新型城镇化与土地资源管理创新——第十二届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛综述

李武艳，鲍海君

（1.浙江财经大学不动产研究所，浙江 杭州 310018； 2.浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018）

第十二届全国高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛于2013年10月25日—27日在杭州召开。本届论坛由教育部公共管理教学指导委员会土地资源管理学科组、高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会、《中国土地科学》编辑部、中国土地学会学术委员会和浙江财经大学共同主办，浙江财经大学经济与社会发展研究院和工商管理学院承办。来自国土资源部、中国人民大学、中国农业大学、中国地质大学、南京大学、南京农业大学、武汉大学、华中科技大学、华中农业大学、浙江大学、浙江财经大学、浙江省国土资源厅、北京市国土资源局等70多所院校及相关科研院所的200余名院长、系主任及专家学者参加了论坛。论坛共收录论文153篇，其中27篇在会场进行交流。国土资源部土地整治中心郧文聚副主任、北京市国土资源局谢俊奇副局长、浙江省国土资源厅总规划师盛乐山高级工程师、浙江大学吴次芳教授及浙江财经大学徐保根教授分别作了“全面提升土地科学地位，全力推动土地工程技术的发展与进步”、“从数字国土到智慧国土——兼论土地科技的几个重大问题”、“土地管理创新与新型城镇化：成效、问题与对策”、“土地科学学科建设若干基本问题的反思与探讨”、“农村集体土地制度创新与思考”的主题报告。围绕“新型城镇化与土地资源管理创新”主题，与会代表从“土地资源管理专业与学科建设”、“新型城镇化的路径选择与土地资源调控”、“新型城镇化与生态文明”、“城乡转型与土地利用冲突治理”、“新型城镇化与土地制度创新”和“新型城镇化与土地市场建设”等6个方面深入开展了学术交流与研讨。现将会议内容综述如下。

1 土地资源管理专业与学科建设

与会代表认为应抓住新型城镇化发展机遇，发挥土地资源管理专业优势，培养更多高层次人才，全面提升土地资源管理学科在社会经济发展中的地位。吴次芳从分析土地科学学科为什么还不是一级学科着手，反思和探讨土地科学学科建设若干基本问题，提出当人类面对“只有一个地球”和“共同的未来”时，土地问题的社会需求和实践性是毋庸置疑的，土地应该成为一门独立学科，土地利用应是学科逻辑起点，最核心的科学问题是“可持续性”，学科的名称应为“土地科学与工程”，并下分土地科学、土地整治工程、土地测控工程和土地规划利用4个二级学科。郧文聚集中阐述了国土资源部、各高校专家和地方代表1998年以来召开的土地学科建设相关会议内容，其中包括土地科学领域的院士专家呼吁在新型城镇化下，通过工程技术手段提升现有耕地质量和对未利用土地的开发水平，留苏老专家们呼吁建立“土地科学与技术”学科，开办理工科的本科教育，学界人士建议利用中国土地学会、农业工程学会平台持续撰写学科发展报告，扩大学科影响力；从处在管理学科下的局限性、地方对土地工程类专业人才需求的强烈性、高校教育对学科建立愿望的迫切性和相关单位大力推动建立土地工程学科实践性等4个方面分析了建立土地工程一级学科的必要性和可行性，并总结了国土资源部人事司、国科司、土地整治中心、各高校和《中国土地科学》编辑部关于土地工程学科建设的意见和建议。研讨会期间，有专家建议在公共管理一级学科下土地资源管理二级学科应加强与其他学科的交流，特别是理工类学科，充实和完善土地专业基础知识，同时吸纳其他学科发展经验，更好地为新型城镇化建设服务。与会70多所院校及相关科研院所负责人讨论了《高等学校土地资源管理学科本科专业指导性专业规范》，分析了土地资源管理专业教育现状和发展趋势，结合社会经济发展需求对土地资源管理专业培养目标和专业知识体系框架进行了讨论，包括专业必修和选修课程设置、实验室和实习基地建设等内容，从学科特性、社会发展需求、人才培养、与国际社会接轨等方面探讨了土地资源管理学科的发展策略及其路径。

