新型城镇化背景下的国土生态文明战略框架设计研究

张 杨， 严金明， 石 义

（1. 中国人民大学土地资源管理系， 北京 100872；2.武汉市城市规划设计研究院， 湖北 武汉 430014）

新型城镇化背景下的国土生态文明战略框架设计研究

张 杨1， 严金明1， 石 义2

（1. 中国人民大学土地资源管理系， 北京 100872；2.武汉市城市规划设计研究院， 湖北 武汉 430014）

研究目的：为新型城镇化背景下的国土生态文明建设与国土资源可持续利用提供依据与参考。研究方法：理论分析法与政策分析法。研究结果：构建了新型城镇化背景下的国土生态文明战略框架，并进行了详细阐述与解释。研究结论：在创新国土资源管理中，要以国土利用和管理方式的转变促进新型城镇化发展，积极探索与新型城镇化道路相契合的国土生态文明战略与措施。

土地管理；新型城镇化；生态文明；国土生态文明

目前，中国正处在经济和社会转型发展的新时期，随着全球化经济浪潮的到来，工业化、城镇化和农业现代化获得了稳步推进，与此同时，中国的人口、资源环境对于经济社会的负向约束力正在明显加剧[1-5]。改革开放后，中国的城镇化速度一直处于快速发展时期，在1978—2011年间，城市化水平从17.9%上升为51.3%[6]。中国的城镇化水平与发达国家相比，在上升空间方面仍有很大提高余地，所以把新型城镇化作为经济社会与生态同步良性发展的主要抓手，十分契合当前四化统一协调发展要求，为中国社会经济的良性快速发展提供源源动力。在中国经济社会全面快速发展的新形势下，中共十八大围绕全面建成小康社会的宏伟目标，提出要加快提升城镇化质量、优化国土空间格局、推动资源利用方式根本转变、加强生态文明建设。

促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”同步发展，这对中国国土开发利用提出了诸多新课题，迫切要求加大对经济社会发展和国土开发利用与保护的统筹，实施国土生态文明战略，加快转变国土开发利用方式，以资源环境承载能力为基础，构建更优的国土空间格局、挖掘更高的国土开发质量以支撑中国未来经济社会的可持续发展[7-8]。

1 国土生态文明内涵

国土资源是中国生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，支撑各行各业，影响千秋万代，在现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的地位[9]。国土生态文明是指中国为保护国土资源可持续发展而取得的物质、精神和制度成果的总和。 国土生态文明建设是指通过创新性的国土资源开发利用以及国土资源的优化有效管理，实现国土资源的可持续发展以及国土资源生态体系与社会经济体系全面协调发展。

在中国国土资源开发过程中，适宜工业化、城镇化开发的陆地国土面积仅为180余万km2[10]，这一空间还必须考虑粮食安全、生态建设等多种需求，并且在开发过程中频现资源缺口、环境压力、地质灾害风险等问题。国土资源对于社会经济发展的承载力能力已接近阈值[11-14]，因此必须树立国土生态文明理念，积极推进国土生态文明建设，实施国土生态文明战略。

2 国土生态文明战略框架设计研究

国土生态文明战略框架如图1所示。

2.1 国土生态文明战略背景

（1）自然背景。中国地形复杂多样，山地、丘陵和高原面积分布最广，适宜耕作的土地只占国土面积的30%左右。这样的地形地貌条件对中国的土地利用方式、空间布局都产生了深刻影响。受地形地貌的影响，中国土地资源类型具有多样性的特征，为国土资源的多样性开发利用提供了本底条件，但由于山地、丘陵广布，土层浅薄贫瘠，土地生产力低下，耕地资源零散，若开发利用不当，十分容易造成水土流失与资源浪费和破坏。并且由于人口激增，农业化、工业化与城市化的加快，许多区域出现违背自然规律的土地利用布局，使得地质环境堪忧，地质灾害呈易发多发之势。

