城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述<br/>

城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述

2013-01-31薛翠翠冯广京张冰松

中国土地科学 2013年11期

薛翠翠，冯广京，张冰松

（中国土地勘测规划院，北京100035）

推进新型城镇化建设，是中国的重大发展战略。在推进这一重大战略的同时，也面临着许多挑战，其中之一是推进新型城镇化建设的巨大资金需求。中国推进新型城镇化建设所需的资金规模有多大？这些资金如何筹集？这些问题，不仅与各级政府紧密相关，而且也与各类经济实体和民众紧密相关。因此，研究解决这些问题，具有重大的现实意义和历史意义。为了研究并回答这些问题，2013 年 9 月 14 日，《中国土地科学》和《土地科学动态》编辑部联合上海财经大学公共经济与管理学院、上海财经大学资源环境政策与管理研究所以及上海市土地学会，共同召开了“新型城镇化背景下的土地财政代偿机制研讨会”①参加研讨会的主要有同济大学石忆邵教授，上海财经大学王克强教授、丁健教授、应望江教授、邓淑莲教授、陈杰教授、王茵副教授，上海市土地学会副会长袁华宝，上海市土地交易中心副主任卢为民，上海市土地学会城镇发展专业委员会主任张新岳，江西财经大学邹秀清教授，上海师范大学李勇威教授、崔光灿副教授，东北大学王玉波副教授，华东理工大学牛星副教授，河海大学徐升艳副教授，复旦大学王媛博士后，中南财经政法大学庄佳强讲师等专家学者。，集中讨论了推进新型城镇化建设所需的资金规模和土地财政改革的问题。综合这次研讨，并参考、结合其他相关研究成果，本文作如下分析讨论。

1 新型城镇化建设对资金的需求规模

新型城镇化的核心是人的城镇化，其中主要是农民工的市民化。由于农民工市民化的资金需求包括使农民工市民化所必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等方面，因此，新型城镇化建设对资金的需求也就表现为农民工市民化的资金需求。目前国内对农民工市民化的成本及资金需求已有多种估算：

（1）同济大学测绘与地理信息学院石忆邵教授，根据存量农民工市民化和新增农业转移进城人口的资金需求、不同区域之间农民工市民化的成本差异，以及不同等级和规模的城市之间农民工市民化的成本差异，提出了两个测算方案。方案一是考虑不同区域的差异性，按照东部、中部、西部实现市民化人均分别投入20万元、13万元、8万元计算，到2020年若要完成2亿农民工的市民化任务，共需投入资金279935亿元。按照此思路，估算到2030年若要再完成2亿农民工的市民化任务，则2020至2030年共需投入资金282932亿元。方案二是考虑不同等级规模城市的差异性，按照直辖市、省会城市、地级市、县级市、建制镇分别需要投入25万元、20万元、15万元、10万元和8万元来计算，到2020年要完成2亿农民工的市民化任务需要投入资金296508亿元。按照此思路，估算到2030年若要再完成2亿农民工的市民化任务，则2020至2030年共需投入资金296132亿元。因此，若要在2020年解决2亿农民工的市民化问题，按2011年现价计算，则资金需求总规模约为279935—296508亿元；若要在2030年再使2亿农民工市民化，则新增资金需求总规模约为282932—296132亿元。

（2）中国海南改革发展研究院院长迟福林研究员认为，未来10年中国城镇化率年均提高1.2个百分点，将再有2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口将达4亿左右。农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算（较低口径），需要增加40万亿元的投资需求②迟福林：释放改革的红利，2012年12月3日《学习时报》。。

（3）《中国城市发展报告2010》提出：中国未来需要实现每年2000万人口进城，通过每人投入10万元，来解决半城市化人口的问题，总体需要资金为每年2万亿元；需要由中央政府、地方政府和市场来共同负担农民工市民化的教育、医疗和社会保障和住房支出①中国城市发展报告编委会：《中国城市发展报告2010》，北京，中国城市出版社，2011年。。

（4）中国发展研究基金会在《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城镇化战略》中所做的估测结果是：到2020年，城市基础设施投资的最小需求量为16万亿元，其中道路桥梁64800亿元，公共交通26700亿元，水热气供应17600亿元，绿化13000亿元，污水处理12000亿元，市容环卫5020亿元，其他24551亿元②中国发展研究基金会：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，北京，人民出版社，2010年。。

