行政机关在土地行政诉讼案件中败诉原因分析

□欣 然

近年来，涉及城市建设征地、农村集体土地权属、村民宅基地纠纷等土地行政案件数量较多，政府和土地管理部门的败诉率居高不下。行政机关在土地行政诉讼案件中具体败诉原因如下：

一、土地权属登记案件败诉的主要原因是权属审批、调查材料不全，重复登记和越权发证。有些土地管理部门不重视档案管理。权属来源材料登记简单，有的只有权属证书存根，没有地籍调查和权属审核等法定材料，土地管理部门在诉讼中难以提供土地权属来源的主要证据，导致败诉。土地登记中常见的程序违法情形是不依法公告和重复登记，不少重复登记发生在旧证换发工作中。全国各地都不同程度存在“一地两证”和土地使用证证载面积、四至交叉重叠问题，这是土地行政登记案件败诉率高的主要原因。越权发证也是土地行政登记案件败诉的重要原因。根据《土地管理法》第十一条的规定，土地权属登记由县级以上人民政府登记造册，但一些基层国土资源所、乡政府、开发区管委会土地管理局和县国土资源局以自己的名义颁发土地使用证，导致败诉，有些在整个辖区统一发证，诉讼中有时只能协调解决。

二、土地裁决案件败诉的主要原因是权属来源没有查清，忽视调解程序和越权裁决。根据法律规定，土地权属争议首先由人民政府作出裁决，对裁决不服的可以提起诉讼。对这类案件，有的行政机关没有很好的深入基层调查取证，全面了解掌握案情；有的仅凭一方当事人的证人证言定案，认定权利人错误；有的对争议土地权属多次裁决，土地面积、四至屡有改变，且均和实际情况不符等。有的行政机关忽视先行调解这一前置程序，不注意从源头化解争议，简单作出书面裁决，上交矛盾。《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，土地侵权案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理，一些乡（镇）政府违反规定，将土地侵权、土地违法、土地承包经营权争议案件作为土地权属争议受理并作出裁决，行政裁决因缺乏职能依据败诉。

三、土地行政复议案件败诉的主要原因是违反正当程序原则。一些复议机关作出涉及第三人的土地复议决定时，仅依据复议申请人和被复议机关提交的证据，忽视第三人的参与，甚至剥夺第三人的举证权利，违反正当程序原则。有些地方还不同程度地存在复议机关撤销土地证却不通知土地证权利人陈述、申辩和举证的情形。一些复议机关片面注重书面审查，忽视口头审理，导致复议决定事实不清。

四、集体土地征收案件败诉的主要原因是未批先占，土地补偿数额不足。一些农村集体经济组织诉政府为企业、开发商颁发国有土地使用证的行政案件，表面是土地使用权纠纷，实质是对土地所有权性质和征地补偿有异议。政府出让土地限于土地性质为国有，对集体土地必须经过有批准权的政府依法批准征收后才能出让，但一些地方政府以发展地方经济为名，允许和鼓励单位、个人先行占地，为单位、个人颁发土地使用证或者承诺补办用地手续，政府颁证行为和企业、个人占地行为明显违法。农村集体经济组织直接起诉征地实施行为的行政案件中，土地补偿不足是行政机关败诉的主要原因，有的明知道有新的较高补偿标准却适用旧的较低补偿标注，有的补偿不能维持农民现有的生活水平，不符合国家政策等。

五、行政机关消极应诉，不履行举证责任。行政机关因在法定的举证期限内没有向人民法院提供被诉讼行为的证据、依据而导致的败诉，占有一定比例。有的因为土地管理部门档案管理混乱，行政机关诉讼代理人疏忽大意；有的因为行政机关严重不负责任，在关涉当事人民事权益的土地权属裁决诉讼中抱着无所谓的态度，不应诉、不举证、不出庭；极个别的不排除行政机关为偏袒一方故意不举证的情况。个别行政机关因不履行举证责任而被媒体报道，在社会上造成不良影响。

鉴于以上行政机关败诉的原因，笔者建议各级政府及土地管理部门应该认真履行土地登记职责，特别要注意审查土地登记权属来源依据，严格遵守四邻指界、公告等法定程序；在处理土地裁决案件时，深入基层，走进群众，强化调节意识，注重在行政程序中化解纠纷，避免扩大和上交矛盾；树立正当程序观念，认真听取各方当事人的意见，依法维护利害关系人的合法权益；遵守法定程序，涉及农民土地补偿时，补偿标准在允许范围内就高不就低，充分保护农民利益；坚持以人为本，理性公正执法，切实促进依法执政。