西方公共行政理论中效率与民主的博弈

卢晓蕊

（河南商业高等专科学校 思想政治理论教学部，河南 郑州 450044）

迄今为止，西方公共行政理论的发展可以分为传统公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务四个阶段，在其中贯穿着一条永恒的主线：效率与民主的关系。效率与民主在博弈中随时而变、此消彼长，在一定时期各领风骚。传统公共行政理论以效率原则为主导价值、最高标准，民主几乎被挤出公共行政的研究领域；新公共行政则高举社会公平与民主的大旗，效率退居次席；在新公共管理阶段，效率原则以经济学与私人企业管理学理论为依托，在扩充内涵后以“绩效标准”的面目东山再起；新公共服务理论则以民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义和组织对话理论为基础，在批评新公共管理理论中使民主的价值又卷土重来。

一、传统公共行政理论：效率至上

西方公共行政学的传统是以效率为目标开始的，威尔逊在其1887年的行政学开山之作《行政学之研究》中明确提出：“行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。”[1]自威尔逊以来，效率原则一直是传统公共行政追求的核心价值和最高标准，是“行政科学的大厦得以建立起来的价值基础”，[2]而根据政治——行政二分法，民主则被划为政治学的研究领域。

传统公共行政理论的一系列代表人物，如泰勒、韦伯、怀特、古利克等人的理论或思想，无不充满着为了追求效率目标而谋求科学化、技术化的努力。如泰勒的科学管理理论的宗旨就是要“以最快的速度达到最高的效率”。[2]同样，在韦伯的官僚制理论那里，以专业分工、层级结构和非人格为基本特征的官僚制体制之所以被设计出来，也正是为了在“合理——合法”权威的基础上，使组织更有效地实现效率目标。古利克更是旗帜鲜明地宣称：“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。……效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”[3]

关于如何提高效率，以泰勒为代表的科学管理学派认为关键因素是方法与技术，主张通过不断试验，从实践中不断改进管理方法与技术，不断提高行政效率。韦伯的官僚制理论则从行政组织结构的设计合理性着眼，认为行政效率的关键在于从事行政管理工作的各部门、各成员之间的协力与合作。而以法约尔、古利克为代表的功能学派则认为行政效率的获得，关键在于行政管理的各项功能的高效以及它们之间的合理搭配。

尽管这一时期的学者并没有完全忽视民主的价值，如威尔逊曾呼吁美国应该力求通过一门新的科学来使它的共和、民主宪政臻于完善；韦伯也指出，官僚体制化和民主化一般具有更加经济的性质。[2]但是在效率至上的背景下，“相对于结构、控制和效率的关注，对民主的职责的关注虽然并非没有，但是处于后排的位置。”[4]

二、新公共行政：寻求社会公平与民主的价值

自20世纪40年代起，传统公共行政这种过分注重效率，忽视民主等价值因素的做法，开始不断遭到批评。如罗伯特·达尔在《公共行政的三个问题中》指出，传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，追求不考虑价值因素的效率标准在事实上是做不到的。沃尔多也指出：主流行政学的弊端之一，就体现在它过于重视对行政效率的追求，而忽视了民主、公正等其他价值。[5]此外，沃尔多还认为虽然效率概念本身不是价值，但只有在价值观念的框架内，才是一个有用的概念，因为并不是有效达到“任何”目的都是合乎需要的。

1968年，沃尔多、弗雷德里克森等人在美国西拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开了一次学术会议，会议的论文于1971年以《走向一种新公共行政：明诺布鲁克观点》的书名结集出版，标志着新公共行政理论的诞生。新公共行政理论的基本立论是：政治与行政二分法是不切实际的，公共行政不仅仅是执行政策的工具，还应担负广泛的社会责任，需要通过积极回应社会公众的需求而实现公共行政的民主政治责任和义务。新公共行政理论一改传统公共行政效率至上的基本原则，高举起社会公平与民主的大旗，将效率置于民主的价值之下。

首先，新公共行政在传统公共行政的目标中加入了社会公平这一价值目标。传统公共行政关注如下的两个问题之一：一是效率，即如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务；另一个是经济，即如何消耗更少的资源而保持特定的服务水平。新公共行政则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平，这种观点实际上意味着行政人员不能是价值中立的，他们必须担负起对社会应当承担的责任。

