我国城乡一体化研究的近期进展与展望

石忆邵， 杭太元

(同济大学 测绘与地理信息学院， 上海 200092)

城乡一体化是指在生产力较为发达的基础上，城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和优化配置，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。2003年以前国内关于城乡一体化的主要研究进展，笔者已经撰文做过评介[1]，因此，文章主要围绕近十年来我国城乡一体化的主要研究进展再次展开评述，并对进一步的研究方向进行展望。

一、 近十年主要研究进展述评

自2003年以来，在全国新一轮城乡一体化浪潮的促动下，我国学术界有关城乡一体化的研究成果颇为丰富，概而言之，主要聚焦于下列六个方面。

1. 城乡一体化发展的国际经验与教训总结

学者们主要针对德国、美国、日本、韩国等发达国家的成功经验及拉美国家“过度城市化”的教训进行分析和总结[2、3]。一般认为：“建立城乡均衡发展的协调机制，建立统一而健全的城乡社会保障体系，建立方便快捷的城乡交通运输体系，推动工业化、城市化和农业现代化的良性循环”是发达国家城乡一体化战略成功实施的基本经验；而“以牺牲农业为代价换取幼稚工业发展的产业倾斜政策、以牺牲农村为代价换取少数大城市过度集聚发展的区域倾斜政策、以进城农民失业和贫困化为代价换取过快的人口城市化和社会问题恶化”则是拉美国家“过度城市化”留下的主要教训。

然而，在我国当前的实践中，一些地方政府打着推进城乡一体化的幌子，行“蚕食农业土地，掠夺农村增值，盘剥农民利益”之实。一方面，失地后的农民无法转变成为真正的市民，虽然大多获得了一些补偿款，但绝大多数没有得到长期性的就业安置，导致其生活水平不升反降，土地城镇化与就业方式城镇化严重失调；另一方面，大量的进城农民工也无法真正融入城市，分享与原有市民同等的就业、居住、教育、医疗、社会保障等基本公共服务的权利，导致经济活动城镇化与生活方式城镇化明显脱节的现象。据调查分析，承包地被征后只有3.9%的农民获得了就业安置，房屋被拆后仅有1.8%的人获得了就业安置。我国46%的失地农民失地后生活水平处于下降状态，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的新增贫困群体[4]。2000-2010年间，我国建设用地扩张了83%，城镇建成区面积扩张了64.45%，但城镇人口仅增长45.9%，土地城镇化速度远快于人口城镇化速度。上述做法，既违背了城乡一体化的目标和要求，也是没有认真汲取城乡一体化发展的国际成功经验与失误教训的结果。

2. 城乡一体化战略与实现路径研究

围绕城乡一体化的内涵、目标、实质、核心、初始条件、动力机制、重点、路径等展开论述，并已形成了若干基本共识[5-7]。譬如：城乡一体化的新内涵包括：①城乡一体化进程是城乡资源和要素的集聚与扩散的统一、交替运动过程；②城乡一体化进程是作为地域单元的城市、郊区和农村平等参与的动态发展过程，既不能把郊区和农村视为城市的附庸，也应当重视它们之间的互动作用和双向联系；③城乡一体化进程是城乡功能一体化与空间一体化耦合发展的过程，是城市、郊区和农村的经济结构、空间结构、政治结构、社会结构和生态结构的协同优化过程。因此，推进城乡经济的联动、社会的趋同、空间的融合、制度的一体是城乡一体化的重要战略目标。

落实城乡一体化战略的重点区域是郊区和农村，重点对象是本地农村人口和外来农民工，重点领域是农村社会事业发展。城乡一体化的重点任务是要打破长期以来农民由乡村进入城市的单调线性运动链条，构筑一个“村-镇-城”的网络化大平台，畅通人口、资源、产业、服务的循环流动，既让进城农民工找到相对满意、相对稳定的就业岗位，完成其身份嬗变，并能够享受基本均等的公共服务，实现更幸福的生活追求；又要实现让农民过上更加美好生活的期盼，让农民的生活环境、生活方式、生活水平、生活品质得到改善和提升，形成农业持续发展、农村繁荣、农民富裕、城乡和谐的新局面，并在此过程中引领产业结构转型、带动消费结构升级、优化生产要素和资源配置、实现农业现代化，为城市转型发展创造新空间。