综合上述研究成果，可以确定的是，推进中国新型城镇化建设将需要规模巨大的资金投入。即使按照较为保守的估算，预计到2020年时，总共需要投入资金的规模也在16万亿元以上。

2 新型城镇化建设的资金来源

资金需求是许多地方政府推进新型城镇化建设首先需要面临的一个重大问题。改革开放以来，基于中国财政分税制改革的现实，许多地方政府在财政收入上已经形成了依靠土地财政的路径依赖，在推进地方新型城镇化建设上，大多数地方政府仍然将目光和行动放到了土地财政上，或者依托于土地上的地方融资平台，具体为：

（1）土地运作。土地出让收入仍是新型城镇化过程中非常重要的地方财政的支持，特别是在工业化和城市化尚未基本完成的地区，其地位与作用仍难以改变。

（2）地方融资平台。为了解决资金供求矛盾，很多地方设立了投融资平台，承担政府投资项目融资功能。地方政府通过注入资产、赋予特许经营权、财政性资金注入以及土地收益等方式对融资平台进行扶持。

（3）银行贷款。地方政府通过土地抵押贷款，获得经济建设特别是基础设施建设的大量资金。

（4）地方财政投资。包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、房产税等税收性土地收入，以及其他财政收入。

3 新型城镇化中建设土地财政的地位和作用

改革开放30多年来，土地财政在中国城镇化发展进程中曾经起到了积极的作用。土地财政是工业化、城市化和市场化进程中的一种客观现实，也是历史发展阶段的特殊产物，具有一定的合理性和必然性。“土地财政”的提法也正是基于土地出让收入在国民经济发展过程中曾经发挥的重大作用而产生的。目前，土地财政在城镇化过程中还不能够完全被替代，在社会经济发展和改革中还起着重大的促进作用。

（1）土地财政推进了城市化进程。土地财政对于推动城市基础设施建设，加快城市化发展具有积极作用。中国城市化率从1998年的30.4%，增加到目前的52.6%，完成了发达国家几十年、上百年才能完成的历程。正是中国特殊的土地制度安排及土地财政，为改革开放以来持续的经济增长提供了重要保障。地方政府通过土地资本化利用来筹集城市建设资金，完善基础设施建设，提高城镇居民的公共服务水平，使城市化和社会经济同步发展，在这个过程中土地财政发挥了不可替代的作用。

（2）土地财政增强了地方政府财政调控的能力。地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。随着土地出让收入迅速增加，地方政府财力不断增长，保障了政府职能的实现。

（3）土地财政缓解了地方财政的困难。“一级政府、一级事权、一级财权”，事权需要和财力相适应，以财力为保障。分税制改革以来，国家为了提高财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占财政总收入的比重，在做大财政“蛋糕”的同时，地方财政出现困难是不争的事实。土地财政的发展模式，使地方政府有能力扩大公共财政的覆盖范围，推进基本公共服务均等化。

4 当前土地财政存在的主要问题

虽然土地财政在过去一段时间具有积极的意义和价值，但是随着社会经济改革的深化发展，土地财政不可持续并引致产生其他问题的弊端也越来越加明显。

（1）土地财政可持续性水平较低，不利于集约发展。

中国土地财政可持续性水平较低主要表现在土地财政结构失衡与土地财政低效。土地财政主要来自土地出让金收入，土地出让金作为一次性的收入，主要用于解决地方财政一时性的困难，但一些地方将土地财政用于经常性的开支，很容易造成地方政府对土地财政的依赖，增加地方财政的风险。近10年来，土地出让金和土地出让面积都表现出“一波三折”的态势，说明土地出让收入与房地产市场的非理性增长分不开，且受政策影响幅度较大。另外，税收性土地收入特别是土地保有环节税收体系缺失的问题，还容易使地方政府只注重增加土地出让收入，而忽视存量土地的节约集约利用，导致土地资源闲置浪费。

（2）地方融资平台存在金融风险。

地方政府平台类贷款是影响银行资产质量不确定性的主要因素，不断展期和借新还旧的融资平台贷款，使相关风险始终在银行系统内部无法消化，加剧了金融体系的脆弱性。随着银行收紧对地方融资平台的贷款投放，信托贷款等影子银行的业务在快速发展，这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款，不仅增加了地方政府的债务负担，而且也会进一步恶化债务的期限结构，加大再融资风险。