（2）社会背景。中国是一个发展中的人口大国，人口问题是制约资源环境可持续发展的主要问题之一。据第六次人口普查数据显示中国总人口已经达到13.39亿[15]。人口的不断增加给土地资源承载力带来了巨大的压力。人口的日益增加与耕地的持续减少这一逆向变化使得中国土地资源人口承载力一直处于临界的边缘。中国的城市化进程是在土地资源稀缺、人地矛盾加大的背景下进行的，这样在土地利用过程中便给土地资源带来了持续性威胁。城市建设用地的空间无序扩张对耕地的不合理占用是目前亟待解决的问题。

（3）经济背景。目前，中国的经济和工业正处于快速发展时期。经济的快速增长和工业产值的大幅增加，带来了社会的同步全面发展，人民生活水平日益提高，产业结构也逐步优化，同样对土地利用数量、强度、规模与结构的影响也日趋深远。产业结构通过产业用地重新分配实现调整与优化，伴生土地利用结构的演变。其次土地利用状况也受人民消费结构变化的影响，比如饮食结构、居住环境、出行条件等变化。

（4）外部背景。由于中国人多地少，土地资源相对不足，严重制约中国快速发展，所以可以通过利用国际资源来缓解中国土地资源的承载压力，增加中国土地资源自我修复与保障能力。在此过程中，由于国内产品要参与国际竞争，也会促使国内企业的内部优化，提升其自身的实力，促进土地利用的集约化与规模化。通过利用国际土地资源的产品，间接缓解中国土地压力，对于切实保护耕地、保障中国粮食安全以及改善土地资源生态环境具有重要的现实意义。

2.2 国土生态文明战略原则

（1）节约集约原则。国土资源是经济社会发展的重要物质基础，经济发展方式与资源利用方式关系密切。经济发展方式在相当程度上决定了资源利用方式，粗放的发展方式往往导致资源大量消耗和粗放利用；资源利用方式反过来也深刻影响着经济发展方式，粗放外延的资源利用方式会进一步固化和加剧落后的经济发展方式，所以节约集约原则是是缓解经济发展资源约束、保障经济社会又好又快发展的必然选择。

（2）供需平衡原则。土地开发利用过程中，要保持资源供给与资源需求的动态平衡，即遵循供需平衡原则。人口增长是影响土地资源供求平衡的主要问题，只有控制人口数量才能维持土地资源供需平衡。随着经济全球化与外部环境的改善，可以充分利用国外土地资源与市场来实现土地资源供需平衡。

（3）数量与质量并重原则。土地资源是数量与质量的有机统一体。在土地利用过程中要注重土地规模化经营，也要防止片面追求用地规模而造成的粗放式经营的倾向问题。注重开发与保护的统一，不能盲目地对未利用地进行不合理开发，而是要与合理保护与治理有机结合起来，提高土地资源的质量。

（4）国土利用结构与布局优化兼顾。中国幅员辽阔，国土资源空间分异明显，使得中国土地利用方式也具有多样性。依据结构决定功能的系统原理，在国土资源总量一定的情况下，国土利用结构与布局会导致异质化的总体效应，所以在土地利用过程中必须兼顾结构与布局的优化，根据空间和时间的变化进行动态调整。

（5）国土利用与保护相结合。国土利用的目的是为了满足人类生存与发展的诉求，但并不能以牺牲国土资源为代价，因此在土地利用过程中应进行必要的保护。务必维持数量不变少，质量不下降，把优化利用与有效保护结合起来，真正实现国土资源的利用与保护的可持续化良性发展。

（6）国土利用技术与管理相配套。随着科学技术的快速发展，在国土利用过程中越来越多的先进技术被引入，大大提高了土地利用水平，但同时有些技术的运用也给国土资源带来了一定的破坏。技术的负面效应往往是由于管理的不完善造成的。这要求在国土利用过程中将技术与管理相配套起来，用先进管理来驾驭先进的技术，积极开发可持续的绿色科技，为国土资源的可持续利用保驾护航。

