农村社区公共品供给的国家治理分析*

韩鹏云

一、问题的提出

农村社区公共品指“满足农村社区内的公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务”①。从现实角度考察，公共品所配置的资源主要来自于国家，国家肩负着供给的治理职责。国家治理的内涵是指国家运用公共权力对社会公共事务进行调控、管理并提供相应服务，实现各方利益需求均衡的过程。具体到农村社区公共品供给，表现为国家通过制度设计聚集、配置、组织资源完成农村社区公共品供给的整个运行过程，其目标不仅在于实现农村社区公共品的充足供给，而且还应让更多农民参与公共品供给的决策、管理和监督，实现公共品供给的供需均衡，为农村社区的发展及新农村建设提供良好的基础。

综观农村社区公共品的供给过程，国家在其中承担了至关重要的元治理角色。尤其是我国作为外生后发型现代化国家，对乡村经济社会发展具有强烈的理性设计色彩。国家作为一个具有自主能动性的变量在不同的历史时期采取了不同的现代化方略，亦形成了不同的建设、发展农村的具体手段，由此在农村社区公共品供给中扮演了不同的角色，采取了不同策略，形成了不同的绩效，也即不同历史时期农村社区公共品的国家治理具有不同的逻辑轨迹。当前学术界对农村社区公共品供给国家治理的研究主要集中于公共品供给现状及问题、未来的改革原则及目标、相关对策建议等方面，多属问题-对策式研究。但农村社区公共品供给作为一个资源配置的过程，与每个历史时期的经济体制关系紧密，又与不同历史时期的政治体制设置、社会动员能力及基层组织建设状况密切相关，单从直接的技术性路线出发，难以给出全貌的释读和精到的学理分析。鉴于此，笔者希冀在对农村社区公共品供给国家治理“来龙”进行逻辑解读的基础上，探寻国家治理的角色嬗变并解析治理的体制弊病，为“去脉”的建构提供一些铺垫和参考。

二、农村社区公共品供给国家治理的角色：动员式“监理”到项目式“业主”

在不同历史时段，宏观制度环境及政治、经济变量的影响为国家治理提供了基础条件。国家在人民公社至农村税费时期采取了动员式“监理”的方式对农村社区公共品的供给进行治理，而在农村税费时期至税费取消后的后税费时代，项目式“业主”又逐渐成为新的治理角色。

1.人民公社时期到农村税费时期的“动员式监理”

所谓动员式“监理”指通过政治动员或社会动员方式对某一社会行为进行监控和评价，从而实现预期目标的过程。就农村社区公共品供给的治理而言，国家依据有关政治或经济战略的指导方针，对公共品供给的行为进行组织协调和监控评价，从而促成公共品的供给。农村社区公共品的供给在人民公社时期主要表现为集权式政治动员的“监理”，在农村税费时期主要表现为制度式社会动员的“监理”。

（1）人民公社时期集权式政治动员的“监理”。新中国成立初，国家通过集体化、合作化乃至人民公社的诸种制度安排从乡村社会汲取资源服务于工业尤其是重工业发展，不可能将大量财政资源回转到农村用于公共品供给，只能采取双轨制形式将公共品供给的任务下压到乡村社会。中央通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》将公共品供给职责明确给人民公社和生产大队、生产队，不仅标明公益金和公积金提取比例，而且对水利基础设施、其他基本建设乃至福利保障等问题都作出了具体规定，自身扮演的则是监督和控制的“监理”角色。中央政府在保持“监理”角色的同时通过政社合一的组织形式对人民公社开展全方位的集权式领导，通过政治号召、思想教育和阶级斗争的形式动员农民发扬主人翁的劳动积极性和集体主义精神参与到公共品的供给中去。可以说，在国家的宏观“监理”下，通过政治动员方式基本上达成了农村社区公共品供给，供给内容、方式、总量等都体现了较强的国家意志。