（3）土地财政影响了经济转型升级。

由于土地财政的存在，在“效益最大化”的利益机制驱动下，不少企业包括国有企业纷纷投资房地产行业，影响了经济转型升级。同时，土地财政使得地方政府急功近利，“当年红、现得利”，很容易形成“透支”地方生态环境和长远利益的短期行为。

（4）土地财政扩大了社会财富分配的差距。

在土地资本化利用下，房地产成了金融产品，成为社会投资或投机品，使得房价超过社会平均收入水平。一些房地产商、房地产投资者“一夜暴富”，而一些真正需要住房的民众却买不起住房，加剧了社会财富分配的不公。

（5）土地财政消弱了国家宏观调控的控制效果。

由于土地财政和房价存在内在联系，国家出台的调控政策效果难以凸现，房价陷入“调了又涨，涨了又调”的怪圈。

5 土地财政完善的方向

伴随新型城镇化发展动力由政府推动为主向市场驱动为主的转变，过分依赖土地财政的传统城镇化模式已不可持续，急需改革完善，这也是一种历史发展的必然要求。地方政府依靠土地优化资源配置，把土地作为调控经济的手段甚至形成一种“生财”手段，是无可厚非的，重要的是“土地之财”要为民所用、利民所需、保民安居乐业，在这样的前提下实现社会经济的可持续发展。因此，需要思考目前的土地财政模式是不是有助于社会经济和改革的可持续发展，以及如何更好地改进与完善地方财政体制，设计适应当前社会经济发展需求的更科学更完善的方法和模式。改进和完善土地财政体制的原则，应该是更有利于造福整个社会，而不是造福某个阶层或者某个集团；应该更有利于社会经济的可持续发展，而不是解决短期的问题；应该更有利于规范政府的行为，建立起对民众更加负责的机制。

5.1 优化土地财政收入结构

中国土地财政问题的关键，就在于其来源的内部结构不合理。防范和化解土地财政潜在风险，首先要优化内部结构，减少增量土地出让收入，提高存量土地收入占比，建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度体系。因此，当前建立财产税形式的房地产税收和土地税收体系十分必要。应积极推进土地费改税，整合现有土地税种，增加土地保有环节税种，健全土地税制体系，同时要提高税率、规范税基、稳固税源，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制，实现土地财政来源从“一次性”的土地出让收入向可持续的税收性土地收入的良性过渡，完成现行土地财政结构的平稳优化转换。

5.2 改革土地供应制度

推进新型城镇化过程中，实现土地财正可持续发展，需要改革土地供应制度，进一步提升土地市场化水平，实现供地方式多元化和供地主体多元化。一是增加土地供应渠道，加快集体土地流转制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同价”，建立城乡统一的建设用地市场。二是放开土地二级市场，让符合规划的土地，更多地依靠市场来配置，以解决土地供应瓶颈问题。三是建立地方土地收益基金制度，从社会公平和代际平衡的视角出发，在制度层面设置土地出让年限规模和收益分配方案，以供长期使用，防止透支未来。另外，要完善土地招拍挂出让制度，提升土地利用综合效益。

5.3 推进财税体制改革

地方政府土地财政模式是在现有财政体制不健全、法治缺失时期的必然选择。要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖，摆脱土地财政模式，关键在于优化地方财权结构，协调中央政府和地方政府之间的财政关系。一是合理划分中央与地方的收入、支出范围，使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。二是加大中央对基础性公共服务的支出责任，减轻地方政府的不合理事权，改变地方政府财政收支不平衡的局面，确保政府能够不依赖于土地财政收入而实现财政自给。三是继续完善土地有偿收益“收支两条线”的征管体制，强化预算监督，建立健全分级国有资产管理体系，逐步将预算外和体制外财政性资金（土地资产及其财税收益）纳入公共财政预算管理。

5.4 完善政府绩效考核制度

在现有的经济发展数量指标与政绩直接挂钩的激励下，地方政府常常不惜以积累巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，完善政绩考核制度的核心，就是要对地方官员的政绩进行全面、客观和公正的评价，完善财政分权对政府行为的激励机制，改革政绩考核制度，转变地方政府职能和治理理念。因此，要降低地方政府政绩考核体系中经济增长率和招商引资额等指标的权重，凸显对地方公共产品和公共服务提供以及可持续发展指标的重视，并加强监管和审计力度。同时，要转变地方政府准市场主体属性，改变片面依赖土地出让来刺激经济增长的治理观念，要把提升地方公共产品的效率和质量、营造和谐的经济社会环境作为地方政府最重要的施政目标。