城乡一体化的实现路径，主要包括城镇化路径、产业化路径、制度创新路径三个方面[8]。具体内容涵盖了城乡规划与管理一体化、城乡土地市场一体化、城乡空间布局一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡劳动就业与社会保障一体化等发展机制。

城乡一体化的实现形式因地而异，主要模式有：大城市带动辐射型模式，城乡产业协作网络型模式，城乡资产重组型模式，城乡市场网络化扩张模式，城乡文化共生与互补发展模式，城乡产权置换型模式等[1]。卢中华等人[2]将国外几种主要模式归纳为：①美国：基于市场经济和技术革新的城乡互动一体化模式；②德国：以均衡、持续发展为特征的民主式城乡一体化模式；③日本、韩国：先城后乡、政府主导的非均衡城乡一体化模式；④拉美国家：工业化和城市化失调的过度城乡一体化模式。江敦涛[9]概括了山东半岛在城乡一体化发展实践中的五种模式是：以工业化为主导的城乡一体化发展模式；以城镇化为主导的城乡一体化发展模式；以现代服务业为主导的城乡一体化发展模式；以现代农业为主导的城乡一体化发展模式；以高新技术开发区为主导的城乡一体化发展模式。仲德涛[10]认为我国推进城乡一体化的模式主要有四种：一是北京、上海的“大城市带小郊区”的发展模式；二是重庆、成都的“大城市带大郊区”的发展模式；三是江浙地区以“小城镇带农村”的发展模式；四是漯河市的“小城市带大农村”的发展模式。不过，值得注意的是，小城镇、小城市是否具有足够的吸引力和辐射力来带动农村地区的发展？或者，“小城镇带农村”、“小城市带大农村”等发展模式能否取得持久的成功？尚需更长时间的观察与检验。

赵宇刚[11]从城乡空间关系的视角出发，将城乡一体化发展模式概括为：①以苏州为代表的城乡空间关系的优化模式；②以嘉兴为代表的城乡空间关系的局部调整模式；③以天津为代表的城乡空间关系与生产关系的同步转型模式；④以成都为代表的城乡空间关系的互补模式；⑤以莱芜为代表的工农生产关系的全面调整模式。

城乡空间关系的调整和优化应当与城市空间转型结合起来。城市空间转型往往与产业转型或经济转型是紧密结合在一起进行的，经济转型通过城市空间和土地利用的变化得到体现。伴随中心城区由制造业中心向住宅和办公空间的转型，中心城区便成为现代服务业、公司总部、金融和证券机构的集中地，它所过滤出来的产业经济资源和要素有可能转移至郊区和农村。另一方面，在多数城市旧区的更新改造过程中，城市政府和投资商、开发商合作结盟，过于关注中心城区的土地增值和经济增长，却忽视改善低收入社区的生活和居住条件，漠视社会空间与经济空间的同步转型，进一步加剧社会空间分异和两极分化现象，致使社会贫富差距越来越大，不利于和谐社会建设。此外，城市公共空间的规划和建设也可能被漠视。

3. 城乡一体化的制度创新研究

探寻通过户籍、土地流转、社会保障、就业、教育、行政体制、投融资体制等一系列制度变革，来深化城乡一体化进程。

创新土地管理制度、促进城乡一体化发展是近年来学术界关注的焦点[12-14]。郝凤英[15]认为：土地所有权主体的二元化和城乡建设用地用益物权的二元化是目前我国土地管理制度的主要特征。破解城乡二元结构，首先要破解城乡土地市场的二元结构。

成都市和重庆市作为我国统筹城乡发展的试点区域，其土地管理制度创新的经验令人瞩目。田春华等人[16]将成都市土地管理制度改革的做法和经验归纳为推进土地产权改革、设立耕地保护基金、健全土地执法监管体系、开展土地综合整治。严金明等人[17]则将其概括为七种模式，即：城乡用地“一张图”模式、集体建设用地使用权流转模式、城乡建设用地增减挂钩模式、土地综合整理模式、宅基地承包地双放弃—退出模式、生态搬迁模式和耕地保护基金创设模式；并从尊重农民意愿、保护农地、节约集约用地、健康城镇化、解决三农问题、可持续发展、符合法理精神和以人为本等八个方面进行了绩效评价。当然，城乡用地“一张图”模式能否独立作为土地管理制度的创新模式仍然值得商榷。黄茂军[18]将重庆市统筹城乡土地管理制度改革的主要经验总结为三个方面：一是畅通城乡之间的人口、土地、资金等要素的双向流动渠道；二是创建地票制度与户籍制度、农村宅基地抵押融资、集体土地征收、城乡建设用地增减挂钩、农村土地流转等联动制度创新机制；三是以城乡统一为基点，进一步完善农村产权动态登记制度、城乡建设用地分等定级评估体系、城乡利益平衡机制。