2 新型城镇化的路径选择与土地资源调控

新型城镇化的路径选择决定城镇化发展方向，土地资源是城镇化发展的物质载体，新型城镇化路径选择直接影响土地资源空间布局与可持续发展。与会专家围绕中国新型城镇化的路径选择、土地资源调控在新型城镇化中的地位和作用、新型城镇化中土地资源调控方向选择等问题进行了讨论，并就促进城镇化与土地资源协调发展提出若干建议。

2.1 当前城镇化存在的问题和新型城镇化路径选择

新型城镇化不同于传统的城镇化，从过去追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市文化、公共服务内涵为中心，真正建设具有较高品质的宜居之所，这些都需要改变过去的发展模式，选择科学的发展路径。

深入剖析过去城镇化发展中存在的土地问题是选择可持续新型城镇化路径的前提。人口城镇化与土地城镇化的相互关系是学者研究的重点，崔许峰以江苏省为研究区域，指出人口城镇化与土地城镇化在时空上存在非均衡性，在时间上呈现协调发展度逐步提高但是总体水平仍较低的状况，城镇化综合发展水平、协调发展度呈苏南、苏中高于苏北的状况。苏南、苏中地区总体呈人口城镇化滞后型，苏北总体呈土地城镇化滞后型。过度的土地城镇化引发了诸多经济社会问题，首先是建成区的空置和浪费，土地利用的低效率化和土地资源浪费，出现“鬼城”的城镇化失调现象；其次是房地产业泡沫的逐渐增大威胁国民经济的平稳发展。张雪龙、苑韶峰、李光勤等从全国层面、省域层面、城市层面揭示了人口城镇化和土地城镇化的不协调特征。研讨中，多数学者认为土地产权制度不完善、土地征收制度不健全和城乡土地市场处于分割状态等问题都是土地资源宏观调控的制度障碍。

关于优先发展大城市还是重点发展中小城市一直是学界争论的焦点。游和远等通过调查发现，扩大城镇化规模无法进一步改善农地转出户非农就业状态，改善城镇化城乡统筹质量可提高非农就业收入，减少就业的时间距离，因此当前城镇化路径策略不应急于扩大城镇化规模，应结合城镇化区域的社会经济禀赋特征提高城镇化公共服务质量。

2.2 新型城镇化下土地资源调控作用与协调发展策略

冯广京提出城镇化进程中土地资源不仅承载着如何保障生活和生产的资源压力，也承载了很大的资金压力。田传浩认为土地出让收入成为地方政府缓解财政紧张的重要手段，地方政府积极出让土地是出于对财政收入和招商引资的追求，为了促进地方经济发展，在“晋升竞争”中占据相对优势，地方政府对城市公共物品的支出结构存在严重的行为扭曲。

学者从提高城镇化内涵、降低城镇化发展成本、保障城镇化发展空间等方面建言献策。柯新利提出应着力推进社会城镇化水平，促进社会结构和居民生活方式的转变，提高耕地利用劳动力集约度和农业机械集约度，以协调城镇化与粮食安全的矛盾；在推进人口城镇化水平提升同时，应加强经济城镇化和社会城镇化的提升，以防止由于人口城镇化水平提升带来的耕地集约利用水平的整体下降。崔许峰提出应在城镇化进程中防止产业空洞化，新城建设必须有产业支撑，没有产业支撑的新城建设，会造成产业定位不明、投资不足，导致新城产值低下，土地资源闲置浪费。耿槟认为新型城镇化过程中为实现土地财政可持续发展还需要加快集体土地流转制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同价”，建立城乡统一的建设用地市场，地方政府对国有土地出让收入的过度依赖转向从集体土地收益获得可持续税收的转型是土地财政可持续发展模式的必由之路。陈佳骊提出增减挂钩指标接收区在城乡用地分配时应注重小城镇与大中小城市共同协调发展，在城镇与农民集中居住区连接的空间范围内合理配置农村非农产业用地，提升指标使用效率。