2.3 国土生态文明战略目标

（1）保持耕地数量，维护粮食安全。粮食安全关系到中国长远发展重要战略之一。粮食安全战略对于作为人口大国的中国而言，十分重要，所以必须保持一定的耕地数量，获得持久的粮食供应与生产能力，以满足中国各个经济发展阶段和国民生活水平的提高。

（2）提高国土资源的利用效率。城市经济集聚能力日益提高，城乡结构更加合理，基础设施更加完备、利用效率更加提升。多元化、安全、完善的资源供应系统和高效、绿色、低碳的资源利用系统初步建立，社会经济发展对资源的依赖程度逐步降低，资源集约节约利用水平显著提高，资源保障体系基本建立。

（3）全面推进蓝色国土建设。海洋经济发展空间不断扩展，海洋产业布局更为合理，对沿海地区经济的辐射带动能力进一步增强，海洋资源集约利用水平明显提高，海洋生态环境质量持续改善，海洋可持续发展能力显著增强。

（4）保护和改善生态环境。生态环境的好坏制约着国土利用的程度，国土资源可持续发展可以改善与治理已经恶化的生态环境，优化没有遭到破坏的生态环境。追求经济、社会与生态效益的统一，促进国土生态文明的全面发展。

2.4 国土生态文明战略任务

（1）重塑国土生态关系，维护国土资源自我更新能力。在国土开发利用过程中，应根据生态学、生态工程理念对国土生态关系进行重构，保持国土与生态协调统一发展。要遵循因地制宜的原则选择土地用途，建构完善、合理的国土空间结构与布局。将国土利用与自然覆被有机结合起来，构建国土生态系统结构与功能布局。要在对国土资源环境保护的基础上，严控土地开发强度， 维护国土资源自我更新能力；治理已经退化的国土资源，保持国土资源可持续发展。

（2）加大国土投入力度，提高国土资源生产能力。国土资源的生产能力的高低取决于土地自身的自然本底，也依靠人类追加的投入，比如：经济投入、科技投入、人力投入等。因此在土地资源利用中，必须把增加投入、提高生产能力放在突出位置。增加投入、提高生产能力不能走粗放式利用道路，也不能走掠夺式不可持续的道路，必须以提高国土资源转化效率和利用效益为前提，与长远利益进行有机结合，提高生产能力的可持续性。因地制宜，注重增加土地开发、节约集约利用、整治与保护力度，追求社会经济生态效益的综合性提高。

（3）合理开发利用海洋资源，构建蓝色国土开发与安全体系。中国是一个陆地大国，同时更是一个海洋大国。中国拥有300万km2的管辖海域，即“蓝色国土”[16]。切实提高海洋开发、控制、综合管理能力，积极推进海洋生态文明建设。加强海洋综合管理，维护国际海洋新秩序和国家海洋权益，统筹规划海洋的开发和整治，积极发展海洋科学技术和教育，建立海洋综合管理制度，积极参与海洋领域的国际合作。

（4）管控开发强度与结构，优化国土空间开发格局。依据经济、社会与生态效益（三效合一）相结合的原则，管控国土资源开发强度与空间建构，促进生产空间、生活空间、生态空间（三生空间）的优化。加快推进主体功能区战略，促进各地区严格按照功能地位优度发展，打造科学合理的城市发展格局、农业发展格局以及生态安全格局。提高海洋开发与管控能力，积极发展海洋经济，保护海洋资源与环境，坚决维护海洋权益。

2.5 国土生态文明战略方针

（1）国土智慧开发方针。国土开发利用必须尊重自然规律，把资源禀赋和环境容量作为国土空间开发的基础条件，做到智慧开发。根据生态环境安全、资源保障安全、粮食供给安全承载力为“短板”要素确定人口经济集聚和产业发展的限制性要求，明确国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚。

