域、不同区域的信息资源开发利用工作协调发展。

2 政府信息公开范围

不同国家的政治制度和法律制度有所差异，其政府信息的范围也有较大不同，比如在美国，政府信息的范围就由《信息自由法》以及《阳光下的政府法》等法律体系明确为较大范围的主体和内容，其中既包括业已形成的静态资料信息，也包括动态的信息，如即将举行的会议的内容和讨论的过程信息，并通过例外性限制方式尽可能大范围地开放信息。

一般来说，政府信息按公开范围划分，可以分为可公开的信息、有条件公开的信息和不能公开的涉密信息。

2.1 可公开的信息

不同国家对于政府信息公开的范围有不同的界定，国外的立法大多是以列举的方式确定政府信息不公开的范围，而没有列入其中的便全部划入可以公开的范围[1]。

我国对于政府信息公开范围的界定则是采用正面列举的方式，《政府信息公开条例》的第二章明确规定了政府信息公开的范围。第九条是原则性的规定，规定行政机关应当主动公开符合以下基本要求之一的政府信息：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十条至十二条则是第九条的具体化，分别针对县级以上各级人民政府及部门、设区的人民政府及部门、乡镇人民政府的公开范围做了具体规定。条例的规定可以理解为，凡是属于上述几条规定的政府信息属于公开的范围，而没有列入其中的政府信息，便属于不公开的范围。

2.2 有条件公开的信息

有条件公开的信息，是指不属于政府应当主动公开的信息范畴，但公民、法人或其他组织可以在政府主动公开的范围外，提出“申请公开”的要求。行政机关有大部分信息不具有普遍适用性，不要求将其主动公开，但任何人都有权请求行政机关公开[2]。我国《政府信息公开条例》第十三条规定，除了主动公开的政府信息外，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关的政府信息。

如果由于一些事由的阻碍，导致所申请的政府信息不能全部公开，则应当删除部分不能公开的信息之后将其公开。美国1986年修正后的《信息自由法》对此也做出了相关规定：“至于某项可分割的资料记录，应该在删除本项所规定的例外部分后，提供该资料记录的任何合理之可分割部分”。这便是政府信息的可分割性原则，也称为可区分性原则。该原则的设立意味着，凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应当毫无保留地予以提供，信息中可以合理分离的部分，应当提供给请求获取信息的任何人[3]。我国《政府信息公开条例》第二十二条也对可分割信息的公开做出了具体规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”。

2.3 不能公开的涉密信息

政府信息公开中的涉密信息主要是指涉及国家秘密、商业秘密、工作秘密、个人隐私以及其他不宜公开的信息。我国《政府信息公开条例》明确规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息。

国家秘密信息是国家信息主权的重要内容，我国保密法还将国家秘密分为绝密、机密和秘密三类。与国家秘密关系密切的还包括国家档案，我国《档案法》第十九条规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放，但不同类别档案的开放期限由国家档案管理部门制定，关于国家档案的公开也需要根据相关法律法规的规定采取不同的保护和开放措施。

根据我国《刑法》和《反不正当竞争法》的有关规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性，并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政机关在履行职责的过程中，如果不适当地公开或泄露商业秘密信息，会损害信息所有者的利益，使之在激烈的市场竞争中处于不利地位。

目前对工作秘密这一概念的准确含义尚无定论，一般也称为内部事项，主要是指机关或单位在其公务活动中所产生的不属于国家秘密和商业秘密的秘密事项。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》对政府工作过程中所涉及到的内部管理及过程性信息作了相关规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息”。清华大学法学院女研究生李燕因为学术研究的需要向国土资源部、科技部和教育部申请公开“副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位”等信息，却遭到拒绝，理由是她所申请的信息属于部机关在日常工作中制作的内部管理信息，与李燕本人的特殊需要无关，根据政府信息公开条例和《国务院办公厅关于实施〈条例〉若干问题的意见》及其他文件规定，一般不属于政府信息公开的范围。但是条例的第九条规定了应该主动公开的内容中第三个部分就是：“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”。由于我国现有的法律法规中均未对哪些事项属于工作秘密做出明示，因而在实际工作中，各个机关单位自行决定工作秘密的范围划分，如劳动和社会保障部、公安部等部门的保密规章中，明确规定了各自主管业务中的工作秘密事项[4]，具有很大的随意性。