杨华[19]针对目前中国城乡二元对立的社会保障制度的弊端，分析了该制度城乡一体化的必要性和可行性，对社会保障城乡一体化的制度路径进行了初步探讨。她认为：社会保障城乡一体化的制度设计与安排必须以分阶段、多层次的动态方式进行；城乡一体化进程中的社会保障权具有个人自由和社会公平双重价值取向；城乡一体化的社会保障立法原则主要有：社会保障权利平等原则、底线保障的普适性原则、倾斜保护原则、社会团结与个人责任相结合原则、社会化原则；中国社会保障法律体系的构建应当从全民基本保障、区域群体城乡衔接式的社会保险、个人补充社会保障三个不同层次进行。上述观点对我国城乡一体化的社会保障制度建设具有启迪意义。

然而，需要指出的是，我国现行有关城乡一体化的制度建设仍然缺乏明确的总体设计框架、改革路线图和时间进度表。以土地制度为例，现行土地制度仍然存在权利二元、市场进入不平等、增值收益分配不公等一系列问题[20]。具体表现在：(1)村社集体成员对承包土地只拥有农地农用下的使用、收益和转让权，而农地转变为城市用地后，地方政府、企业等用地单位则拥有非农用途下的使用权、经营权、收益权和转让权；(2)承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地等不同类型农村土地按不同准入规则进入市场，城市土地则由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收；(3)在土地增值收益分配中，原集体所有者合法获得的补偿过低，失地农民补偿不规范、不透明，政府获得土地一次性增值收益过高、但未来增值收益流失，房地产商和购买者支付一次性地价过高、但获得未来增值收益过高。应当采用何种方式、分期分步推进城乡一体化进程中的土地产权制度改革与完善？何时取消土地供应双轨制？如何完善征地安置制度？这些问题的解决不仅事关经济发展方式的成功转型，而且决定着新型城镇化可持续发展和城乡一体化的成败。值得一提的是，在征地安置中，光有社会保障、留地安置、土地入股等措施还是不够的，必须将失地农民的就业安置放到优先考虑的地位。

社会保障制度建设同样需要有明确的总体设计框架、改革路线图和时间进度表。譬如：何时实现镇保与城保的统筹？何时实现农保与城保的统筹？何时实现综保与城保的统筹？这些都是城乡一体化进程中必须面对的现实任务。其中，外出农民工的社会保障问题尤其值得关注。数据显示：截至2012年，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14. 3%、24%、16. 9%、8. 4% 和6. 1%，除工伤保险外，外出农民工的养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的参保率近五年内大体上升了约4个百分点，但总体保障水平仍然偏低，且中西部地区农民工的参保率远低于东部地区，建筑业、住宿餐饮业等行业的农民工参保率又远低于制造业、批发零售业和服务业等行业[21]。

另外，居住条件是农民工市民化的基本保障条件之一。总体而言，进城农民工的居住质量差(居住地多为平房、地下室、工棚和工作场所；住房内基本生活配套设施匮乏)，居住密度高，居住环境恶劣(住房面积小；绿化条件差；健身等设施极度缺乏；通风采光条件不理想；公共卫生条件差；犯罪率偏高；社会治安问题突出)，而且绝大多数城市的现有保障性住房基本上不对农民工开放。数据显示：截至2012年，以受雇形式从业的农民工，在单位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生产经营场所居住的占6.1%，与他人合租住房的占19.7%，独立租赁住房的占13.5%，在乡镇以外从业但每天回家居住的占13.8%，在城镇拥有自有住房的农民工只占0.6%[21]；所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。地方政府应尽快将农民工纳入住房保障体系中来，勇于承担建造经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房任务。通过采取在农民工集中的开发区和工业园区建设公共租赁住房、鼓励企业建设员工集体宿舍、探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建立公租房性质的农民工公寓等举措，改善与提升农民工的居住环境和条件。与此同时，加快“城中村”改造，逐步消除“群租”、“蚁族”现象。