3 新型城镇化与生态文明

十八大报告独立成篇地系统论述了“大力推进生态文明建设”，更加突出了生态文明建设的战略地位。新型城镇化为土地生态文明建设提供良好机遇，土地生态文明为新型城镇化提供丰富而健康的粮食、适宜的居住生活环境和足够的生产空间，是城镇化真正实现“新型”的必要条件。参会人员主要围绕如何评价土地生态文明和如何保护、补偿土地生态功能等两方面进行讨论。

3.1 构建土地生态文明评价体系，科学监测土地生态功能

科学的评价体系是土地生态文明建设的标准，亦是国家生态文明建设理论支撑。学者既有从宏观层面总体评价土地生态功能，也有从微观层面探讨某一生态元素变化，但由于生态文明内涵丰富，且属于新生事物，学者众说纷纭，尚未达成共识。蔡太义从土地数量、土地质量、土地生态、土地利用制度等4个方面构建30项土地生态评价指标，并以粮食主产区新郑市为例进行实证。段建南、刘沛从生产、生态和社会三个方面评价耕地功能，发现自2000年以来，湖南省邵东县耕地总体功能有所下降，社会与生态功能近年来下降趋势明显，生产功能弱化现象在近6年内虽有所缓解，但尚未出现较大增幅。吴次芳、费罗成运用IPCC碳库计量法，以低丘缓坡开发耕地为研究对象，探讨项目开发对项目区碳库变化影响。研究结果显示项目区碳库由森林碳库转变为农田碳库，其中植被碳库、枯落物碳库和土壤有机碳库等分碳库均有减少，项目区碳库总量明显减少；实施的土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、防护林工程、地力培肥工程等均会对项目区碳库产生复杂而明显的影响，总体上呈现减少趋势，其中施工干扰和工程本身是影响项目区碳库的关键因素。

3.2 加强土地生态功能建设，提供多元化管护途径

耕地易地补充价值补偿是保护耕地生态价值和实现区际共享生态文明的重要途径。方斌通过构建国家耕地易地补充价值补偿理论框架，采取剥离法获得耕地易地补充的价值组成，运用经济模型法和生态评估法进行量化，并以全国内陆31个省、市、自治区为例，建立省际之间耕地易地补充价值补偿的测算模型，得出北京市与青海省耕地易地补充价值每年为 534896.37元/hm2。柯新利基于布局优化角度构建耕地保护区域补偿机制，依据资源禀赋与经济发展的区域差异，运用分区异步元胞自动机模型优化耕地布局，提出以耕地发展权价值、耕地粮食安全价值和耕地生态服务价值为基础，采用区域耕地赤字/盈余进行修正得到耕地保护区域补偿价值标准的方法体系。

土地综合整治是当前实现土地生态文明的主要手段。薛继斌调查发现，农户收入结构对农户参与综合整治项目影响较大，收入越低越需在政策上扶持；居住条件越差农户参与整治项目意愿越高；交通改善可提高农户参与整治的积极性。张勇、汪应宏提出应在土地综合整治中加强生态环境保护，并为生态文明建设提供途径。赵哲远以舟山市定海区为例，阐述了海岛区域如何建设高标准农田，如何处理耕地保护与新区建设的关系。李武艳通过介绍加拿大有机家庭农场生产概况，分析其面临的市场机遇与挑战，阐述如何利用中国家庭农场发展之际和借鉴国际先进经验提高土地生态效益。

