重塑我国行政复议制度功能定位——以ADR的理念与制度为视角

徐博嘉，邓 蔚

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

行政复议，是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度[1]。自《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）颁布以来，在10余年时间里，行政复议已然发展成为我国一项独立的法律制度，成绩斐然。但不可回避的是，近些年行政复议的实施效果差强人意，功能预设中对行政纠纷的实质化解，对行政相对人合法权益的根本保护，进而减轻司法压力等目标均未得到有效表达。面对行政复议制度可能沦为法治“装饰品”的尴尬处境，使我们不得不反思行政复议制度究竟出了怎样的问题。究其根源，笔者认为行政复议制度在功能定位上出现了偏差。为此，笔者以域外化解纠纷为己任的ADR机制的先进理念与制度为视角，探寻其合理借鉴之处，在重塑行政复议制度功能定位的基础上，使其焕发应有的活力。

1.4 统计学方法 采用SPSS 22.0对数据进行统计分析。计量资料采用t检验，计数资料采用χ2检验。以P<0.05为差异有统计学意义。

一、问题的缘起：行政复议制度功能偏差的尴尬处境

根据《行政复议法》第一条的规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”因此，行政复议是一种兼具“行政性”与“准司法性”双重性质的制度设计，前者决定了行政复议是带有行政机关内部自我监督色彩的行为，而后者表明行政复议具有化解行政机关与行政相对人之间发生的纠纷，保护行政相对人合法权益的功能。因此，行政复议制度的功能定位从本质上讲应当是多元的，应当是监督行政机关、化解行政纠纷、提供行政救济三位一体的功能定位。

行政法律关系是不同于民事法律关系“权利-权利”模式下的平等关系，在行政法“权力-权利”的模式下，行政机关与行政相对人仿佛天生具有对抗性，行政相对人代表的公民私权利在行政机关代表的国家公权力面前，往往由于公权力的过分强大而难以得到有效保护。由此引发的恶性循环，造成行政机关与行政相对人之间紧张关系的同时，行政纠纷的数量也持上升状态，这对于社会稳定与发展百害而无一利。行政复议制度便是在这样的背景下应运而生，但其仍然没有摆脱“权力-权利”模式的行政法运行框架，使行政复议制度良好的设计初衷却得不到到良好的实现，其中尤以行政纠纷得不到有效化解为甚，由此造成当前社会暴力抗法、“信访不信法”等诸多负面问题的出现，这既不利于司法建设，也不利于社会和谐。在行政复议制度功能定位偏差的背景下，导致当前行政复议制度暴露出诸多问题，主要有以下几个方面：

首先，行政复议机关因“层级监督”桎梏难以独立。正如前文所述，行政复议制度是“行政性”与“准司法性”的融合，应当以一种多元化的功能定位发挥效用，起到监督行政机关、化解行政纠纷以及提供行政救济的三重作用。但面对当前社会矛盾不断激化的现状，行政复议制度本应以化解行政纠纷为首要任务，可是由于行政复议制度一直无法摆脱“层级监督”的桎梏，导致行政复议机关地位不独立，造成行政复议过程中难以摆脱上一级行政机关的影响。行政复议制度给予行政机关自我纠错的机会，但理应作为化解行政纠纷、保护行政相对人合法权益结果的副产品，旨在提高行政机关的执法水平与依法行政的权威。但正是由于行政复议机关地位不独立，使得具有“准司法性”的行政复议制度丧失了独立性与超然性，甚至成为行政机关暗箱操作甚至“官官相护”的平台，极大的削减了行政机关内部监督的效能。不公开审理、不进行质证、不禁止单方接触的种种行为，导致行政复议功能定位的天平倾向于“行政性”一边，行政相对人的合法权益难以得到保障，更不要说行政纠纷的实质化解。

应用SPSS 21.0对临床治疗过程中所取得的数据展开分析。使用了χ2对组间的差异性进行评判，采用Kaplan-Meier法探讨患者的服用阿帕替尼以后的生存情况[5]。