4. 城乡一体化的政策创新研究

探索包括资金和人才扶持、土地规模经营、产业结构优化升级、公共服务均等化等政策创新举措，旨在破解城乡二元经济结构和二元社会结构[22、23]。

刘志刚[24]在其博士学位论文中，提出城乡一体化发展的核心问题是资源配置问题，继而从资源配置角度对财政政策如何在推进城乡一体化发展中发挥职能作用进行了深入分析；通过实证研究和问题分析，提出了推进我国城乡一体化发展的战略构想及其完善相关财政政策的总体思路、政策选择和保障措施，丰富了城乡一体化的研究范畴。

此外，还需要注意以下几个方面：(1)在“城乡建设用地增减挂钩”中，要预防过度复垦农村宅基地的倾向；(2)要预防富裕阶层与贫困居民的居住区隔离化倾向；(3)要切实遏制城乡教育的不平等倾向；(4)要预防农村人口过疏化地区的衰退倾向；(5)要为特殊区域设立“政策与机制创新特区”，如为江河上游地区制定生态补偿政策以及市级财政专项转移支付政策；鼓励纯农业地区兴办飞地型工业等政策；(6)要对欠发达地区实施节能降耗、财力分配比例、建设用地指标分配等方面的差异化政策。

特别需要指出的是，应当切实关注过疏化农村地区的衰退问题。过疏化地区是指那些人口锐减、生活水平和生产功能呈现难以维持状态的地区。过疏化的具体影响是：①加剧农村社会的高龄化；②导致大量农地弃耕；③影响土地的规模化集中利用；④影响粮食自给安全；⑤影响农业和农村的可持续发展。可以预见，随着城镇化的深入推进及城镇体系、村镇体系的重构，这类区域在一定时期内将呈现增长态势，迫切需要未雨绸缪和政策扶持。

另外，在德国，国家对农民卖地退休者给予额外退休金补贴政策，这一做法既有助于完善农民的养老机制，又有利于促进农业用地集中和规模经营。不过，我国的农村土地属于集体所有，个人虽然不能买卖，但可以通过土地使用权流转的形式，构建和完善老年农民(特别是随子女进城者)的土地退出机制，尤其在那些过疏化农村地区，是值得尝试的。

5. 城乡一体化的机理与效应研究

主要包括城乡一体化的动力机制、“强县扩权”及“强镇扩权”改革对推动城乡一体化发展的作用机理与影响效应研究。

一般认为，城乡一体化动力机制有内部动力和外部动力。内部动力是指乡村城市化和城市现代化；外部动力包括政策驱动和外资的引进。也有人认为：城乡一体化的动力机制是城市化和农业产业化。值得注意的是，中央和地方政府的制度创新驱动力、公众参与的影响力同样是不可忽视的。

史小红[25]在其博士学位论文中，基于组织变革与集分权理论、区域非均衡发展理论，综合运用实证分析与规范分析相结合、定性分析与定量研究相结合以及系统分析等方法，针对“强县扩权”等地方政府行政管理体制改革对城乡一体化发展的影响作用，展开条件分析、机理分析、效应评价、典型模式比较及其现实问题剖析。研究结果表明：县级政府在获得相应经济和社会管理权限以后，由于自主权的扩大而导致积极性、主动性、创造性增强；由于财政转移支付的加大而导致基础设施建设渐趋完善；由于事权增加而导致城乡统筹规划更趋合理、空间结构布局日益合理化，故强县扩权改革促进了县域城乡一体化发展。她还提出：可以通过对比扩权前后城乡一体化发展的协调度和差异度的变化来评价扩权的效应。不过，究竟选取哪些具体指标来衡量城乡一体化发展的协调度和差异度，仍然需要进一步的斟酌。

笔者认为，如果不改革城乡分治的管理体制，强县扩权、强镇扩权改革的效果也是会大打折扣的。因为，一方面，毕竟县域经济、镇域经济的市场腹地较小，在目前行政区经济的束缚下，其要素集聚和服务辐射的范围有限且程度较弱，并易于产生重复建设现象；另一方面，县城、乡镇对人才等高级生产要素的吸引能力也不强，制约其产业转型和升级。因此，只有将强县扩权、强镇扩权改革与更高层面上的行政管理体制改革结合起来，才能释放出更大的管理绩效和运营绩效。换言之，只有将县域经济、镇域经济纳入到更大的都市圈经济之中去，通过壮大城市经济来带动县域经济、镇域经济的发展，才能更好地发挥市场、政府的双重作用，推动市域范围内的资源重组和要素优化配置、基础设施和公共服务的一体化建设。

