异地挂牌类渎职案件的认定和思考

文◎张钦利 李洪坤

本文案例启示：由于异地挂牌会影响车辆所有人所在地政府对车辆的正常管理，妨害监督，留下公共交通安全隐患，扰乱国家机关的正常管理活动，因此此类案件中宜以滥用职权罪追究办理异地挂牌手续相关人员的刑事责任。国家机关工作人员办理异地挂牌并收受贿赂，同时构成受贿罪的，除刑法另有规定外，应以渎职犯罪和受贿罪实行数罪并罚。

［基本案情］ 2010年6月至2011年3月期间，为上海某汽车4S店代理挂牌业务的高某与在山东平度代理机动车挂牌业务的丁某、赵某，合谋在平度为上海车主代办车辆挂牌业务。三人先对相关政策进行了仔细“研究”，然后通过贿赂等不正当手段连续“打通”车辆异地挂牌所需要的“暂住证办理”、“车辆检验”等数道关口，最终为462辆上海籍汽车在平度办理了车辆挂牌。案发后查明，平度市公安局某派出所负责暂住证管理工作的韩某、徐某在收受贿赂后，为近500名身在上海、从未到过平度的车主办理了平度市暂住证；平度市公安局交警大队车辆检测站原站长何某、检测员刘某、王某则在分别收受了2万至8万元不等贿赂后，在车辆未到现场且缺乏相关证件的情况下违法出具了车辆查验合格记录并办理了挂牌。

一、异地挂牌类案件的渎职罪名、罪数认定争议

异地挂牌类案件往往伴随着行贿、受贿以及由此引发的渎职行为，比如本案当中，正是居间中介的高某、丁某、赵某的行贿以及派出所工作人员韩某、徐某和车辆检测站工作人员何某、刘某、王某因受贿滥用职权才使得异地挂牌行为得逞。

在具体罪名的认定上，关于行贿、受贿罪的罪名认定是没有争议的。居间中介的高某、丁某、赵某为谋取异地挂牌的不正当利益，给派出所和车辆检测站的国家工作人员以财物，当然构成行贿罪；何某、刘某、王某身为国家机关工作人员，在机动车检测过程中，利用职务便利违法为未到现场且缺乏相关证件的上海车辆出具了车辆查验合格记录并在平度办理挂牌手续，为中介人员谋取经济利益，并非法收受中介人员财物归个人所有，其行为构成受贿罪；韩某、徐某用职务之便，在上海车主未到平度暂住的情况下，违法办理暂住证，并多次收受贿赂，当然亦构成受贿罪。

但是，在关于派出所和车辆检测站人员具体应当定性为何种渎职罪上有不同的观点，有的认为应当定性为滥用职权，有的认为应当定性为玩忽职守，这主要是因为对滥用职权和玩忽职守两种罪名的区分不清。如有人认为两种罪名的主观形态不同，滥用职权是故意，玩忽职守是过失；还有人认为两种罪名的主观形态既可以是故意，也可以是过失，二者的唯一区别是前者是作为形式，后者是不作为形式。［1］本案公诉机关起诉采用了前一种观点，认为派出所工作人员韩某、徐某和车辆检测站工作人员何某、刘某、王某收受了贿赂，无论其是采用作为还是不作为，主观上都是故意为之。2012年5月，平度市人民检察院以涉嫌滥用职权罪、受贿罪对车辆检测站工作人员何某、刘某、王某，派出所工作人员韩某、徐某提起公诉；以涉嫌行贿罪起诉中介人员高某、丁某、赵某。

在罪数形态上，本案到底属于牵连犯还是想象竞合犯也有不同观点，所谓牵连犯是指以实施某一犯罪为目的，而其犯罪的方法行为或者结果行为又触犯了其他罪名的情形。所谓想象竞合犯，是由两个以上具体罪名的犯罪构成要件同时适用于同一具体的犯罪事实，发生评价范围上的交叉、重合或者包容而形成的一种复杂犯罪形态。［2］本案中身为国家机关工作人员的何某、刘某等人在收受他人贿赂后，滥用职权违法办理车辆检验合格手续和暂住证，造成上海财政本应通过拍卖额度取得的财政收入流失，使国家利益遭受重大损失，究其实质受贿是其犯罪目的，滥用职权是其结果行为，属牵连犯，应依照处罚较重的受贿罪定罪处罚。最终，车辆检测站工作人员何某、刘某、王某分别被以受贿罪判处有期徒刑五年、一年六个月和三年；派出所工作人员韩某、徐某分别被以受贿罪判处有期徒刑八个月、六个月，并缓期执行。