平等的话语空间需以平等的地位为前提，而在“权力-权利”模式下，行政机关与行政相对人的地位不可能得到平等对待，这种不平等的地位从某种程度上造成当前行政执法活动中诸多不和谐现象的出现。“当期社会矛盾的主要形态是‘官民冲突’，产生矛盾的主要原因是公权力行使不规范。因此，减少化解社会矛盾纠纷重在预防，关键在于规范公权力”[14]。公权力得到规范的直接结果就是行政机关与行政相对人地位悬殊的缩小，为双方在行政复议中的平等对话创造可能。而无论采用何种纠纷化解方式，ADR机制总是保证给予当事人平等的地位，提供平等的机会，以实质平等为前提换取纠纷的实质化解。因此，在行政复议的制度建构中应当摆脱“行政化”的阴影，给予行政相对人平等的话语空间，弱化传统书面审查的复议方式，创造行政机关与行政相对人理性沟通的对话平台，排除其他可能造成不公因素的干扰，进而查明案件事实，在合意的基础上实质化解纠纷，行政相对人的权益得到保障，同时具体行政行为的合法性与合理性问题也自然得到审查，行政复议制度“三位一体”的设计初衷全部达成。与此同时，行政复议制度的维持率也会因合意化解纠纷而下降，进而规范行政执法行为，恢复社会对行政复议制度的信心，使其最终实现法律效果与社会效果的统一。

最后，行政复议审查方式单一且维持率过高。根据《行政复议法》第22条的规定：“行政复议原则上采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”可见我国行政复议的审查方式以书面审查为主，这种单一方式的审查不仅剥夺了复议双方对话的权利，复议机关仅凭书面资料难以查明事实真相，也难以确定适用法律是否得当，忽视了复议申请人的程序权利双方在复议程序中的权利。此外，书面审查的方式难以避免书面资料遭到暗箱操作、行政干预等不当行为的影响，行政复议过分强调“本本主义”切断了行政机关与行政相对人的纽带，难以起到化解行政纠纷的作用。虽然在2007年国务院出台《中华人民共和国行政复议法实施条例》，其中规定有关事项可以进行调解①，但原则性的规定在现实中缺乏可操作性，行政复议渠道并未得到有效疏通。此外，行政复议旨在查明事实的基础上，行政机关可以依法撤销或者改变违法的或者不当的具体行政行为，但是在现实中，维持具体行政行为的比例过高，导致其公正性受到质疑。全国行政复议机关维持率一直在50%以上，向人民法院提起行政诉讼的案件中，70%以上是没有经过复议直接起诉的[5]。这样的数据表明行政复议制度在实践中被架空，其公正性难以得到社会的认可，更不必说那些没有经过行政复议与行政诉讼程序直接去相关部门信访的案件。

据专家与实务部门预测，同时参照国外的情况，在制度自身没有重大瑕疵、实施和保障机制基本落实的通常情况下，行政复议的受案数理应大大超过行政诉讼的受案数[6]。但是在《行政复议法》颁布以来，行政复议案件的受案数并非一直保持增长态势，近年来一直呈现波浪式的发展，这种不稳定状态不仅限制了行政复议制度本身的发展，同时也不利于依法行政的建构与社会长期稳定的发展。为此，面对当前“官民冲突”不断加剧的社会现状，行政复议制度如要摆脱其公正性、高效性、便民性遭到质疑的尬尴处境，则必须将功能定位的天平从“行政性”转向“准司法性”，在“去行政化”的同时将“实质化解纠纷”作为行政复议制度设计的终极功能定位，进而起到保障行政相对人合法权益的作用，以此丰富依法行政的内涵，为“和谐行政法律秩序”②的建构发挥功效。为了让行政复议制度充分发挥化解行政纠纷的功能，笔者认为合理借鉴域外蓬勃发展的ADR机制中的相关理念与制度设计，以此在较短的时间内重塑行政复议制度应有的功能。