其次，新公共行政理论强烈关注民主的价值，主张民主行政，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。马克·霍哲认为“明诺布鲁克会议与新公共行政所认识到最为显著的价值观有社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感”，[6]而代表性、响应、参与和社会责任感正是民主价值在公共行政中的具体体现。“社会公平”重点强调所有公民平等的政治和社会机会；“代表性”关注政府是否真正代表了公众，公众对政府决策的影响程度有多大；“响应性”要求政府更多地关注公众的需要，积极回应公众的需求；“参与”寻求的是在组织机构事务和公共政策的形成过程中，鼓励所有公共管理者的参与；“社会责任感”则要求公共管理者要有道德意识，要以公众利益为准绳，履行它们的誓言和民事责任。新公共行政理论一直紧紧围绕着上述民主价值而展开，直到1988年，第二次明诺布鲁克会议讨论的重点仍是：公众需要与可用资源的不平衡以及资源如何被用来解决社会问题；行政官员通过在他们的工作中采用民主的过程去保护民主和推动民主的作用。[6]

三、新公共管理：“3E”的绩效标准

从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国政府为了摆脱财政、管理和信任危机，以经济学理论和私人企业管理理论为依托，掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，并催生了新公共管理理论。新公共管理理论主张摒弃公共服务由官僚组织垄断的供给模式，在公共行政中引入市场机制和私营部门的管理技术、管理手段，强调公共服务中的顾客导向，注重结果胜于规则，以建立一个低成本高效率的政府。

陈振明教授在国外许多学者对新公共管理描述的基础上将新公共管理的范式特征概括为八个方面：（1）强调职业化管理。（2）明确的绩效标准与绩效评估。（3）项目预算与战略管理。（4）提供回应性服务。（5）公共服务机构的分散化和小型化。（6）竞争机制的引入。（7）采用私人部门管理方式。（8）管理者与政治家、公众关系的改变。[7]从这八项基本特征不难看出，新公共管理实际上是一种管理主义取向，而管理主义的取向也必然是效率主义取向，英国学者E·费利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向归纳为“效率驱动模式”。他认为，这种模式代表了将私人部门管理方法和技术引入到公共部门的尝试，强调公共部门与私营部门一样以提高效率为核心。美国学者戴维·奥斯本所主张的“企业家政府”也是意在政府官员应当像企业家那样，用企业家精神去有效率地运作政府。

传统公共行政理论将行政效率仅定位于行政系统本身，这是一种内部效率。与此不同，新公共管理理论首先关注的是行政系统与外部的关系，即外部效率，然后才是行政系统内部的效率。新公共管理理论首先努力划定政府与市场、政府与第三部门之间的效率优势范围，主张政府只有在自己的效率优势范围内进行活动才真正是有效率的；否则，不论政府自身的效率有多高，政府活动都是一种浪费。其次，新公共管理突破了传统公共行政的机械效率原则，而代之以“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness即经济、效率、效果）标准，从而实现了从“效率优位”向“绩效优位”的转变。与传统公共行政的机械效率原则相比，“三E”的效率原则最主要的是增加了“效果”这个标准，开始重视行政管理活动“对谁有效率”这一问题。这一点连同市场机制的引入以及顾客至上、结果导向等原则的采用，使公民对政府提供的服务有了选择权，改变了公民的纯粹被动地位，从而使新公共管理具有了一定的民主意蕴。这样，在汲取了民主价值中的一些符合自身需要的有益因素后，效率原则以绩效标准的面目取代民主重新在公共行政中占据了主导价值地位。

四、新公共服务：民主的回归

尽管新公共管理把效率的内涵由机械效率、内部效率扩展至服务效率、外部效率有一定的民主意蕴，但其本身毕竟是一种强调效率与工具理性的管理主义。正因为如此，新公共管理理论遭到了不少学者和实践家的激烈批评，他们对新公共管理的效率与工具理性表示出了深深的担忧，认为如果公共行政过分强调对效率和工具理性的追求，就会无暇顾及公共利益、公民权利、政治参与、社会责任等根本价值和目的，只是沦为一种执行和管理的工具，从而无力担负起捍卫公共行政的“公共性”和民主政治价值的责任。在这类对新公共管理的批评中，美国学者罗伯·B·特丹哈特和珍妮特·V·丹哈特的新公共服务理论渐成体系。

