村委会选举中的贿选问题及其规制措施的思考

2013-02-15于语和

天津法学 2013年2期

于语和，张欣

（南开大学法学院，天津 300071）

一、贿选现象及其本质

（一）贿选概念的界定

贿选是伴随着选举制度而生的。作为选举政治的伴生物，在当今各国，贿选丑闻不绝于耳，阻碍了民主政治的良性发展。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的发展，政治体制改革的稳步深入，民主制度不断健全，民主选举在政治生活中普遍推广。然而随着民主选举活动的普及和扩展，贿选现象开始滋生且不断增加，甚至成为政治腐败的主要形式。学理上认为，贿选，即贿赂选举。通常解释为用金钱、物质收买选举工作人员或选民以取得选票或改变选举结果的行为[1]。有学者认为贿选即：“竞选者在选举中通过一定的物质利益或其他方式对参加选举的代表和选民进行贿买，以使自己在竞选中胜出”[2]。具体到村委会选举而言，全国人大常委会、国务院、民政部印发的《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》对此作出解释，“所谓贿赂，是指用金钱或者其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”我们认为，所谓贿选，即贿赂选举，是指在选举中竞选者用金钱、财产或其他方式收买选举工作人员或参加选举的代表和选民，以操纵选举过程或影响选举结果，使自己或他人当选的一系列活动和行为。

（二）贿选的本质

政治文明的核心价值是民主政治，而选举是民主政治的第一要义。选举的过程是政治资源的配置过程，其结果则意味着公共权力的获得，政府拥有资源的配置权，权力获得者可以利用这种控制权为自己谋取私利。因此，为了获取一定的经济资源的控制权可能发生不择手段谋求公共权力的情况。特别是在资源稀缺的情况下，官员运用权力分配稀缺资源时必将获得巨大的收益，当其中一些人拥有巨大的决定权并缺乏制度与法律监督时，他们易于在经济利益这一激励因素的刺激下，不择手段地谋求公共权力，贿选也就产生了。这一现象经济学家称为“权力寻租”，寻租即是指那种利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为[3]。在我国，具体到政治领域内，有学者认为权力寻租与政治腐败没有明确的界限，“寻租就是用较低的贿赂成本获取较高的收益或者超额利润”。贿选作为滋生腐败的重要形式，其本质而言就是一种权力寻租，是贿选者为了谋求一定的经济利益而进行的公共活动。而且，贿选是寄生在民主政治体制上的一颗毒瘤，它会不断侵蚀民主政治体制的基础和发展。民主选举的过程体现了双重社会功能：政府不断寻求民众对其合法性的广泛认可，而公众也在寻求政府的发言权[4]。选民手中的选票在这个权力委托、合法性授予过程中起到了关键的中介作用。但是，发生在行贿人和受贿人之间“买卖选票”的交易行为，企图以财产收买权力从而获得对公共权力的控制和垄断，这一行为意味着公共权力不再是人民的公共权力，而是少数人的权力，权力的本质发生异化。贿选破坏了选举的规则和程序，歪曲了选民的意志，侵害了选民基于自愿基础上公开、公平、公正进行投票的权利，选举结果虽然披着合法性外衣但根本不具备合法性基础，损害了政府合法性的基础，也就从根本上侵蚀着民主政治的根基和发展进程。