（2）农村税费时期制度式社会动员的“监理”。1985年之后，我国改革的重心由农村转向城市，国家坚持走城市化和工业化优先发展的道路。传统发展战略及中央计划经济体制遗留的制度和政策，并没有完全从改革开放后的经济体制中消失。②由此，出于路径依赖和工业化战略的整体考虑，国家依然保持了对农村社区公共品供给的“监理”角色，将公共品供给的职责和具体筹资任务转移到乡镇和村庄。国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》详细规定了农民承担的费用和劳务，包括农民向集体经济组织缴纳的村提留、乡统筹费及其用途，义务工和积累工的标准和用途等。可以看出，向农民分派的公积金和公益金是农村社区公共品供给的筹资来源，而义务工和积累工则继续延续了人民公社时期“以劳代资”的集体劳动传统。但与人民公社时期不同的是，这一分摊不再通过政治动员的形式，而主要以文本化的制度形式将职责确立起来，在实际的供给过程中，又通过社会动员也即通过利益机制以及国家与政府作为一种社会中心的组织及协调功能的发挥③，让农民参与到公共品供给的过程中。

2.农村税费时期至后税费时代的“项目式业主”

农村税费时期是一个改革与转型的特定历史时段，国家在农村社区公共品供给中的角色定位具有混合特征，国家尽管主要以社会动员的“监理”角色出现，但逐步加大了对公共品的制度内财政供给。后税费时代，国家取消农业税费，财政转移支付取代农民筹资筹劳，“项目式业主”角色定位逐步凸显。

农村公共产品的“项目式供给”是指中央政府和地方政府为了有效促进农村经济社会的稳定和发展，以财政预算方式，对农村非竞争性和非排他性的产品分类列项进行供给的模式。④国家通过财政预算和立项审批的项目形式直接介入供给过程，在其中发挥直接作用。“项目式”方式又和“业主”的身份紧密联系在一起。“业主”一词缘起于工程建设领域，主要指工程项目的投资方或为工程项目而专门设立的法人方。“业主”是项目的最初发动者，其职责涵盖了项目的规划、决策、具体实施和验收评估等一系列过程。由此，将“项目式业主”的意义整合起来，它是指国家通过制度内财政预算以“项目”的形式和“业主”的身份完成农村社区公共品供给。

国家对农村公共品的项目投资可分为中央财政投资和省、市、县的地方投资，中央投资公共品供给项目覆盖范围大，涉及面广，大多属于周期长、需求对象多的公益性公共品，其中对基础设施等硬件设施的投入较多；省、市、县的公共品供给投资项目覆盖范围在各自的区划范围内，包括了与中央相类似的公共品项目，也包括具有本辖区特点的供给项目。农村社区公共品项目的制度设计基本遵循以下流程：中央及地方各级政府一般将某一门类公共品供给的权责和资金一起通过预算形式转移至“条条”设置的职能单位或部门，由其做出规划并按照各下级政府申报的情况进行审批并下达投资计划，由此各级“条条”单位或部门掌握了各级政府财政资源的分配及管理权。农村社区的公共品供给项目，一般由市、县级设置的“条条”单位或部门获取政府资金支持后进行实施，由此在一般情况下这些单位或部门就成为农村社区公共品供给的“业主”，作为“业主”单位将通过招投标、建设管理、竣工验收、工程结算、项目后评甚至运营管理等一系列项目管理程序来完成供给。在农村税费时期，国家作为“项目式业主”的定位逐渐占据主导地位，特别是在后税费时代制度外筹资筹劳方式被封闭后，国家的“业主”角色在农村社区公共品领域终于全面“出场”，这一角色和人民公社时期以来的动员式“监理”形成了鲜明对比。

三、农村社区公共品供给中国家治理的轨迹：体制弊病和治理“内卷化”

国家作为供给的最重要主体，推动了农村社区公共品从无到有、从少到多、从弱到强的历史变迁。随着我国经济社会的发展，农村社区生产型、生活型及社会发展型的公共品数量和质量总体都在提高。但值得注意的是，农村社区公共品供给国家治理所扮演的“监理”或“业主”角色也带来了体制的弊端，且在当下愈演愈烈，导致治理呈现“内卷化”走向。