需要指出的是，本案发生在2011年3月以前，所以牵连犯依然依据的是 “从一重罪”的原则来处罚。2012年12月，两高颁布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》，其中第三条明确规定“国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂，同时构成受贿罪的，除刑法另有规定外，以渎职犯罪和受贿罪数罪并罚”，因此以后类似的牵连犯案件应当采用数罪并罚原则来处理。

二、异地挂牌类案件的滥用职权结果要件争议

在异地挂牌类案件的办理中，关于滥用职权罪的结果要件也存在争议。绝大多数渎职犯罪的成立,都要求有特定的危害结果发生,滥用职权罪就属于典型的结果犯,刑法规定滥用职权行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,才构成犯罪。［3］那么，异地挂牌类案件中滥用职权又构成了何种特定的危害结果呢？异地挂牌行为源于上海市政府为缓解交通压力，控制车辆数量而实行的对私车牌照实行有底价、公开拍卖的政策，购车者凭着拍卖中标后获得的额度，才可以去车管所为自己购买的车辆上牌，这种制度导致上海车牌的价格一路飙升,异地挂牌现象由此产生。但是这能否说异地挂牌使得上海财政即 “本应通过拍卖额度取得的财政收入”流失、受损呢？根据对一些异地挂牌者的调查，他们声称即使是不采用异地挂牌，也不会去参加拍卖，因为希望太小，经济实力不够等等原因。况且，车牌拍卖数额不变，并非因部分人不参与竞拍而使财政收入流失、受损。车牌拍价飙升，也非上海市政府本愿，实际上政府已采取了多种限制高价车牌的措施，如出价提醒，限制二手车牌等。既然财产说解释不通，能否依据利益说即能否将扰乱车辆管理秩序、危害公共利益作为危害结果呢？异地挂牌确实会对各地车辆管理造成威胁，比如本地交通管理部门对异地车辆在本地的交通违章罚款等很难监督和惩罚，而异地挂牌车辆因为很少在异地行驶，也很难对其进行监管。特别是异地挂牌使上海市政府“缓解交通压力，控制车辆数量”的目的难以实现。滥用职权的结果说是滥用职权的成立要件，但是一般这里采用从宽解释，如在“财产结果认定”上，一般认为“这里的重大损失,包括财产损失和其他利益损失,即因为滥用职权而使相对人的基本人权受到威胁的也应视为是滥用职权罪的结果”，因此，利益也应当采用相似标准为好。本案判决采用的是综合标准，即车辆检测站工作人员何某、刘某、王某滥用职权，对上海机动车辆不进行实车检测就办理车辆检测合格手续，给公共交通留下了安全隐患，扰乱了国家机关的正常管理活动，其行为均构成滥用职权罪。派出所工作人员韩某、徐某不能正确履行职责，违法为未在本地居住的外地人办理暂住证，扰乱了户籍管理秩序，与本案的后果具有因果关系，亦符合滥用职权罪的构成要件，构成滥用职权罪。

三、异地挂牌类案件的制度根源及应对建议

异地挂牌类案件的出现有着深刻的经济、社会根源。近年来，为解决上海交通拥堵的状况，上海市政府开始对私车牌照实行有底价、公开拍卖的政策，购车者凭着拍卖中标后获得的额度，可以去车管所为自己购买的车辆上牌，并拥有在上海中心城区（外环线以内区域）使用机动车辆的权利。自此以后，上海车牌的价格就一路飙升,迫使不少沪籍车辆消费者选择上外地牌照。目前上海大大小小的验车机构一般都提供异地验车服务，且验车时间短，范围广，除少数偏远省份，全国各地牌照都能验。车主只要把证件交给中介，剩下唯一要做的只是付款，一条集外地上牌和异地验车的灰色产业链应运而生。在异地挂牌类案件中，暂住证管理、审车、验车、挂牌中介、牌照管理环节的变异是引发案件的关键，下面分别从这四个方面提出完善建议。