二、当前村民选举中的贿选现象及其危害

（一）村委会选举中的贿选现象

我国村委会选举中的贿选行为，在日益稳定持续举行的农村选举活动过程中产生，受我国农村特殊的社会环境及村民自治的发展现状影响，具有以下其特殊性：

1.贿选现象蔓延迅速。村委会选举中贿选现象的发生呈现出普遍性和快速蔓延的特点。相对于城镇地区的人大选举而言，在农村，由于村民居住集中，范围较小；宗族关系、人情关系、面子因素影响较大；村民的文化教育水平落后，政治素质偏低，选举热情和民主权利意识有限等因素的影响，在选举实践中，有关农村地区发生贿选案件呈现高发、普遍的趋势。农村地区发生贿选的条件较之城镇更为容易，例如在某村庄，村民肖某为村民放了两场电影，其母给群众发放800袋大米，肖某最后便成功当选[5]。相较之下，城镇地区如果发生贿选，不仅需要付出高额的成本，而且成功当选确定性较低，行贿者在权衡付出与回报的风险后进行贿选的可能性有所降低。在农村，特别是某些村级集体经济实力厚实，村级事务众多的地区，在村委会对资源控制权力所衍生的经济利益刺激下，出现了某些个人或团体大肆贿选拉票的情况。随着农村经济的迅速发展，农村集体经济的经济利益带来了巨大诱惑使得贿选现象更呈现出迅速蔓延的趋势。

2.贿选形式多样化。贿选的形式内容在不断改变，手段也越来越多样化。贿选者为了能够达成影响或操纵选举结果的目的，进行贿赂的手段和形式多种多样。由最初的金额较小的金钱和实物贿选，逐步发展为较大金额的贿选、许愿承诺贿选等多种形式渠道的贿选手段。近年来，随着农村经济的发展，农民收入和生活水平的提高，贿选的力度也越来越大，从前较小额的金钱贿赂和实物贿赂开始转向公开承诺为村民办事及大数额现金贿赂。许愿贿赂主要是在选举过程中，贿选者为收买人心对村民做出的承诺，例如对建房、计生申请户，许愿只要自己当上村主任，保证批准；对多数村民关注的公益事业、集体经济、村容村貌等公共事项做出创办承诺等。

3.贿选活动日趋组织化。在一些村庄的选举中，贿选的活动形式开始从隐蔽性的个人暗中拉票发展为公开性、有组织有规模的贿选活动。一般由在当地农村具有权威或影响力的人牵头，组织班子，制定贿选方案，明确人员分工，从选举前贿赂拉票到选举中拉人填票再到现场“监视选票”，都有专人负责，贿选活动呈现组织化的特征。

（二）村委会选举中贿选的危害

1.阻碍我国民主政治的发展进程。民主是现代政治文明的重要标志，是当今各国政治追求的目标和价值。在我国，《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，体现了“主权在民”这一民主制度的核心原则。我国广大农村地区建构和实行的村民自治制度，赋予了农民最广泛的自治权利，为村民参与政治活动提供了合法性依据，有利于真正实现人民当家作主。自《村民委员会组织法》正式颁布以来，农村选举激发了村民政治参与的热情，培育了村民对于民主权利、公民责任的认知。农村选举为同样作为基层群众自治组织的城市社区居委会选举提供了经验和范例，这是中国民主政治建设事业的重大进步。但是，村委会选举中贿选现象的出现，使村民自治的民主成份大打折扣，严重阻碍了农村基层民主政治的建设进程[6]。贿选以利益为筹码，以操纵选票为目的，破坏了民主选举的法律规则和正当程序。选民手中的选票不能按照人民的意志投出，使得权力获取的渠道从根源上遭到破坏，主权在民的原则无法实现，民主最终会落入少数人甚至一人专断的窠臼。而且，村民在选举中由于贿选导致其真正意向长期得不到准确表达和应有重视，必将对选举过程和结果心存不满，甚至丧失对村委会直选和基层民主制度的信任，这一负面影响将导致农民民主热情的消退，使得我国正在培育和成长的村民政治参与意识受挫。总之，贿选之风若不得以制止，其必将危害农村基层民主制度和农村基层民主环境的建立和发展，妨碍我国整体民主政治建设事业的顺利进行。

2.妨害村民自治的顺利推进。村民委员会是我国农村基层的自治组织，村民在选举中通过选票的的方式推选出信任的村委会成员集中行使自治权利，而村民委员会则应该在村民自治的制度框架之下，认真管理村庄事物，服务农村公共事业，带领全体村民勤劳致富，成为全面建设新农村事业的带头人[7]。经过多年的发展，我国的村民自治已经逐步发展成为以自我教育、自我管理、自我服务为主要内容的自治体系。但是，在村委会选举中所发生的贿选现象，使得村民和村民委员会之间这种自治成员和自治组织的紧密、平衡的关系被打破。通过贿选所组成的村委会组织，无法获得村民的认可和支持，通过贿选上任的村干部更是不可能和群众同心同力，共同治理好整个村庄。同样，作为受贿者的村民为换得贿选者的酬劳和馈赠，以牺牲民主决策、民主管理和民主监督的权利为交换，听从贿选者支配，丧失了自治的权利，也就很难真正参与村民自治。一旦“村民自治”沦为“村官自治”，便与我国基层民主建设的本意背道而驰，此番情况长久恶化下去，村民自治将难以进行，农村村民自治的良好秩序会遭到严重破坏。