4 城乡转型与土地利用冲突治理

中国过去十多年的城镇化更多地体现为“土地城镇化”过程，这加剧了城乡利益矛盾，是一种不可持续的城镇化模式。传统城镇化的一个明显特征是土地利用冲突与经济纠纷日益增多，这些冲突与纠纷在新型城镇化建设过程中将会在一段时间内持续存在。因此，研究城乡如何转型，在保障多方利益前提下如何治理土地利用冲突对实现新型城镇化目标有重要意义。会议期间，与会专家交流了土地利用冲突分析与类型诊断、征地冲突区域识别和农民合法权益保障等方面的主题，并从土地利用规划与城市规划协调等方面提出了具体对策。

4.1 识别土地利用冲突类型，诊断冲突产生原因

黄贤金、叶丽芳认为土地利用冲突主要集中以下3个方面：第一，资源配置冲突；第二，人地关系冲突；第三，规划间冲突，并提出了LFA方法、博弈论、PSR模型方法和空间叠置分析方法综合诊断土地利用冲突的方法体系。祝锦霞等从开发商区位选择行为入手，自下而上地构建基于Agent的复杂系统建模方法，成功模拟萧山区征收拆迁冲突潜在发生区域，为干预时机和策略的选择以及征收拆迁政策改革决策提供定量分析方法和理论依据。

4.2 完善土地利用冲突治理措施，建设和谐城乡利益体系

廖和平基于共生理论，以重庆市为例重构了山地城市空间规划理念，总结了4类土地空间规划共生要素：土地利用共生单元、土地利用共生模式、土地利用共生环境和土地利用共生系统，提炼了3种土地空间共生原理：土地空间共生指向原理、土地空间共生协同原理和土地空间共生动态原理，划分了4种类型山地城市土地空间共生单元：发展空间、生存空间、生态空间和保障空间，并提出了城市空间协调治理的策略。刘琼等通过与土地利用规划相关的15个利益主体深度访谈，将其分为核心层、紧密层和松散层，提出应立足于协调核心层和紧密层的利益主体关系，通过改变市级层面冲突双方力量对比、形成冲突的均衡，加强省国土厅和市级政府的对接，建立“两规”协商机制，发挥省级政府调解作用，建立冲突裁决机制，加大土地督察局的督察力度，建立冲突处置机制等措施促使“两规”从冲突走向协调。

5 新型城镇化与土地制度创新

土地制度改革是新型城镇化顶层设计的核心突破点之一，通过重组土地与劳动力的配置完善土地城镇化和人口城镇化，进而推进中国城镇化的发展进程。从研究空间上看，农村土地制度改革是学者关注重点；从研究内容上看，集体土地确权和流转运行机制规范是学者研究热点，也是当前亟需改革的内容。

5.1 明晰集体土地产权，规范集体土地流转机制

城乡土地制度的二元分割，导致集体土地产权制度的缺失和模糊，这主要体现在集体土地所有权虚设、集体土地处置权缺乏、集体土地发展权受限和集体土地收益权不公。於忠祥认为确权是土地制度改革的核心，弱化农村土地所有权，强化使用权，通过建立农村宅基地储备制度、通过市场获得“增减挂”指标和尝试城乡互动的购房制度构建城乡统筹土地市场，应杜绝走低成本的城镇化道路。

当前，行政监管、市场经营和产权管理单位集中于土地行政管理部门，这不利于土地市场有序运行。研讨期间，学者提出应从理顺管制体制着手解决当前城乡土地制度二元分割局面，健全城乡统一土地市场。鲍海君则构建了土地利用竞争合约三层次模型以厘清土地使用制度与土地利用效率之间的互动关系，阐明了改革开放以来政府主导式土地资源配置的动态演进与效率改善的逻辑，为新型城镇化进程中的土地使用制度改革提供理论基础。