（2）城乡协调发展方针。国土生态文明战略需要统筹区域极差化，减小城乡差距，推进城乡协调发展。通过培育壮大国土开发点轴体系，提高点轴布局密度，延伸点轴覆盖范围，辐射带动区域开发逐步趋向均衡态势；通过推进公益性基础设施和环境保护设施建设，优先配置教育、卫生、医疗等民生设施空间，缩小区域之间和城乡之间基本公共服务水平的差距，共享发展成果，促进城乡协调发展。

（3）国土空间优化方针。实施国土空间优化，既要积极发挥市场配置的作用，也要政府科学合理引导作用的介入。要通过明确国土空间战略格局，完善国土基础支撑体系，加强资源开发利用调控，划定“生存线”、“生态线”、“发展线”和“保障线”，实施“四线”管控措施，积极引导人口流动、城乡和产业发展，推进重点区域开发和国土均衡发展，统筹协调生产、生活、生态空间结构，优化提升国土空间效率，促进工业化、城镇化和农业现代化同步发展。

（4）陆海统筹发展方针。实施陆海一体化开发，统筹陆地和海洋资源利用，协调生产、生活、生态用地和用海，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发[10]。从发展定位、空间布局等方面加强统筹协调，构建产业体系联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的陆海协同发展格局，全面提升国土开发利用水平，增强国土综合竞争力。

2.6 国土生态文明战略措施

（1）控制人口数量，缓解人地矛盾。中国人口数量基数大，人均土地资源相对不足。人均耕地面积已经接近警戒红线，人口的增加将给土地资源的开发利用带来明显的负效应。当区域内的人口数量超过了该区域的土地资源承载力的时候，会导致人们对土地资源的掠夺式的开发，造成土地的退化与破坏，进一步导致区域生态环境的恶化，极大地制约了土地资源的可持续利用。在土地资源总量难以增长的前提下，控制人口数量是缓解人地矛盾的根本措施之一。在控制人口数量同时，还应大力发展科技教育，提高全民国土意识，树立正确的国土观念，使得“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策深入人心，以实现人口与土地资源的长期平衡协调创造条件。

（2）科学国土规划，加强国土有效管控。国土利用规划是国家加强国土宏观统一管理，实行国土用途管制的重要举措之一，是保障国土资源优化与可持续利用的基础性规划。目前，中国正处于经济转型与城市化快速推进的关键时期。全球化、市场化、信息化的深入发展，工业化、城镇化、农业现代化的同步推进，人口、资源、环境约束的日益加剧，迫切要求实施国土规划，加强对国土资源的有效管控，加大对经济社会发展和国土开发利用与保护的统筹，加快转变国土开发利用方式，以更少的资源环境代价、更优的国土空间格局、更高的国土开发质量，支撑未来经济社会的可持续发展。

（3）实施国土综合整治，统筹全域。实施国土综合整治是推进国土生态文明建设的重要一环。目前，中国土地整治正处于转型发展阶段，尚未全面进入主要以提高生活环境品质和农地生产质量为主要目的的景观生态保护型土地整治阶段。为此，需要积极引导土地整治向现代意义的土地整治即景观生态型土地整治转变，使土地整治与有关规划设计朝“三生”（生产、生活、生态）与景观结合的目标发展。相应地，中国土地整治的范畴、目标、内涵和方式等都需要进行深刻变革：在整治范畴上由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治目标上由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治内涵上由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变；在整治方式上由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变[12]。

（4）推进生态文明建设，构筑安全屏障。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土，推进国土生态文明建设[17]。依照经济、社会与生态效益相结合的原则，坚持节约集约利用、利用与保护相结合为主的基调，大力推进绿色、低碳、循环发展，形成资源节约、环境友好型的产业结构、生产生活方式与空间格局。遏制生态环境恶化的趋势，在生态脆弱区与环境恶化区实施重大生态环境修复工程与项目，增强生态环境自身净化与抵御损毁的能力。完善灾害防御体系建设，提高自然灾害的抵御能力。秉承预防为主、管护结合的方针重点解决损害群众身心健康的环境问题。推进生态文明建设，构筑生态安全屏障，为人民创造更好的宜居环境，为维护全球生态环境安全做出积极贡献。