新公共服务理论以民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型和组织人本主义和组织对话理论为基础，提出了七个观点，对新公共管理进行了批评：（1）服务而非掌舵。公共行政官员的作用不应当像新公共管理理论所主张的那样，定位在“掌舵”上，而应当将公民放在第一位，把合适的参与者聚拢在一起进行磋商和谈判，以共同寻求解决问题的方案，从而将自己的角色由公共服务的供给者转变为调节者、协调者，甚至是裁决者，以帮助公民表达和实现他们的共同利益。（2）公共利益是目标而非副产品。政治家、公共行政官员通过协商的过程找到解决问题的方案并不重要，这只是一个副产品，重要的是要将公民和他们共同置于广泛的对话和协商中，以建立集体的、共享的公共利益观念。（3）战略地思考，民主地行动。公共行政官员要确保政府对公众是开放的，可以通过与公众的协商和对话这种集体努力和协作的过程，敏感地对公众的需求做出响应，最有效地、最负责任地将符合公共需要的政策和计划执行下去，以实现政府服务于公民、为公民权创造机会的宗旨。（4）服务于公民而不是顾客。由于“顾客”的需求具有不平等性、短期性和自私性，因此公共行政官员不应当首先或者专门回应“顾客”的需求，而应当鼓励更多的人履行他们作为“公民”的责任和义务，然后积极地回应“公民”的需求和呼声。（5）责任并不是单一的。公共行政官员的责任，不仅仅是诉诸市场机制的力量，像企业家那样实现效率和回应性，他们也应该关注公共利益、宪法和法令、社会价值观、职业标准和民主准则等一系列制度和标准。（6）重视人而不只是生产率。如果只关注组织个体成员的利益，而不能同时关注他们的价值观，那么对他们的控制将会以失败告终，因此公共行政要在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，只有这样，才更有可能获得成功。（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。公共行政官员应该在思想上认识到，他们并不是公共项目和公共资源的拥有者，而是应当作为公共资源的管家、公共组织的管理人、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂和街道层次的领导者来服务于公民。

可以看出，新公共服务所强烈关注的是公民权利、公共利益、社会责任等民主行政的核心价值，而效率则被置于这些民主价值之下。被新公共管理的效率和工具理性所排挤的民主价值在新公共服务这里又重新回归。尽管与新公共管理相比，新公共服务的理论体系尚不成熟，但它却从一个侧面提醒我们，“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”[8]

五、结 语

在以上西方公共行政理论发展的四个阶段中，新公共行政由于缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终落地生根；新公共服务尽管被不少学者看作是新公共管理的一种替代模式，但与新公共管理相比却并不成熟。而传统公共行政与新公共管理在理论上则相对成熟，影响较大。可以说在效率与民主的博弈中，效率取向在总体上稍占上风，而新公共行政与新公共服务更像是对以效率取向为原则传统公共行政和新公共管理不要偏离民主轨道、忽视民主社会基本价值的忠告。

实际上，在西方公共行政的发展过程中，效率与民主、责任、公平等价值取向从来都是交叉存在的，只是在一定阶段有所侧重。效率与民主二者对公共行政来说均具有不可或缺的价值，任何偏废其一的做法都是错误的。抛弃了民主价值为指导的效率是无意义的效率，而抛弃了效率为依托的民主也必将是低水平的民主。尽管由于效率与民主之间的矛盾性使公共行政在一定时期根据社会状况把其中一个价值至于另一个之上，甚至过分强调“此”而忽视“彼”；但它们之间的统一性却要求我们在公共行政的研究中努力寻求二者之间的契合点，“效率优位”或“民主优位”只是一种过程，而目的则是实现效率与民主的最大融合与相互促进。

[1] 罗伯特·丹哈特.公共组织理论[M].北京:华夏出版社,2002.

[2]夏书章.行政管理学[M].北京:高等教育出版社.广州:中山大学出版社,2003.

[3]ROBERT A.DAHL.The Science of Public Administration:Three Problems[C]∥in Classics of Public Administration.Moore Publishing Company inc,2000.

[4]罗伯特·丹哈特.公共组织理论[M].北京:华夏出版社,2002.

[5]张康之.公共行政学[M].北京:经济科学出版社,2002.

[6]马克·霍哲,张梦中.新公共行政:寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理,2001,(2).

[7]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000,(6).

[8]罗伯·B·特丹哈特,珍妮特·V·丹哈特.新公共服务:服务而非掌舵[J].中国行政管理,2002,(10).