二、理念的契合：ADR机制以化解纠纷作为初始目标

ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性纠纷解决机制，也称多元化纠纷解决机制）概括而言，就是一切非诉讼纠纷解决方法的总称。具体是指“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程序”[7]。它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的争议解决机构的裁决、决定；既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所做出的裁定。笔者之所以选取ADR作为分析样本主要基于以下原因的考量：第一，实质化解纠纷、减轻司法压力是ADR机制产生的本源，与行政复议功能定位有相似之处；第二，ADR机制在行政法领域的全面建构需要以完备的行政程序为依托，而我国目前尚不具备建构基础③。基于此，笔者仅对ADR的理念与制度进行两个维度的剖析，在不动摇行政复议制度根基的基础上，以ADR机制实质化解纠纷的强大效用，为我国行政复议制度功能的重塑提供借鉴之处。

（一）ADR机制的理念与优势

ADR机制摆脱以往“诉讼中心主义”的局限，以“实用主义”观念为基准，在诉讼爆炸难以及时、高效化解纠纷的现实背景下，社会上产生了对其他纠纷化解方法的强烈需求，由此直接催生ADR机制的产生。诉讼固然可以实现社会对于“正义”的追求，以司法之力起到“定纷止争”的作用，但有限的诉讼资源无力承载日益增加的纠纷数量，诉讼成本也因此提高。加之当前社会不可逆的多元化发展导致纠纷的种类也更加多样，在诉讼难以承载纠纷压力的背景下催生诉讼外多元化解纠纷手段，尤其在解决各类民事纠纷中作用巨大。

正如其名，无论ADR机制采用何种运行模式，但其显著之处在于“替代性”这一特征，即每一种ADR机制的程序都是对司法程序的某种替代，但在化解纠纷的作用上与行政复议制度殊途同归，其运用仍然要在法治框架下开展，以基本的法律规范或社会规范作为基础，是对司法的矫正与补充，但在无法化解纠纷时仍以司法诉讼作为最终保障。其次，ADR机制以“平等性”为基础，因为当事人只有以平等的地位换取平等的话语权，在平和的气氛中共同探讨纠纷的解决办法。再次，ADR机制具有强烈的“合意性”色彩，即ADR机制的方式更强调当事人在解决纠纷过程中的沟通与对话。合意作为一种基于伦理对话的调解纠纷机制，不同于诉讼以第三方强制的制度设计。当事人合意的内容可以涉及纠纷中的任何事务，避免了法律实施中的呆板。第三，ADR机制以“保密性”为原则，纠纷的化解只在当事人之间秘密进行，排除外界因素干扰有利于纠纷的顺利解决，不同于其他制度设计必须以公开为原则。最后，ADR机制具有“选择性”的特点，在尊重当事人对自身权利享有的处分权的基础上，当事人有选择纠纷化解方法的权利。无论是出于自身利益，还是出于自身情感，只要在法定的范围内选择最为得当的纠纷化解的方式、规范、程序，达成实质化解纠纷的结果即可。而并非直接通过诉讼程序，这不仅有效化解社会纠纷、减轻司法负担，同时体现社会法治中公民自我意识的觉醒，是法治进步的表现。