1.农村社区公共品供给国家治理的体制弊病：行政吸纳资源

无论国家对农村社区公共品供给进行治理的运作机制和角色定位是动员式“监理”或者是项目式“业主”，都隐含了体制上的弊病，主要表现在三个方面：第一，国家对农村公共品投入总量不足，城乡供给的双轨制度持续延用。我国作为后发外生现代化国家，乡村社会做出了重大牺牲来满足城市和工业发展的财政需求，这种状况一直延续到税费改革。税费取消后，国家通过财政转移支付逐年加大了对农村公共品的支持力度，但从财政支农资金占财政支出比重看，用于农业和农村的财政支持占总支出的比重依然小于用于城市建设的支出，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。近年来，城市化思维盛行，很多地方政府把城市甚至大城市的发展作为我国现代化建设的唯一道路，在公共品投入上严重偏重城市，从而加剧了城乡二元对立的格局。第二，国家并没有真正调动起村庄集体治理的自主性和能动性。在人民公社至农村税费时期，村庄集体一直是国家在乡村社会各项“监理”政策的代理人和执行者，但并没有更多的自主性。在后税费时代，国家取消农业税费并通过多种措施削弱村庄集体的权力，且我国大部分村庄是“空壳村”，甚至是“负债村”，从而村庄集体的治理权力和治理资源双重弱化，治理动力和治理能力严重衰退，难以在农村社区公共品供给的国家治理中发挥基础性作用。第三，公共品供给“自上而下”的决策机制延续并逐渐固化，农民需求表达和参与决策的渠道不畅。不论是国家扮演的“监理”角色还是“业主”角色，都严重忽视了农民作为农村公共品使用者的需求表达和决策参与。在“监理”角色下，国家治理处于主导地位，往往通过计划指令性的形式将公共产品的总量、结构及程序等以指标形式下达，“自上而下”地安排公共品供给的各项工作，农民没有实质性的决策参与权及需求表达的空间，在这种状况下往往出现决策的非科学性甚至决策的失误，从而造成国家资源的浪费。⑤在“业主”角色下，国家对农村社区公共品的供给沿用了“自上而下”的决策方式，项目整体规划由代表国家的各职能部门或单位实施，但各级职能部门或单位支付不起对所有个性需求进行甄别并分别规划、决策的成本，从而造成了国家所供给的公共品项目以“撒豆子”、“一刀切”的方式进行，农民需求表达和参与决策的权利难以得到真正落实。

农村社区公共品供给国家治理的体制弊端根源在于国家在农村社区公共品供给中的行政逻辑，也可以称之为“行政吸纳资源”，即国家完全通过对行政体制的调节来完成公共品供给，或发挥行政体制中的集权和动员功能，让村庄和农民自行完成供给，或发挥行政体制的载体功能，以“自上而下”的方向对乡村社会进行资源输入。“行政吸纳资源”必然导致按照行政逻辑进行供给，由于缺乏对行政体制的强有力监督，农民不可能享有真正的需求表达和决策参与权，供给和需求也就难以有效衔接。

2.后税费时代农村社区公共品供给国家治理的走势：“内卷化”

尽管从整体上看，国家对农村社区公共品供给的治理存在体制弊病，但人民公社时期的公共品供给所存在的弊端并没有彰显。进入税费时代后，农民对公共品的需求增强，公共品筹资筹劳带来的负担日益加重，体制弊病所推动的供给困境日益彰显。为此，国家进行税费改革，用各级政府的财政转移支付来代替对农村税费的征收。但在税费改革初期，财政转移支付少于税费改革的政策减收，农村社区公共品供给的困境进一步加剧，尽管此后国家逐年加大了投入力度，但供给的结构性和体制性问题依然持续存在，治理呈现“内卷化”走势。