（5）加强制度建设，创新国土资源管理。保护生态环境必须依靠制度保驾护航。要将资源消耗、环境破坏、生态效益等纳入社会经济发展评价体系。建立国土资源空间开放保护机制，完善土地资源保护制度。加大资源性产品与税费改革力度，完善反映资源市场供需与稀缺资源有偿使用制度和补偿制度。在全国范围内逐步开展节能减排、碳排放权、排污权、水权交易的试点工程。加强生态环境监管，完善生态环境问责与赔偿制度。加强生态文明教育，使全民树立环保意识、节约意识，形成绿色环保理念与社会风气[11]。

（6）完善国土立法，加大执法力度。法律手段是国土资源保护的最强有力的手段。通过法治手段来管控国土资源利用与开发是社会主义市场经济条件下管理土地资源最基本的方法之一。加强国土立法，加大执法力度，以法律手段来推进国土资源管理方式和利用方式的根本性变化，规范和约束土地利用行为，是推进国土生态文明建设与国土资源可持续利用的关键所在，是实现国土资源优化利用的根本保障。随着中国经济快速发展，土地利用和管理也发生了重大变化，必须根据实际情况进一步加强国土立法，完善土地管理法律法规，健全土地执法体制，加大执法力度与效度。

3 结论

党的十八大提出了促进“四化”（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步发展的要求，“四化”同步发展当前也面临着巨大的挑战：（1）“四化”同步发展和生态文明建设要求提高，城镇化发展的资源承载力面临巨大压力；（2）城镇化质量提高依赖于城镇发展模式的转型，严重依靠新增建设用地获得收益来支撑城镇发展的陈旧模式需彻底摒弃；（3）城乡协调发展要求土地要素自由流动和市场主体地位平等，当前征地、供地制度的弊端日益凸显。因此，要以国土利用和管理方式的转变促进新型城镇化发展，积极探索与新型城镇化道路相契合的国土生态文明战略与措施：（1）坚持和健全土地用途管制制度，控制增量，盘活存量，优化结构，提高效率，增强对土地利用空间的保障；（2）坚持和深化国有土地有偿使用制度改革，优化土地市场的资源配置；（3）坚持和深化农村土地产权制度与征地制度改革，让农民也可以切实享受城镇化的成果，保障全社会的和谐与稳定。

（References）：

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（本文责编：仲济香）

Strategic Framework Design of Territory Ecological Civilization in the Context of New-pattern Urbanization

ZHANG Yang1, YAN Jin-ming1, SHI Yi2
（1. Department of Land Resources Management, People’s University of China, Beijing 100872, China; 2. Wuhan Land Resources and Planning Bureau, Wuhan 430014, China）

The purpose of this paper is to provide basis and reference for territory ecological civilization construction and the land resources sustainable utilization in the context of new-pattern urbanization. Methods employed include theoretical analysis and policy analysis. The results indicate that territory ecological civilization framework is built. It is elaborated and explained in the background of the new pattern urbanization. The conclusion is that it must change land use and management ways to promote the development of new-pattern urbanization, and actively explore the territory ecological civilization strategy and measures to meet the requirements of the new-pattern urbanization in innovation management of territorial resources.

land administration; new-pattern urbanization; ecological civilization; territory ecological civilization

F301.2

A

1001-8158（2013）11-0011-07

2013-08-02

国家社会科学基金重大项目（09&ZD047）；国土资源部公益项目（201111010）；中国博士后基金项目（2013M541109）。

张杨（1983-），男，河北保定人，博士后。主要研究方向为土地规划、评价及土地资源可持续发展。E-mail: geozhangyang@yeah.net

严金明（1965-），男，江苏南通人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地规划、评价及土地资源可持续发展。E-mail: yanjinming@263.net