6 如何建立土地财政代偿机制

土地财政代偿机制可理解为，在土地财政不可持续的背景下，为促进地方经济社会建设，实现可持续发展，而寻找土地财政的替代途径，建立取代土地财政的长效融资机制。新型城镇化建设需要大量的资金，投融资模式创新成为客观必然，只有依靠多元化的资金来源渠道，才能完成新型城镇化建设的预期目标和任务。因此，解决新型城镇化的资金问题，关键在于通过投融资体制改革，建立土地财政代偿机制，打破阻碍资金自由流通的障碍。

6.1 推进税收性土地财政发展

目前，土地直接税收占财政收入的比重较低，特别是保有环节税收低。因此，深化税制改革，推进税收性土地财政发展对于新型城镇化建设具有重要意义。第一，开征物业税（需要研究房产所有权与土地使用权的协调以及房产续存期与土地使用权年期的协调），扩大房产税的征收范围，由仅对新房征税扩大到对存量房征税（需要研究存量房土地出让金与房产税的协调问题），增加房地产保有环节的税收；第二，改革耕地占用税，将耕地占用税扩大到农地占用税，增加土地取得环节的税收；第三，改革土地增值税，完善土地流转环节的税收。

对房地产保有环节征收不动产物业税，需要逐步解决税制税种设置不合理、计税依据不合理、税率僵化等一系列问题，促进房地产市场税收体系逐步趋于合理，使地方政府拥有持续、稳定和可预期的收入来源体系。另外，要合理划分中央和地方共享税，在保证中央财政的前提下应适当向地方倾斜。此外，要通过立法扩大地方的税权，将地方税的解释权、征管权等赋予地方，同时赋予地方更多的独立税种。

6.2 规范投资基金融资平台

投资基金实现了为地方府城镇化发展项目、房地产项目提供多渠道的融资支持。有条件的地区可以创建统一的城市或区域性基础设施投融资中心，利用多种融资工具，在更大范围引入和合理配置资金，提高城建资金的使用效率，逐步减少对间接融资的依赖。为降低金融风险，当前需要注意的是，应规范地方融资平台，将融资平台严格限定在建设基础设施等领域。

当前，大力发展基础设施产业投资基金、吸引社会资本投向城镇建设，是可供选择的破解土地财政问题的融资途径之一。基础设施产业基金也可以为社会资本参与城镇建设提供一条新的良好渠道，可以有效发挥政府投资的杠杆作用和引导作用，分散投资风险，并提高城镇化建设效率。目前发展基础设施产业投资基金要由政府主导逐步转变为以市场为主导，要在《产业投资基金管理暂行办法》的基础上，尽快完善基础设施产业基金的相关政策法规。

6.3 推广市政债等债券融资

在中国经济当前发展阶段，地方政府通过适度发债筹集基础设施建设资金具有一定的必要性和合理性。国际上无论是财政联邦制还是单一制国家，市政债或类似地方债都在城市建设中得到广泛运用。相比现有“土地财政”加“地方融资平台”的融资方式，市政债更为透明和规范，也更符合市场化的要求，能够满足“开前门”的要求。同时，市政债更有利于规范地方政府的融资行为，有利于健全和完善中国的资本市场体系，而且可为社会闲置资金找到一条具有稳定收益的投资渠道。目前，可向全社会开放地方政府债券市场，并就市政债的发行制定规范的法规，设计完善的发行办法，防范和控制相应的风险。

6.4 扩大资产证券化试点

现阶段，应该积极探索资产证券化在新型城镇化建设融资中的积极作用。地方政府持有的具有稳定现金流的优质资产，如供水、电力、高速公路等，未来都有望成为资产证券化的标的。资产证券化将城镇化建设的资金需求与资本市场的资金供给有效结合，通过发行以基础设施项目的未来收费收入为支持的证券，有助于利用存量资金，加快建设资金的周转，提高资金使用效率，降低城镇化建设融资成本。当前应从建立健全法律法规、推进信用评级体系改革和规范市场监督等方面来完善资产证券化的融资环境。