“内卷化”作为一个学术范畴最早来源于人类学，格尔茨认为“内卷化”主要指农业投入并不能带来相应发展，发展水平长期停滞不前，只能重复简单再生产而没有实质性的效率和效益突破。⑥之后，黄宗智和杜赞奇将这一概念引入中国农村研究领域。尽管作为一个理论范畴内涵有诸多含混之处，但“内卷化”核心指的是治理不能很好地实现预期意图，陷入一种总量增加但无实质突破的“徘徊”或路径依赖状态。笔者认为，由于体制弊端的持续存在并日益彰显，农村社区公共品供给国家治理在税费时代后期至后税费时代的当下亦出现了“内卷化”走势：一是从供给内容上看，总量不足且浪费严重。在农村社区公共品供给总量依然不能很好满足农民日益增长需求的情况下，某些“政绩”型公共品项目却过剩。当前农村水、电、路、气等基础设施建设依然滞后，农村中小学教育质量相对较低、农民缺医少药等问题仍比较突出。但是，部分地方政府忽略与农村生产生活密切相关的基础教育、医疗救助、小型基础设施建设等方面，从自身利益和逻辑出发，上马一些短、平、快、新的“形象工程”、“政绩工程”，存在不顾各村庄实际条件而“铺摊子”、“一刀切”的现象，部分公共品供给不符合农村的实际需求，造成了公共资源的严重浪费。二是从制度设计上看，存在体制阻碍和缺陷。权责失衡与服务乏力并存，导致供给效率及质量不高。从“条条”上来说，公共品供给权责失衡。在当前压力型体制下，财权与事权严重不匹配，一些应由中央政府供给的项目在实践中却由地方政府承担，同时政府转移支付公共资金呈现多头分配、多头管理、多头使用、多头监管的态势，在管理及监督上的各自为政造成支农财政资金的使用效率大打折扣。从“块块”上来看，一些关涉农村公共品供给的服务体系受到削弱，服务能力严重衰退，致使公共品的供给质量和供给效率皆大打折扣。三是从管理监控上看，公共品资源流失严重。农村税费改革之后，国家开始以各种项目的方式将资源输入乡村社会，围绕这些项目逐步滋生起一些地方的分肥势力，在一些地区，部分地方势力染指国家供给的公共品项目。一方面，国家投入的大量资源被吞噬，一个越来越肥厚的地方政府与地方势力结盟的集团开始长成；另一方面，大量的存量资源被结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源，农村社会未来的发展可能性因此被破坏掉。⑦

四、农村社区公共品供给国家治理的逻辑重塑：以国家自主性推动制度创新

随着新农村建设和统筹城乡发展战略的提出，如何破除农村社区公共品供给治理“内卷化”走势并矫正体制弊病，重塑国家对农村社区公共品供给的治理逻辑，成为不可回避的话题。笔者认为，国家应充分发挥治理的自主性，一方面理顺体制，大力促进城乡公共品供给均等化，另一方面重视村庄治理的辅助作用，奠定良好的村庄基础，在二者基础之上逐步探索制度创新，着力打破“行政吸纳资源”的逻辑，让农民在村民自治的制度框架内参与公共品供给的决策和管理，成为真正的项目“业主”。

1.进一步理顺国家治理体制，促进城乡公共品供给均等化

第一，进一步加大国家对农村社区公共品投资力度。由于农村社区公共品底子薄、基础差，在城乡二元投入格局中欠账多，国家在项目投资上应着力向农村倾斜。尽管随着社会主义新农村发展战略的提出，国家对“三农”的支持力度日益加大，但我国幅员辽阔、区域差异大，尤其是中西部偏远地区公共品供给依然严重匮乏，国家应进一步承担起更多的职责，以更大的投入逐步弥合城乡差距，为实现城乡统筹发展提供基础条件。第二，逐步建立针对农村社区公共品的公共财政体制，理顺公共品供给的权责关系。公共财政的特征在于公共性，当前国家对农村社区公共品的财政转移支付还没有达到公共财政体制的要求，主要表现在没有严格的农业投入法或投资法，投入的数量和职责没有得到严格规范，应进一步将其上升到法制层面，明确区分农村公共品的类别、范围，确定不同层级政府间的投入职责，力求做到职责明确、事权和财权统一。第三，国家应加大对县乡基层政府的监督力度，使乡镇基层政府真正从“悬浮谋利”转向“主动服务”。由于一些基层政府极有可能在国家财政转移支付给乡村社会的各种公共品项目中谋利，甚至成为国家资源下乡的堵截者和分肥方，因此，国家要在基层政治生态上加强建设，强化乡村社会的外部监督作用，在行政体制上也应逐步革除压力型体制，完善内部行政监控体制，力求避免上下级之间形成“共谋”的利益共同体⑧。