化解纠纷是ADR机制的初始功能，其得以建立并发展的直接目的是促使纠纷当事人在和平的语境下对话、交流、达成共识，在理性交往的前提下达到纠纷解决的目的。ADR机制在与法院的诉讼程序相衔接的过程中，形成了一个多元化的纠纷解决体系，享有处分权的当事人可以凭借自由意志从中进行选择。进一步讲，ADR机制的终极目的和本质功能是通过纠纷的化解，最终实现维护社会秩序的效果。ADR制度更是一种从人们深层的利益考量与情感动机出发，综合解决纠纷的制度设计，在实践中较之诉讼程序，其优势表现在以下几个方面：首先，节约时间与成本。ADR机制通过替代司法程序起到及时化解纠纷的效果，以美国特别委员会办公室（Office of Special Counsel）所涉及的劳动纠纷为例，采用ADR机制的平均时间为115天，而采用司法程序平均需要465天。成本上采用ADR机制的案件成本平均1000美元，而未采用ADR机制的案件成本平均为10500美元[8]。在联邦法院涉及有关侵权与劳动关系的民事案件，美国司法部（Department of Justice）发言人评估采用ADR机制的案件可以节省平均六个月的审理时间。成本上采用ADR机制的案件较之诉讼程序，每件平均节省10700美元[9]。其次，具有较好的可预测性与自主性。由于ADR机制允许当事人自主决定采用何种程序化解纠纷，在双方自愿的前提下得出结果，整个化解纠纷的过程充体现当事人的意志，因而具有诉讼程序无可比拟的可预测性与自主性。最后，改善当事人关系提高纠纷化解满意度。对抗性质的诉讼程序实质上破坏了双方当事人的关系，但ADR机制给予双方当事人共同解决纠纷的平台，进而起到保护双方关系的作用。ADR机制的目的在于化解纠纷达成共识，并非诉讼程序般分出胜负，引导双方当事人由“对抗”转向“合作”是ADR机制的绝对优势。此外，由于ADR机制给予双方当事人平等的话语权，其结果是双方合作得出，因而提高对纠纷处理结果的满意度。

行政复议制度的功能定位向着实质化解纠纷、保障行政相对人的合法权益的转变，并不意味着行政复议制度会丧失原本的监督功能，三者应当相辅相成，共同实现而不能偏废其一。但现有行政复议制度受制于“层级监督”的模式，层层审查过分强调了本应为“副产品”的监督功能，而偏废了其化解纠纷的本质功能。

（二）ADR机制运行模式简析

由于ADR机制在不同国家的发展过程中，其运行模式也不尽相同，笔者以ADR机制发展最为蓬勃的美国作为样本，对ADR机制的运行模式进行简要分析。美国现代ADR的发展应当追溯到1976年的庞德会议，会议提议成立该项目将一些小案子从法院移出，目的是减少诉讼时间，最终形成更有效率的法院系统[10]。经过20余年的发展，美国国会在1998年通过了《替代性纠纷解决法》（Alternative Dispute Resolution of 1998[11]），这是世界上第一部专门的ADR立法，在赋予ADR机制以法律效力的同时，巩固了其作为化解纠纷的无可替代的地位。结合美国的立法与实践，ADR机制包括但不限于调解（Mediation）、仲裁（Arbitration）、小型审判（Minitrail）、早期中立评估（Early Neutral Evaluation）、简易陪审团审判（Summary Jury Trail）以及混合程序（Hybrid Process）④等多种模式。笔者在此仅针对其中有代表性的运行模式进行分析，旨在为我国行政复议制度功能定位的重塑寻找合适的方式方法。

行政复议是在复议机关、行政机关（被申请人）与行政相对人（申请人）三方主体下开展，复议机关书面审查行政机关提供的材料，判断具体行政行为是否合法、合理，仅在行政机关认为必要的时候，调取相应的人证。这种书面审查为主导的行政复议方式，从根本上剥夺了行政相对人的话语权，在丧失“合意”可能的前提下，沦为“公务”性质的行政复议则失去了化解纠纷的功能。

交通运输部部长李小鹏乘船考察西江时提出，要坚持生态优先，强化规划引领，加强智慧海事建设，加强安全管理，深化改革、锐意创新，不断提高海事管理水平，积极推进珠江黄金水道建设。

仲裁。仲裁是最为接近诉讼的一种ADR机制的运行模式，在形式与结果上与庭审程序最为相似。仲裁的开始必须以自愿为前提，双方当事人需达成共识并签署仲裁协议，双方当事人需要向仲裁员作出正式的陈述，包括开场陈述、证人证言、实物证据以及其他相关证据，进而查明案件事实，化解纠纷。与调解不同的是，调解是基于双方当事人的合意得出结果，而在仲裁程序中，仲裁员享有案件结果的最终决定权。仲裁以规范的程序更好的约束双方当事人，可以为缺乏纠纷化解经验的当事人更好的帮助。经过周密、规范的仲裁程序，在查明案件事实的基础上，仲裁员依据案件性质，既可以作出具有约束力的仲裁裁决，也可以作出不具有约束力的建议，进而起到化解纠纷的作用。