3.破坏农村正常的社会秩序。在我国全面建设小康社会进程中，“三农”问题的解决至关重要。然而，贿选的出现对于农村社会正常社会秩序产生了不小的冲击和震荡。首先，在农村选举中，贿选活动开始与当地黑恶势力勾结起来，个别地方的村委会选举被黑恶势力控制，使用贿赂与暴力、威胁、欺骗等多种手段操控选举过程和选举结果[8]。候选人通常会以暴力的方式恐吓、威胁参与选举其他候选人和选民，不与其合作的选民往往受到打击报复，在一些地方农村，发生了非法拘禁、绑架、殴打村民等恶性暴力事件，严重影响了农村社会的稳定。其次，通过贿选得以胜出的村干部为弥补进行贿赂的付出，必然会利用职权之便对村集体经济进行侵吞和攫取。这一方面侵蚀着本已薄弱的农村经济发展的基础和动力，另一方面对于依靠集体经济建立的农村社会公益事业、农村医疗医保体制、农村养老保险制度、优抚政策等一系列社会保障制度形成强大冲击，农村社会事业发展也深受影响。最后，村干部对经济利益的私欲追求和大量占有加剧了农村社会的贫富两极分化，引发群众的严重不满，导致干群关系紧张，影响农村秩序和谐。近几年来，农村社会中两极分化、贫富差距拉大的现象已经显露端倪，并由此引发了一系列影响农村社会秩序的问题。贿选活动尽管发生在选举过程之中，但对农村经济发展和乡村秩序的破坏和冲击却是持续不断的，其后期影响更是不容小觑。村干部上任后利用职权大量聚拢财富，并利用经济实力巩固和加深在农村社会的影响力，以便在其后的直选活动中继续扰乱甚至操纵选举结果。这一恶性循环破坏了农村社会正常的政治生活和经济秩序，若任其发展必将严重影响农村社会的和谐有序发展。

三、村委会选举中贿选现象的成因

目前，我国村委会选举中贿选现象的产生具有多重根源，监督制度和法律规范的缺失，经济利益和政治利益的驱使，以及农村社会环境和文化传统的深刻影响，都为这种违法行为的滋生和泛滥提供了温床。我们认为可以下面几点作为切入点加以分析：

（一）选举制度缺陷的客观存在

选举制度的缺陷主要表现为选举程序不甚规范以及监督机制有所缺失两个方面。首先，就目前情况看来，在选举中所采用的流动票箱和委托投票两种方式存在一定问题。虽然流动票箱的使用曾经为维持我们的农村民主选举的高参选率提供了有利的支持，但是，现在看来它也为贿选者提供了可乘之机，贿选者可能尾随流动票箱监视选民特别是已经接受贿赂的选民。在人情关系的压力下，选民也只好违心地投票给贿选者。而委托投票也存在着诸多问题，委托程序不完善使其成为贿选者获取票源的一种手段，在行使委托投票的过程中，委托方面对人情压力和利益诱惑，把选票“委托”给贿选者，甚至委托书造假的情况也时有发生。另一方面，对于村委会选举过程和结果上监督机制的缺失也使得贿选现象难以抑制。《村民委员会组织法》一方面赋予村民会议监督村民委员会（包括选举和罢免村委会及其成员等）的权力，另一方面又赋予村委会组织、召集村民会议的权力，这在实际操作层面，既难以保障村民罢免权的顺利实现又难以确保村委会的公正监督的职能。在出现村委会干部贪污的情况下，即使村民提出的罢免议案符合法定条件，村委会也不可能积极筹备召开村民会议，而是采取各种手段拖延和阻挠会议召开，村民会议根本无法有效行使监督和罢免的权利。因此，我们没有监督机制来保障选举程序及结果的其公正、公开，贿选现象也就更加难以避免[9]。