此外，行政机关还会形成或存在一些涉及社会经济方面的不宜直接公开的敏感信息，有些信息公开后可能危害公共安全、经济秩序和社会稳定，因而也需要严格地限制其公开的范围和形式。目前的司法实践对于这类信息也较难把握，容易引发纠纷。如2011年4月26日，上海市经协资产经营有限公司(以下简称上海经协公司)向浙江省建德市人民政府申请“公布2010年10月25日在浙江省信访局(省信联办)主持下，建德市政府与永康市政府签署的《关于共同推进建德市华东城市建设投资有限公司有关项目处置工作的合作备忘录》(以下简称《合作备忘录》)的内容”。但政府作出的答复中认为上海经协公司不是建德市华东城市建设投资有限公司的股东，《合作备忘录》涉及的事项与其无利害关系，且《合作备忘录》的内容涉及社会稳定，不予公开。上海经协公司不服，提起行政诉讼，但建德市政府向保密局发函要求确定《合作备忘录》为国家秘密，最终免于公开[5]。该案例涉及到的问题的核心在于，没有及时将相关信息确定为国家秘密，而是在法院诉讼后才发函确定，这样的过程反映了政府信息形成及认定过程中的管理瑕疵。

个人隐私也属于限制公开的信息，信息公开活动中涉及的不公开信息部分也不是绝对的，条例规定，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

3 政府信息分类管理的必要性探讨

在政府信息公开的过程中，合理划分政府信息的知悉范围，对于指导政府信息公开具有重要的实践意义。总体而言，对于政府信息进行分类管理的必要性主要体现在以下几个方面：

(1)有利于更好地指导和规范政府信息的主动公开工作

对政府信息进行分类管理，可以为政府信息公开提供指导和规范。这其中包括规范政府信息的制作，此外，在政府信息公开工作中，需要将依法主动公开的信息与依申请公开的信息进行分类管理和处理，避免出现该主动公开的信息变成了需要申请公开的信息，从而惹上官司，影响干群关系，造成不良的社会影响。如王国才诉慈溪市附海镇人民政府不履行政府信息公开法定职责纠纷案就是个典型案例，原告王国才系慈溪市附海镇东海村村民，2010年7月7日，向被告提出公开申请，要求复制附海镇向东海村征地所涉每户的征地安置费，以及各户青苗补偿费的原始凭证。镇政府作出答复，认为在土地征用过程中是镇与村签订土地征用协议，原告应当向当时与之签订协议的东海村申请信息公开。原告认为这一答复不合乎法律规定，遂起诉至慈溪市人民法院，法院认为：被告作为被征收土地所在地的乡镇人民政府，在履行职责的过程中应当获取上述征收土地及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息，并负有依法公开的职责。告知原告向东海村申请信息公开，实际否定了自身的信息公开职责[6]。

(2)明确信息公开与保密的标准，有利于具体的操作实施

在政府信息公开工作中，无论是政府主动公开的信息，还是依申请公开的信息，都必须经过严格的保密审查。

当前的保密审查工作中，由于定密的依据缺乏统一的标准，概念比较模糊，操作起来比较困难。比如限制阅读的政府内部纪要公文是否属于可以申请公开的信息，就因不够明确使得杭州市政府惹上了行政诉讼官司，并且败诉。吴启群等四名内退职工申请公开杭州市政府相关部门召开的会议纪要，但是市政府并没有提供相关纪要资料，被起诉到杭州中级人民法院，被告杭州市政府认为该纪要属于限制阅读公文，这些内部信息只限一定范围人员知悉，而且不涉及原告切身利益。法院经审理认为，会议文件是政府履行职责过程中，以会议纪要形式记录会议情况的议定事项，属于政府信息公开范畴。被告所称的限制阅读公文，不属于法定不公开的信息，因此要求杭州市政府履行职责提供该纪要复印件[7]。