6. 典型区域城乡一体化测度指标体系研究

涉及跨区域或都市区(如长三角、珠三角、山东半岛等)、省域(如上海市、北京市、重庆市、河北省、河南省、陕西省)、市域(如成都市、义乌市、诸城市、漯河市、汕尾市)等不同空间尺度的城乡一体化实例研究，成果极为丰硕。顾益康和许勇军[26]创新性地提出了以城乡一体化发展度、差异度和协调度为主要内容的城乡一体化评估指标体系，用来评估和全面反映城乡一体化的进程。具体评价指标多达42项，但其中某些指标太细，可能已经包含在那些内容更广的指标之中了；某些次要的指标(如：城乡居民百户家庭拥有抽油烟机差异、利率的合理性等)可以舍弃，而另一些重要指标(如：空气质量、权利公平程度、外来农民工的基本公共服务状况等)又没有纳入测度指标体系中来。

完世伟[27]在其博士学位论文中，采用系统分析与综合评价的思路，以河南省为例，参考顾益康等人的研究成果，构建综合评价指标体系，运用多指标综合评价方法，测度区域城乡一体化运行状态及其时空差异；并开展区域城乡一体化进程的监测与预警研究，研究思路和方法具有一定的新意。该项研究存在的主要不足有：(1)其评价指标体系的选取未能真正刻画出城乡一体化的系统过程与特色，而与一般性的区域竞争力评价指标体系或区域可持续发展评价指标体系雷同，也就是说，所提出的“城乡一体化综合评价指数”及其空间一体化指数、人口一体化指数、经济一体化指数、社会一体化指数、生态环境一体化指数并不能充分地反映区域城乡一体化的发展状况，包括城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡生态一体化等内容。(2)在对河南省17个省辖市的实证分析结果中，竟然得出了各省辖市的城乡一体化发展水平高于其城市化发展水平的令人费解的结论。也进一步表明其所选的测度城乡一体化发展水平的指标存在不合理性。(3)城乡一体化进程的监测与预警研究还略显薄弱。

二、 存在的主要问题与不足

1. 研究视角偏差

城乡一体化的传统研究视角大多关注“三农”问题，以消除城乡差距为主要目标；而较少以完善城镇化体系为着眼点，城乡空间关系调整尚未受到足够重视。事实上，城乡一体化是城镇地域和乡村地域的“人口-经济-空间”三位一体的互动过程，人口和产业的空间转移和集聚，推动城乡空间的分异与组合，进而导致城镇空间体系的重构。

近十多年来，结合自身特点，上海城乡一体化研究主要围绕“三个集中”战略、郊区新城建设、快速交通体系规划、城镇体系规划、农村社会事业发展、破解城乡二元结构等内容展开，在产业集聚、居住集中、城镇组团发展、产城融合发展、快速轨道交通建设、农村公共服务拓展、农村社区建设等方面取得了明显进展。上海市域城镇空间体系规划经历了由“主城、辅城、县城、集镇”四个层次构成的城镇体系(1995年)，到“多核、多轴、多层”框架(1999年)，再到“1966”城镇体系框架(2006年)[28]，以及“推动城市建设重心向郊区转移，落实国家主体功能区战略，以新城建设为重点，深化完善城镇体系”的“十二五”规划思路，其总体目标是谋划全市域的均衡发展，疏解中心城区的工业和人口，促进空间集约集聚利用。目前存在的主要现实问题是：(1)城乡分治的管理体制不适应城乡融合发展的需要；(2)新型城镇体系重构的周期长、难度大、成本高，缺乏科学和长远的战略规划的引领；(3)中心城区的服务业高端化与郊区的制造业高端化在空间发展上出现脱节现象；(4)部分城镇功能定位模糊，不仅缺乏分类指导，而且产业支撑乏力，生活空间和就业空间匹配失衡。

2. 研究范畴局限

城乡一体化的研究范畴大多局限于农村城镇化或新农村建设上[29]。但一方面，由于农村自身缺乏自循环提升的能力，加之小城镇、小城市自身的经济影响力和辐射力有限，它们又大多处于以自身集聚效应为主的阶段，以及现有城镇层级权限的约束，故其对农村地区的实际带动作用并不强；另一方面，又忽视城市的主体推进作用，而且中心城区自身的发展、内部差异及其与郊区、农村的互动发展研究也往往被漠视，明显影响到城乡一体化战略的实施效果。