（一）应采取具体措施加强对暂住证登记、发放环节的管理

不论暂住证的存在是否合理，作为管理机关应坚持“执法必严”，坚持用良好的制度管人、管事，并加强监督检查。本案中，涉案派出所均安装了暂住人口管理系统，用来规范暂住人口的管理工作，但由于管理意识不强，系统登陆密码基本处于公开状态、形同虚设，给违法行为提供了可乘之机；韩某和徐某通过管理系统打印出暂住证后，轻而易举地就将系统内的办理痕迹清除，增大了犯罪行为被发现的难度，助长了犯罪气焰；韩某因工作调整不再负责暂住证登记发放工作后，仍然利用手中留存的近100份盖了公章的制式空白暂住证继续“办理”暂住证，说明派出所的公章、公文管理存在问题。实践中须构建行之有效的工作监管制度防止此类问题的发生。如应加强对工作人员的管理，提高民警和专管员的遵纪守法意识；强化对公章的管理，杜绝盖了公章的空白文书等各类证件外流，以防止被非法利用；对暂住证管理系统实行专人管理，密码由专人掌握，同时对电脑系统漏洞进行修复，保证在系统上的所有操作包括录入、修改、删除等都有记录，并定期查验，等等。

（二）应采取切实措施杜绝审车、验车环节的权力寻租

为了保持运行车辆的安全，必须定期对车辆进行安全检验，这是毋庸置疑的。需要做的就是如何完善制度，保证审验车辆的过程发挥其应有作用而不异化成敛财的工具。一是应加强对审验车辆过程的监督。如在车辆检测现场安装监控设施、对车辆检测过程中的重点环节、部位（如制动系统、尾灯等）进行拍照备案，都可以有效杜绝在车辆没有到场的情况下就出具检验合格记录的情况；二是应强化对重点环节的监控。加强对风险高发的关键领域、重点环节的警示教育、权力监控，提高预防犯罪的针对性，如定期将审验车辆的情况包括收取费用、审验合格数目、车牌号等向社会公布，接受公众监督。但从根本上说要解决这一问题还需要政府将对车辆的安全检验交给市场。政府集中精力于制定行业标准和加强对市场的监管等，这样既可以杜绝腐败，防止将审车、验车异化成敛财工具，又可以有效缓解审车、验车难问题，方便人民群众。当然在放权的过程中要强化对行业组织和中介机构的管理，简化程序，放宽准入限制，降低登记门槛，研究创新社会组织管理体制机制，推动社会组织“去行政化”和“去垄断化”，防止产生新的不公。

（三）应采取切实措施进一步规范车辆挂牌中介市场

这一系列案件中负责为车主办理挂牌业务的中介高某、丁某等都获取了10万到50万元人民币不等的高额利润，这也是他们铤而走险不断拉拢腐蚀公务人员的重要原因。可以说不法中介的存在不仅扰乱市场也为正常的监管活动留下了安全隐患。为进一步规范中介市场，应有针对性地开展专项检查，由工商部门、质检部门、公安部门联合起来对车辆上牌、车辆过户、车辆检验及违章处理等车辆管理业务、行业和中介服务以及监管方面存在的问题进行专项治理，健全完善行业规范，对中介日常工作加强监管，发现有违规行为要及时进行整顿，取缔不法中介，保障中介市场竞争的良性循环。同时，公安交警部门对挂牌办证程序要做到透明公开，窗口设计尽量科学简化，进一步提高工作效率，努力创造一个明了、方便、快捷的服务环境，以减少违法中介市场存在的空间。

（四）应采取切实措施进一步改革完善车辆牌照拍卖制度

上海市的车辆牌照拍卖制度在一定程度上缓解了城市的交通压力，客观上也增加了城市外地车牌的数量，加大了车辆管理难度。建议采取过渡性临时措施替代车辆牌照拍卖制度，尝试发放一种权限等同于外地车牌的本地牌照，并且同正常的上海牌照做出明显的区别，外地车辆进入上海市也须申领这样的临时牌照，以方便对全市的车辆统一管理。同时应借鉴国外的经验积极发展交通。国外其他经济发达且车辆拥有量不低于上海的城市，其使用的方式多为收取交通进城费、减少公务用车、大力发展公共交通等等。总之缓解交通压力政府最应该和必须做的是发展交通而非限制车辆。同时也应该注意到，本案中的上海车辆之所以到异地挂牌，根本原因为逃避上海市牌照拍卖制度产生的高额费用。不难看出，政府在引入像牌照拍卖制度这类市场竞争机制的同时，还应该充分发挥政府职能的动态性属性，及时预防和解决因机制缺陷而衍生出来的执行变异、管理不善等诸方面问题。

注释：

［1］张明楷：《刑法学》（第四版），法律出版社 2011年版，第1096页。

［2］张明楷：《刑法学》（第四版），法律出版社 2011年版，第434页。

［3］周光权：《危害结果仍是区分渎职罪未遂与既遂标志》，载《检察日报》2003年10月21日。