早期中立评估。是指双方当事人在诉讼前将各自针对案件的书面概要（summary）提交给评估人（evaluator），由评估人提供针对案件采取具有非强制性评估的活动。早期中立评估作为联邦法院的一次尝试，源自1985年加利福尼亚州北区法院（the Northern District of California）。程序以双方当事人向评估人提交书面协议为标志启动，双方当事人分别与评估人会面，并向评估人进行15至30分钟左右的陈述，此环节一般不涉及证人与证据，评估人基于概要与陈述，针对案件作出类似处理结果的评估。评估涉及各方当事人“优胜”的可能性分析以及纠纷采取案件调查、诉前程序、诉讼等各种方式的可能成本，供当事人选择。基于此，当事人可以退出早期中立评估而选择其他纠纷化解程序，反之评估人则以调解人的身份协助当事人化解纠纷[13]。

机械电气一体化技术具有较强的复合功能，能够最大限度满足用户的需求，可应用到多个领域之中，应用范围更广[2]。

三、价值的融入：合理借鉴唤醒行政复议制度的活力

ADR机制作为化解纠纷的平台，以中立的程序给予当事人平等的话语权，在充分表达利益诉求的基础上，在平和的气氛中将纠纷化解于无形。将当事人的“对抗”关系转为“合作”关系，以灵活的方式引导当事人共同寻找化解纠纷的最佳方式。同时，ADR机制具备完善的司法保障体系，与司法程序具有良好的衔接，形成一套完整的纠纷化解模式，尽最大可能起到实质化解各类纠纷的作用。可见，实质化解纠纷是ADR机制的其立意所在，这一理念深值我国行政复议制度借鉴，在相同理念的指引下，ADR机制的理念与制度可以唤醒行政复议制度的内在活力，在弥补行政复议制度缺陷的同时，根本上重塑其功能定位，实现行政复议对实质化解纠纷功能定位的回归。

为此，行政复议制度应适当脱离现有行政体系的制约，将监督的功能置于行政复议制度功能定位的次要位置。为此，笔者认为应当打破现有行政复议的运行模式，建立类似行政复议委员会的专门机关处理行政复议案件，在体现专业性的同时确保行政复议机关的独立性。取消各级人民政府和各类职能部门均设立复议机构的做法，以县级以上人民政府为基本单位设立行政复议委员会[16]。省级的行政复议委员会笔者认为应当打破行政区划的限制，按照东、西、南、北、中的地理位置实现各省之间行政复议制度的融合，建构五大省级行政复议委员会。所有的行政复议委员会的事务、财政与人事皆不受同级人民政府的干预，其仅对上一级行政复议委员会负责，这样做从根本上保证了行政复议机关的独立性与专业化建构。独立的行政复议机关摆脱以往“层级监督”的困境，在法治框架下将实质化解纠纷作为主要工作，重塑行政复议制度的功能定位。

（一）赋予行政机关与行政相对人平等的话语空间

调解。作为ADR机制中最为常用的方法，由富有经验的处于中立地位调解人作为第三方主体参与纠纷化解的程序。调解主要有以下八个步骤组成：（1）程序开始；（2）介绍各方，设置基本原则；（3）各方陈述；（4）单方会谈；（5）讨论解决方案；（6）转达各方提议；（7）处理僵局；（8）达成结果[12]。调解人控制整个调解过程，不仅可以召集双方当事人开展调解会议，而且可以私下接触双方当事人听取各方意见。调解人虽然不具有强制力，但凭借其丰富的调解经验与沟通技巧，调解人中立地听取双方当事人的意见，在分歧中总结争议焦点并提出化解纠纷的具体建议，“动之以情，晓之以理”协助双方当事人进行有效、充分的沟通，促进纠纷的实质化解。