再如，在对商业秘密的认定方面也存在着不明确之处。如有人分别向郑州工商局和广州工商局申请工商行政处罚的信息，但收到的答复却完全不同。郑州市工商局认为可以提供该信息，他们认为工商行政处罚信息并不属于涉密信息，可以公开；但广州市工商局却以涉及个人隐私为由，不予公开[8]。这种答复迥异的行为，让公民费解，究竟公开与保密的标准何在，为何同样的问题在不同的省份却收到完全不同的答复。因而，迫切需要加强对政府信息的分类管理，建立统一的标准，并在全国推广，从而达到规范各级政府信息公开工作的目的，使政府的信息公开能够有据可依，有章可循。

(3)有利于保护第三方合法权益不受损害

按照《公开条例》规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见；第三方不同意公开的，不得公开。公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。

因此，对于需要征求意见的信息，需要特别标注和留意，并按照规定的时间和形式及时征求意见，并作出决定，进而归档。同时还要将需要更正的信息进行及时更正后作出信息组织和管理。这些都需要相关信息管理工作的细化和完善。如果第三方不同意，但是事实上不属于侵害商业秘密或者个人隐私的问题，也需要及时进行认定和规范，如北京某通讯公司要求海淀区政府公开集体土地及补偿等信息，但海淀区相关机构以第三人认为所公开的信息属于商业秘密为由拒绝提供，进而诉诸法庭，法院判定虽然第三人不同意，但是该信息不属于商业秘密，因而裁定应该公开。

4 完善政府信息公开分类管理工作的建议

4.1 建立健全独立于政府之外的信息公开与审查管理机构

在国外，一般都会有专门的管理机构负责政府信息的分类管理和信息安全公开审查，如美国就有专门的首席政府信息官制度，欧洲也有很多国家如德国、英国等也确立了信息专员制度。信息专员不隶属于政府部门，负责处理信息公开的申诉，由于具有独立性，可以做出客观裁定，因此，可以选择向其申请裁决，而非采取行政复议，如果对裁决不服，还可以向设立的信息裁判所上诉。

4.2 完善政府信息分类标准和组织管理机制

政府信息数量庞大，因而我们还需要对其进行科学分类与有效的组织，在形成政府信息的过程中便对其进行标引，标明类别和范畴，使其结构化，便于存取，使政府在信息公开工作的实践中，能够参考相关的分类标准。

目前有研究表明，只有21%的受访官员认为政府职员熟悉政府信息公开条例规定的内容，仅有66%的受访官员认为政府职员有良好的知识水平，知道什么类型的信息可以发布[9]。由于政府信息的分类将作为指导政府信息公开工作的重要依据，因而急需选配优秀的各类专业人员来从事相关的分类、管理和公开、审查等工作，比如《环境信息公开办法》涉及到环境信息的公开，就需要具有专业知识和素养的专门人员来界定其边界。条例所规定的编制政府信息公开指南和目录更需要专业的人员参与其中，保证分类的权威性和专业性。

因此，需要完善政府信息组织管理机构，将各级各类政府在履行职责的过程中生成或获取的政府信息进行归类。如英国在其国务部中设立了宪法事务局，专门负责政府信息公开工作，主要通过人员培训、宣传、内部案件审查，提高政府公开信息的意识，为了使政府部门的申请答复保持一致，还建立了一个专门的数据库，分类储存先前对申请的处理、涉及跨部门的问题、经常被申请的问题以及诉到信息专员办公室和信息裁判所的材料等信息，便于查询、参照和管理[10]。在各级各类政府中设置专门的办公室和专业人员，并加强对政府各个部门的培训和监督。