实际上，无论是处于工业化和城市化中期发展阶段或中后期发展阶段的我国绝大多数城市，其城乡差距总体上处于扩大态势或“扩大-缩小-扩大”的波动状态。即使在上海等发达的大城市，市民、本地农民与外来农民工之间的机会不公平和权利不平等现象依然存在；城乡统一而健全的社会保障体系尚未形成，农保、镇保、城保、外来人口综合保险之间的差异悬殊；城市化地区与农业地区的二元经济结构和二元社会结构显著，城乡一体化建设依然任重道远。

3. 顶层设计缺乏

城乡一体化的发展实践表明：城乡差距扩大只是表象或结果，问题的根源还在于体制和机制上，在于城乡一体化的顶层制度设计层面。

在欧洲，荷兰、比利时和卢森堡三个低地国家及北欧五国(丹麦、挪威、瑞典、芬兰、冰岛)自20世纪60年代以来，为推进城乡联合发展并有效提供公共服务，降低行政成本，提高地方政府施政能力，普遍进行了规模过小的基础行政区(市、镇)合并，合并后的基础行政区通常包括一个主要的市、镇、村和若干周围村庄，成为一种城乡混合型的行政区，逐步达到了取消城乡分治、建立城乡一体化的管理体制目的[30]。

同样，在韩国，随着经济发展和社会各项事业的进步，传统的城乡分离型的地方政府设置模式带来了城乡共同生活圈割裂和行政资源浪费等弊端，于1994年决定推进组建“都农复合形态市”，以便促进地方均衡发展，共享基础设施和公共服务设施，充盈地方财政能力，整合和发扬传统文化[30]。

欧洲和韩国等国家取消城乡分治、建立城乡一体化的管理体制的顶层设计思路对我国未来的地方政府行政管理体制的改革具有参考和启迪价值。

三、 新型城镇化背景下城乡一体化的新课题

1. 重视城乡一体化管理体制的顶层设计与创新实验评估研究

深入研究欧洲和韩国等国家为取消城乡分治、建立城乡一体化的管理体制的具体做法、运行效果及适用条件；在此基础上，结合我国实际，探讨和提出适应我国未来城乡融合发展要求的新型城乡空间管理体制的顶层路径设计方案，并开展创新实验和试点研究，以便对顶层设计方案进行实效评估与修订完善。

2. 加强以城乡空间关系调整为核心的新型城镇体系规划研究

目前我国城乡关系正处于急剧调整的关键时期，传统的单中心城市正在向多中心都市区演进，传统的城镇等级体系结构正在向扁平式的城镇网络体系结构转变。新型城镇化战略的提出为化解日益紧张的城乡二元矛盾找到了路径，实现城乡经济联动、社会趋同、空间融合、制度一体是中国未来推进城乡一体化的主要战略目标，而消除障碍、理顺机制、完善政策又成为当前妥善处理城市和农村在空间形态、经济形态、社会形态及生态功能上的差异性和冲突性的重点和难点。因此，以完善新型城镇化体系为着眼点，以城乡空间关系调整为核心，重新思考和谋划中心城区、郊区新城、中心镇、一般镇、农村社区等不同空间组织的差异化功能定位、发展路径选择、空间布局重构及其城镇体系优化重组的思路与对策，探寻新型城镇化背景下进一步完善区域城镇体系建设，构建区域均衡、持续发展的长效协调机制，破解城镇空间功能失衡难题，为深入推进我国城乡一体化发展提供新思路和新举措，进一步丰富城乡一体化发展的实践依据和路径选择，是新型城镇化背景下我国城乡一体化发展面临的重大实践任务。

3. 进一步深化城乡一体化的运行机理与影响效应研究

随着我国市场经济体制改革的深化及政府职能的逐步转变，人口流动、城镇规模、产业结构的形成和居住地域的布局等将主要由市场力量来决定。为了顺应传统的政府主导型城镇化向市场主导型的新型城镇化转变的趋势，迫切需要进一步深化城乡一体化的运行机理与影响效应研究。譬如：行政管理体制改革对城乡一体化发展的时空效应怎样？发达的交通网络对职住分离究竟有何具体影响？如何完善城乡一体化进程中农民的养老机制？中央政府和地方政府如何构建城乡统一的社会保障体系的成本分担机制？这些问题的深研细究对我国城乡一体化在广度和深度上的推进具有重要的理论意义和实践价值。