其次，现有行政复议范围受限且程序繁琐。1999年颁布的《行政复议法》较之1990年的《行政复议条例》，在复议范围已经有了明显的进步。根据《行政复议法》的规定，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议[2]。但是伴随着社会生活的发展，出现了一些新的情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题，如有的行政裁决、对历史遗留问题和信访案件的处理等[3]。与此同时，部分抽象行政行为只能连同具体行政行为一同申请复议而不能单独提起。鉴于上述情况，行政复议的范围仍然存有局限性，行政相对人的权益得不到全面保护。此外，行政复议程序过于“行政化”，导致其程序繁琐、效率低下。在某些地方，一个普通的行政复议文书一般要经过法制局长→县政府办公室分管主任→主任→分管县长→常务副县长→县长等多个步骤[4]。如此繁琐的程序无疑加重了行政相对人申请行政复议的时间成本，极易超出相关法律规定的时限，而且这种将行政复议视为公务活动的做法，使行政复议丧失高效、便民的功效。

（二）打破层级制度赋予复议机关以独立法律地位

渗沥液产生量受地表降水、地下水以及垃圾自身降解特性的影响，地表水对渗沥液产生量的影响可以通过雨污分流措施加以控制，而地下水的影响则可以通过防渗衬垫系统加以隔离，但在没有防渗处理措施的填埋场中，地下水和渗沥液的影响是相互作用的。对简易垃圾场的渗沥液迁移问题，必须首先掌握场区地下水渗流场分布情况，其次分析渗沥液的扩散路径与范围，最终确定柔性垂直防渗墙的合理阻隔位置［3］。

ADR机制之所以可以发挥实效，得到社会的广泛认可，其中很重要的因素都要归功于ADR机制的自身独立性。根据纠纷解决主体（机构或者组织者）进行的划分，ADR可以划分为司法、行政性和民间性ADR[15]。无论是何种性质的ADR机制，其纠纷解决主体都有独立于其他机构的能动地位。独立地位并不意味着为所欲为，在法治框架下的独立不仅可以避免其他因素的干扰，同时可以免除当事人的担忧，为后续的平等对话奠定基础。因此，行政复议制度应当打破现有的层级制度，赋予行政复议机关独立的法律地位，激发行政复议的本质功能。

笔者在此有针对性的选择上述三种ADR机制的运行模式进行简析，一方面是因为调解与仲裁早已深深扎根我国本土，成为我国法律体系中不可缺少的环节，这已然排除其日后引入行政复议制度的障碍，起到丰富行政复议程序的作用；另一方面，早期中立评估虽为“舶来品”，但其以“前置性”的特点，在预先分析案件利弊的基础上，让当事人做到“心中有数”，利于纠纷在日后得到实质化解，在行政复议制度中可以合理借鉴。

智慧城市的建设除了需要政府投资之外，还需要引入大量社会(电信运营企业和高新科技)企业进行投资建设。这些企业通过智慧城市建设项目，获得了利润新的增长。通过政府与企业之间所形成的一种迭代上升式的发展形态，保障智慧城市建设的长远发展。

(3) 做好地质勘测，了解地下水分布和软弱地层分布，减少浆液流失和地下水渗漏。保证盾构施工的连续性，减少暂停作业期间的地表沉降，提高开挖施工的速度，减少土体损失的时间，及时采取支护措施对地表变形控制有积极作用[13]。

（三）多元化的复议程序促进行政纠纷的实质化解

当前我国行政复议的方式以书面审查为主，这种单一且略显死板的复议方式既剥夺了行政相对人的话语权，也使行政复议自身极易陷入“行政化”的泥淖，极其不利于行政纠纷的化解，行政相对人的合法权益也得不到根本保障。单一的纠纷化解形式无法适应社会的多元发展，因此行政复议制度应当逐渐弱化书面审查方式，将其他纠纷化解的运行模式纳入行政复议制度之中，以多元化的方式实质化解行政纠纷。