5.2 改革土地收益分配制度，保障失地农民权益

许多学者通过问卷调查和深度访谈了解农民工市民化的意愿、能力及对土地制度改革的意见和期望。陈会广通过调查宁沪铁路8个站点970位农民工，分析了农民工的市民化意愿、农民工对承包地权利和宅基地权利的反应。结果显示农民工市民化意愿较强，虽对自己居住环境要求不高，对廉租房建设要求也相对较低，但仍希望政府为其提供居住空间；农民工选择土地流转较多，愿意放弃土地承包权较少，转包、出租和代耕流转较多，签订合同少；农村建设用地增加和农民工外出打工人数增多而家庭规模日益缩小形成矛盾，但不愿放弃宅基地使用权居多。因此，不放弃承包地、宅基地的农业转移人口市民化仍是社会安全的重要策略选择，替代过去要地不要人的城镇化，形成新型城镇化的稳固基础。黄忠华基于拓展的托达罗模型和义乌市调研数据分析农村土地制度安排对农民工市民化的影响。研究结果显示农村土地制度安排可通过保险效应和环境舒适度效应影响农民工意愿，拥有宅基地和打算回家种地的农民工更倾向于市民化，希望保留承包地的农民工市民化意愿更高。此外，新生代和老一代农民工市民化意愿及其对农村土地态度存在显著差异。

6 新型城镇化与土地市场建设

健康有序的土地市场既可保障新型城镇化发展空间，也可保护土地生产、生态和社会效益。围绕新型城镇化与土地市场建设，学者主要讨论城乡土地市场统筹、土地市场效率评价、农村居民点管理等方面内容。

6.1 建设城乡一体化的土地市场体系

关于构建城乡一体的土地市场的重要性和理由，学者基本已达成共识，但是对于如何构建市场则各抒己见。政府垄断非农建设市场已产生负面影响，比如征地行为不规范，城市土地利用集约化程度偏低，农民土地意愿供给水平等现象，这些现象都亟需建设城乡一体化土地市场。黄贤金、赵小风在分析城乡二元土地市场结构基础上构建了城乡统一建设用地市场运行的框架，城乡统一建设用地市场分为农用地市场和建设用地市场，其中农用地市场包括农用地的农用流转和农用地的用途转换，建设用地市场包括建设用地使用权纵向流动的一级市场和建设用地使用权横向流动的二级市场。张远索认为应重点关注集体建设用地入市方案设计，更应借新型城镇化发展理念，大力发展乡镇级城镇化，以此在城乡两个市场之间修建镇域带，推动城乡土地市场统筹发展。

6.2 提高土地市场运行效率，规范土地供给机制

针对土地市场运行效率，吴群引入随机前沿模型构建生产函数，对城市土地市场运行效率进行实证分析，借助效率函数分析影响运行效率的影响因素，研究显示2002—2011年江苏省市场运行效率总体呈现上升趋势，但是地区运行效率差异明显；城市化水平、土地市场化程度以及区位条件对土地市场运行效率有正向推动作用，政府过度的市场干预对市场运行效率有负面影响。陈银蓉认为政府主导的土地供给机制和管理制度，限制了人口与土地城镇化的同步，应在保护耕地、控制建设用地增长和城市扩张的指导思想下，给予人口城镇化在用地上的具体安排，在集体土地所有权征收和土地权利的流转中，实现土地收益在相关权利主体上的合理、公平分配。

土地制度改革是十八届三中全会讨论的重要议题之一，本次论坛以“新型城镇化与土地资源管理创新”为主题开展研讨，具有重要的理论意义和实践价值。与会专家学者对新型城镇化的困境、途径和土地资源管理转变、创新以及二者如何协调发展和良性互动作了深入交流。通过研讨形成了一些共识，如传统城镇化存在土地利用集约度低、土地利用结构不合理和土地资源浪费严重等问题，随之也引起农民土地权益受损、城乡土地利益分配不均等经济与社会问题；应创新土地资源管理，转变土地利用方式，转换土地供应政策，发挥土地资源调控在新型城镇化中的重要作用等。