4.3 建立信息公开与保密的统一法律规章制度体系

目前我国的政府信息类型多样、主体多元、法律法规规定分散，比如政府信息公开条例规定了公开范围，而不公开的内容则分散于相关的国家安全、保密、档案、经济管理及民法等各类法律条款中，甚至至今尚无个人隐私与信息保护法，对于这些信息的范围、属性、类别等都缺乏统一的认识和规范。因此，需要在立法层面上有机衔接好这些法律法规。美国就将信息自由法律体系看作是由信息自由法、阳光下的政府法及隐私法共同建构的一套联邦政府信息流程规范体系。同时具体列举不公开范围，如美国的《信息自由法》，明确规定九种信息不属于公开范围：与国防或外交政策利益相关的、只与行政机关内部人事规则和惯例相关的事项、由法规规定特别免予披露的事项、贸易秘密和商业或金融信息、行政机构之间或行政机构内部的备忘录或信件、个人隐私、因执法目的而收集的信息、相关的金融信息、相关的地质信息等。除了这九项信息外，其他信息在公众请求时都必须予以公开。

此外，为了更好地实现政府信息分类管理的目标，要建立一套要求政府机关及分类组织机构共同遵守的法规、规章和章程，保障政府信息分类管理工作的进一步制度化、科学化、规范化。

[1] 姚 斌. 公开“历史信息”的规范边界[J]. 政治与法律,2013(3):85-91.

[2] 余 凯. 美国国会与政府信息公开[J]. 人大研究,2008(5):41-43.

[3] 杨 寅,韩 磊. 政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用[J]. 行政法学研究,2010(1):114-118.

[4] 尹绍昆. 东北亚区域交流背景下我国政府的信息公开与保密[D]. 吉林:延边大学,2008.

[5] 马惟菁,马良骥. 政府信息公开行政案中派生国家秘密的认定[N]. 人民法院报,2012-07-19.

[6] 王国才诉慈溪市附海镇人民政府不履行政府信息公开法定职责纠纷案. [2013-08-20].http://shlx.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=fnl&Gid=118268102.

[7] 高院行政审判庭. 行政执法与行政审判 [M]. 北京:中国法制出版社,2010:134-140.

[8] 周兰蓉. 做好政府信息公开中的保密审查工作[J]. 蚌埠党校学报,2011(4):41-43.

[9] Piotrowski S, Zhang Y, Yu W, et al. Key Issues for Implementation of the Chinese Open Government Information Regulations[J]. Public Administration Review,2009(1): 129-135.

[10] 中欧信息社会项目办公室. 国务院法制办提供的赴匈牙利、德国、英国考察政府信息公开立法和执法有关情况的报告[R]. 2006.

(责任编校 骆雪松)

StrategiesfortheClassifiedManagementandImprovementofGovernmentInformationDisclosure

Zhou Qingshan，Xie Lina

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

Based on an analysis of the connotation and the denotation of government information, the present article discussed three kinds of government information, including publicly available information, conditional disclosure information and confidential information which cannot be disclosed. Combined with some cases, it analyzed different types of confidential information, including secret information of the state, information during the work, minutes, personal privacy and the other sensitive information which will endanger public safety, economic order and social stability once disclosed. It also elaborated on the necessity of classified management and proposed a strategy for the improvement of the classified management system.

disclosure of government information; classification of government information; confidentiality of information; classified management

*本文系国家社科基金项目“我国与欧美政府信息公开中信息安全审查机制及保障制度比较研究”(项目编号：11BTQ030)的研究成果之一

G203

周庆山，男，1965年生，教授，博士生导师，研究方向为信息资源管理、信息传播理论等，发表论文数十篇，出版著作若干部；谢丽娜，女，1988年生，2012级情报学博士研究生，研究方向为信息政策与法规，发表论文6篇。