ADR机制凭借多元的运行模式，给予具有处分权的当事人选择权，双方以最佳的方式、最短的时间达成最好的结果。我国行政复议制度在“去行政化”过程中，应当引入必要的纠纷化解程序完善行政复议制度，使其充分发挥“准司法性”化解纠纷的作用，为此需建构必要的复议程序，实现在复议机关的主持下，通过行政机关与行政相对人共同合作，充分表达利益诉求，在合意的基础上化解行政纠纷的目标。正如上文所述，我国行政复议制度虽已在调解方面做出了突破，但仅仅限于原则性规定，对于调解何时开展、以何种方式开展等细节并未进行规定，复议机关缺乏必要的指导会给行政机关与行政相对人之间的调解造成障碍。为此，在结合我国现有制度设计，ADR机制的多元运行模式可以为行政复议程序的建构提供有益参考，赋予行政复议制度化解纠纷的原动力。因此，将调解与仲裁引入行政复议，就必须将公共利益纳入考量范围，行政复议程序中的调解与仲裁以不得损害公共利益与信赖利益为前提，这是与民事纠纷解决过程中的最大区别。此外，可以借鉴早期中立评估程序的优势，建构行政复议机制的“前置程序”或“预决程序”，在正式复议程序开始之前，复议双方通过明确自身优势与劣势，可以选择自行和解、继续复议以及行政诉讼等方式对纠纷进行处理，同样发挥了行政复议制度的能动功能，也更加体现一种人文关怀。

四、结 语

单一模式的行政复议制度已经无法应对当前行政纠纷高发的社会现实，过分“行政化”的行政复议制度在丧失了其实质化解纠纷的功能。因此，行政复议制度的改革应当以重塑其功能定位入手，将实质化解纠纷、保障行政相对人合法权益为首要任务。而对于化解纠纷具有强大作用的ADR机制，其先进理念与制度设计为我国行政复议制度功能定位的重塑提供可以参考的范本，结合现实我国的行政复议制度应当以实质化解纠纷为第一要务，以多元的手段发挥行政复议“准司法性”的功能，使行政复议制度真正成为化解行政纠纷的主要渠道，在减轻司法压力的同时，为“和谐行政法律秩序”以及法治社会的建构发挥最大效用。

注 释：

由这月刊我想慢慢得发表几篇比较有自信的，比较坚实的作品。同时想慢慢地吐露一些我的和我们的文艺观，社会观。……同时南国这集团底力底总量与方向也将由这月刊显示。它在文学、绘画、音乐、戏剧、影画，诸方面的努力都可由这月刊慢慢地看出。[28]1-2

①主要包括以下两种情形：1.公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；2.当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

②即“和谐行政法”，是统一在“和谐”政治理念下，建立在我国公共行政发展历史和现状基础上，符合我国社会结构的行政法，是使行政法及行政法学具有主体意识，具有主体性的理论。和谐行政法新理念，可以完善行政法学理论体系和研究领域，有助于解决公共行政变革所引发的新问题，重新认识行政权和公民权、行政机关和公民之间的地位和关系。其核心是让行政法学具有自我意识。参见王学辉：《和谐行政法律秩序的建构——基于“5.12地震”展现的行政法治化路径》，载《行政法学研究》2008年第4期。

③行政性ADR的建构在域外已成趋势，倚靠行政程序中对行政性ADR介入的时间、方式、救济等问题的明确规定，发挥其化解行政纠纷的实际效用。但由于我国行政程序相关规定的缺失，行政复议、行政诉讼与信访等其他救济渠道的关系尚待厘清，因此我国尚未具备建构行政性ADR的基础。

④混合程序即综合两种或多种ADR运行模式，以调解- 仲裁（Med-Arb）和仲裁-调解（Arb-Med）为代表。

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