2.充分重视村庄治理的辅助作用，奠定良好的村庄基础

第一，加强村级组织建设，为农村社区公共品的供给打造良好的村庄平台。针对一些公共品项目或公共服务项目，村级集体可以发挥组织协调的基础性作用。但农业税费取消后，村级组织日益丧失了权威和凝聚力，成为无责无权的空壳，这一现象直接导致公共品供给村庄治理难以达成。由此国家应赋予村级组织基础性的权力和充足的资源，通过村级组织的强化来稳定乡村，将村庄逐步带入良性发展的轨道。第二，积极提高村社社会资本存量，培育村民信任及参与意识。在后税费时代，村社共同体的凝聚力在市场经济和消费主义至上的大潮中不断流失，村民相互信任和依托的血缘关系在逐渐淡化。尽管当前农村正在经历血缘差序格局到工具性差序格局的变迁，但在家庭之上，依然存在着一些“认同行动单位”⑨，在此基础上可以达成农民合作。应进一步通过对认同单位的引导，为村社组织合作规范的形成增添动力。当然针对公共品供给，还应培育人们参与公共品供给事务的集体理性，增强信任感和参与意识。第三，在公共品供给中应重视各种民间组织和积极分子的作用。作为农民走向组织化的依托形式，村庄中的各类经济协会、青年组织、妇女组织乃至各类理事会，都可以有效参与到公共品供给中。例如村民理事会作为一种内部组织形式，通过选取村民理事代表，加强了村民的参与度，增强了公共品供给中农民参与的积极性，在村委会的领导下能有力地服务于公共品供给的组织合作。

3.着力推动公共品供给制度创新，让农民成为“业主”

国家在农村社区公共品供给治理中扮演“业主”角色，用财政转移支付方式进行投入，其弊病在于遮蔽了农民对自身所需公共品的需求表达和参与决策权，导致供给和需求的断裂。近年来，在地方各种制度试点的启示下，国家逐步总结推出了“一事一议”奖补制度。所谓“一事一议”奖补，指的是各级政府通过财政转移支付资金对村庄开展的公益性产品按照比例进行奖励补贴，开展即可按照项目总投资获得较大比例的财政奖补资金。这一制度创新意味着通过国家财政转移支付资金的输入可以破解农民自行筹资筹劳的困境，能有效促成村民的集体行动。2011年以来，“一事一议”财政奖补工作在全国所有省（市、区）展开，目前在实践运行中绩效良好。尽管如此，“一事一议”奖补制度作为一个重大制度创新依然有不断推进的空间。笔者认为，公共品供给的制度创新应坚持全民共享发展成果和农民参与决策、管理、监督的原则。一方面，要完全减去农村筹资筹劳的负担，让政府财政完全担负起村社公共品供给的资金需求，整合针对农村社区公共品的财政资金，注入“一事一议”奖补的制度框架之内，也即加大对“一事一议”的奖补额度和数量，乡村社会“自行点菜”，国家“埋单”，进一步实现国家治理与村庄治理的合作（当然政府应出台相关制度对公共品项目财政转移资金的使用、管理等进行监管，政府相关职能部门也应切实履行对具体公共品项目的指导和服务职责）。另一方面，村庄集体作为“熟人社会”共同体不再筹资筹劳，借助于“一事一议”的制度框架，主要承担村社范围内公共品需求偏好的表达、供给事项的决策、管理及监督。这样既能逐步打破“行政吸纳资源”的供给逻辑，又可以使农民充分享受改革发展带来的成果和公民权利，使其成为集体土地上公共品项目的真正“业主”，为乡村社会的发展奠定长远的村庄基础。

注释

①农业部课题组：《建设社会主义新农村若干问题研究》，中国农业出版社，2005年，第89页。②蔡昉、杨涛：《城乡收入差距的政治经济学》，《中国社会科学》2000年第4期。③郑杭生：《当代中国农村社会转型的实证研究》，中国人民大学出版社，1996年，第51页。④刘建平、刘文高：《农村公共产品的项目式供给：基于社会资本的视角》，《中国行政管理》2007年第1期。⑤薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社，1991年，第711页。⑥Gifford Geertz.Agricultural Involution：The Process of Ecological Change in Indonesia，Berkeley，CA：University of California Press.1963，pp.80-82.⑦贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期。⑧周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。⑨贺雪峰：《行动单位与农民行动逻辑的特征》，《中州学刊》2006年第5期。