（二）集体经济的巨大经济利益的驱动

安东尼·唐斯曾经做出过这样的假设：“候选人也是理性的经济人，他和生产者、消费者具有同样的行为动机。他们与经济中追求利润的企业家是类似的。为了达到他们的个人目的，他们制定他们相信将能获得最多选票的政策，正像企业家生产将能获得最多利润的产品一样……[10]”。在当下的村委会选举中，想获得最多的选票，对选民进行贿赂是一条“捷径”。根据《村民委员会组织法》第5条的规定，村委会对属于集体的财产拥有支配权。但是，由于我国的村民自治实行时间不长，还处于成长阶段，国家在赋予了村委会广泛的自治权利之后却并没有对其权力的行使形成强而有力的约束和监督，民主监督机制例如村务公开、罢免制度等还不完善，缺乏完整而系统的制度支撑和法律保障。面对当选后无后顾之忧、唾手可得的巨大经济利益，候选人在选举前必会采用最为直观、见效的方式收买选票，而在当选后则会利用手中的职权，不仅要成倍地收回成本，更要以看似合法或直接以非法的形式从集体利益中谋取更大利益。村干部由原先“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”[11]。在巨大经济利益的刺激下，近年来村官腐败的消息频频屡见报端，村官级别之低与涉案金额之高令人咋舌。

（三）文化建设的落后和忽视

随着我国改革开放的推进，农村经营承包体制的推广，农村的经济水平有了迅速的发展，但是农村的思想文化建设相对于经济建设而言，始终处于相对缓慢滞后的位置。在我国，几千年封建统治所留下的历史烙印和人治思想对于民众意识的禁锢是深刻而沉重的，它不可能随着法治建设的开展而完全移除或一夜消失。在漫长的封建社会中，一方面是宗法社会的内部强制，一方面是法律层面上自身权利观念的缺失，农民的权利意识早已在双重挤压之下消失殆尽。因此，在当前基层民主推进的过程中，农民的权利意识淡薄，始终没有树立利用手中权利维护自身利益的观念，这也成为了农村基层民主政治建设一个难以逾越的屏障。西方的民主观念毕竟是一个外来物，“人民对选举有一个由不习惯到习惯，由漠不关心到不可缺少的过程，这个过程也是人民主权责任感从无到有、或从不固定到确定的过程”[12]。在基层民主建设的过程中，村委会选举正是广大农民进行民主参与，培养公民责任感和树立民主权利意识的宝贵机会，而这一机会的创造和实现则需要文化建设的保驾护航，来引导农民群众克服小农意识，培育民主参与的热情和信心，树立公民责任感。

四、村民选举中贿选现象的规制措施

贿选现象的出现产生了很多恶果，既影响了农村的民主法制建设，也影响农民的选举权、知情权、决策权、监督权的行使，更不利于农村社会的稳定发展。我们认为在治理贿选时，要全面深入地分析贿选产生的根源，对症下药，采取积极有效地措施，彻底铲除贿选。

（一）改革、完善、创新选举制度

修改现行选举法律，并制定实施细则，克服现行法律中的制度性缺陷，完善选举制度的相关法律法规，规范选举程序，保证选举过程的公平、公正、公开。具体而言，一方面，真正落实秘密投票制度，投票结果当场公布，从选举程序上杜绝候选人操作贿选活动的可能，从而保证选举结果的公正性。委托投票制度的种种弊端也已经显现出来，委托程序的不规范也为贿选活动者提供了可乘之机，因此，我们在立法上应进一步规范委托投票的程序，严格规范和限制委托投票效力的确认。流动投票箱和委托投票程序上的弊端是滋生贿选、拉票的主要温床，从这两方面入手严格限制，对于预防贿选的发生具有积极的作用。例如，天津市在《村民委员会选举办法》中专列一章规范选举过程，规定了“监票、计票、唱票及其他选举工作人员名单，需经村民代表会议讨论通过”，“设定秘密写票处”，“选票由选民单独填写”“投票箱于当日集中在选举大会会场现场开启”等流程和环节的具体要求，这些举措有利于切实保证秘密投票原则，消除选民顾虑，从源头上抵制贿选现象的滋生。另一方面我国在直接选举的竞选规范方面没有多少经验，而西方法治发达的国家实行直选制度较为成熟，在规范候选人的竞选方式方面积累了丰富的经验，对于有些成果可以为我们所借鉴。

（二）建立健全村务公开制度、完善约束机制、减少权力寻租机会

贿选制度实质上是一种权力寻租的行为。贿选者之所以付出高额成本进行贿选，是因为他们认为村务财产管理的混乱和不规范使他们当选后有机会获取收益。正是由于预期利益的刺激，贿选者才会权衡代价与回报，进行一系列违法活动。因此，如果建立一套积极有效的监督机制使得贿选者无法通过职务之便谋求经济利益，从制度层面切断利益回报的链条使其无利可图，那么贿选现象在根源上也就得到遏制。而在当下，村务公开将在制度上完成这一使命。村务公开，就是指村委会把所有涉及村民利益和村民普遍关心的事项，定期、及时、并且是采用一定的形式向村民公开，接受村民监督的制度。村务公开要求涉及村民利益的大小事项都公开，而且必须是真正的公开，内容真实，不弄虚作假，从村民自治权的角度看，属于村民的对村级事务的监督权[13]。在我国农村，可以建立一个由村民选举出来的独立村务监督组织，能够公正地监督村委会工作，避免其滥用职权，具有一定的实践意义。除此之外，在具体形式上，可通过现代信息科技手段实现村务公开的现代化、科学化，增强其透明度和公开性。例如，在天津市东丽区就通过建立电子信息平台，网上留言板，便民公共邮箱等多种形式公开村务，既有利于提高村民的民主意识、提高村民的民主监督效果，也能够在制度上预防村官腐败[14]。

（三）加强宣传教育，提高村民权利意识和法治观念

“所谓权利意识就是指人们对于一切权利的认知、理解和态度，是人们对于实现其权利方式的选择，以及当其权利受到损害时，以何种手段予以补救的一种心理反映，它构成了公民意识和宪法精神的核心”[15]。避免村民委员会选举出现贿选或预防其发生，将贿选控制在萌芽状态，必须要从每位村民开始教育，提高村民的权利意识和文化素质。村民权利意识的提高、政治素养的培育一方面需要在民主实践中得以锻炼，另一方面也需要通过加大普法宣传、进行理论教育的方式得以升华。只有真正使法治理念和民主权利意识为公民所内化和确认，才能使村民的法律意识得以提高，并运用合法权利去维护自身利益。对村民的普法工作必须长期坚持，否则“宗族势力”、“人情往来”等造成“贿选”的障碍就难以破除。加强民主选举重要性的教育，提高村民的民主意识，使广大村民真正认识到，村民委员会采取直接选举的方法产生是村民当家作主的体现，也是农村实行村民自治的基础。

村民委员会选举中的贿选现象是农村基层民主发展的副产品，虽然这一行为给我国的选举政治带来了危害，但是我们不能因此否认我国农村基层民主的取得的巨大历史性成果；虽然我们的基层民主选举进程遇到了挫折和阻力，但也从侧面反映了农民手中选票的分量日益加重，说明村官的权力来源由传统的自上而下的行政部门任命，变成了自下而上的民主实践。贿选产生于农村民主制度的开放性和选举的竞争性，村民自治制度的开放性越大，选举的竞争性越激烈，贿选就越有产生的条件和可能性。但我们绝不能因噎废食，因为贿选现象的发生而否定现行农村基曾民主制度建设的重要意义。当然，在肯定村民自治巨大历史意义的前提下，我们更要直面村委会选举制度遇到的问题和挫折，积极探寻规制贿选现象的措施，预防和遏制贿选现象的发生。

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