论高校权力运行制约和监督机制的构建

郑付海

(枣庄学院,山东 枣庄　277160)

权力运行的制约和监督是对权力的运行进行科学规范和有效约束，督促权力人正确行使权力而不滥用权力。习近平总书记在十八届中纪委二中全会上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。当前，一些权力集中的部门和岗位腐败案件易发多发，以及党政主要领导干部违纪违法案件比例偏高，最主要的是由于权力的运行没有得到有效的制约和监督。为此，作为高校要有效预防腐败，保证按照法定权限和程序行使权力，就必须积极构建权力运行的制约和监督机制，强化权力运行的规范透明，形成不能腐的防范机制。

一、构建高校权力运行制约和监督机制的必要性与重要性

权力运行的制约和监督是与权力相伴而生，是权力双重性作用的结果，是现代高校民主管理、依法治校和反腐倡廉建设的必然要求。构建高校权力运行的制约和监督机制是对高校正确行使权力的肯定和保护，是对权力运行偏离轨道进行防范和矫正，是高校惩治和预防腐败体系建设的关键。

(一)构建高校权力运行的制约和监督机制是权力双重性作用的结果。权力从产生起就具有双重性，既能为社会公众服务，也能为掌权者谋取利益。作为高校权力者，只有正确行使权力，科学管理和服务高校，才能促进人才的培养与高等教育的发展；若权力被滥用，就会践踏高校正常的教育教学秩序，贻误人才培养，误国误民。欧洲启蒙思想家孟德斯鸠曾断言：“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”因此，正确行使权力的前提是加强权力运行的制约和监督，没有制约和监督的权力必然趋向腐败。

(二)构建高校权力运行的制约和监督机制是高校民主管理的要求。民主管理是高校改革发展的不竭动力。在现代民主管理中，一切权力属于这个社会和国家的主人——人民。人民赋予高校行使的是公共权力，而公民的权利并未赋予。每一位公民都期望高校正确行使公权，培育社会发展需要的人才，而不希望公权被异化为权力者谋取私利的工具，更不愿意公民的权利被权力者肆意侵害。为保护公民的权利，维护公权的公正，就必须构建高校权力运行的制约和监督机制，对高校公权活动进行严格的制约和监督，保障高校民主管理，促进高校权力运行的规范化、透明化。

㈢构建高校权力运行的制约和监督机制是依法治校的要求。依法治校是时代发展对高校的必然要求，其核心就是用法律制度规范高校公共权力的正确行使，禁止按照少数人的意志和利益需求行使公权，防止高校公权的异化和自由裁量权的滥用。而依法治校的关键是按照法律制度的规定科学构建高校权力运行的制约和监督机制，促进高校公权的依法科学行使。

㈣构建高校权力运行的制约和监督机制是高校反腐倡廉建设的要求。在高校惩治和预防腐败体系建设中，制度建设是体系建设的重点，而权力运行的制约和监督是制度建设的核心，显而易见，高校权力运行制约和监督机制的建设具有根本性和全局性。在高校惩防体系建设中，制约是基础，监督是手段，机制是关键，三者的有机结合及其产生的强大功能决定了高校权力运行的制约和监督机制在高校制度建设中的核心地位，是高校反腐倡廉建设的重要任务。

二、当前高校权力运行中存在的问题及成因分析

当前，高校权力运行的制约和监督在形式上是较为全面、系统、有效，总体上基本适应高等教育的发展。但是，随着社会、经济形势的深入发展，高校权力运行的制约和监督仍然存在着不足之处。

(一)权力过于集中，对权力的分工制约不够。在高校管理体制改革中，一直重视的是权力架构的配置和完善，而对权力运行的机理认识不足、重视度不够，出现了权力过于集中和制约不够的现象。现有的权力运行制约和监督机制也是在这一特点下形成和发展起来的。虽然高校的权力结构中也有分工，但往往是职能上的分工，缺乏制约意义上的分工；虽然高校内部负有监督职能的组织较为健全，但由于是内设机构，相对地方而言，组织监督明显不够；虽然校务公开制度已实施了多年，但仍然存在公开不全面、执行不深入等问题。这样，制约的缺失，监督的不力，容易使一些领导干部不能正确地把握和使用权力，把手中的公权视为个人身份的象征和特权，作为个人谋取私利的手段和工具，使权力发生变异，产生权力腐败，导致职务犯罪。

(二)领导干部自觉接受监督的意识淡薄，群众参与监督的积极性不高。高校领导干部大多属业务型干部，注重专业业务研究，忽视党纪条规学习，使一些领导干部不能自觉接受监督，对作为监督对象感到不适应，甚至不理解。有的领导干部曲解监督的含义，认为上级的监督是对自己不信任，存有抵触情绪，同级的监督是跟自己过不去，存有戒备情绪，下级的监督是对自己不尊重，存有反感情绪，有的甚至利用手中的权力对监督者实施打击报复，阻碍了监督的进行。由此产生了校内上级对下级监督不严，存有宽容现象；同级监督视而不见，存有“老好人”现象；下级对上级监督力不从心，存有不敢监督的现象；群众监督存有“事不关己高高挂起”的想法，缺乏应有的民主意识和参与监督的热情。

(三)组织监督不力，党外监督软弱。一是个别高校党内民主监督流于形式。存在民主生活会谈成绩的多，谈问题的少，自我批评不疼不痒，批评他人提希望；组织生活会只谈工作、不谈思想、不谈廉政或轻描淡写，只唱赞歌，不提存在的问题等。二是个别高校教(职)代会民主监督有名无实。有的高校校务公开往往只采取范范征求意见的方式，作为民主监督重要途径的教(职)代会很少有实质性内容。而校务公开往往只是公开事项的结果，难以公开事项的决策过程，公开的范围和内容均有一定的限度。三是纪检监察审计部门的监督力度不够。虽然纪检监察审计部门想了很多办法，下了很大功夫，但由于是高校内设机构，这种监督权受制于执行权，监督缺乏独立性和权威性，导致制约和监督受限。另外，人大政协代表、民主党派、新闻舆论等监督力较弱，不能形成合力。

(四)监督制度不完善，现有制度缺乏制约力。各高校虽然比较重视制度建设，但对权力运行制约和监督的制度还不够完善。一是各种监督之间缺乏有机联系的制度保障，不能形成强有力的合力监督；二是对高校权力运作的研究不够，制定的制度对权力的制约和监督存有缺陷，缺乏前瞻性；三是现有的监督制度比较原则性和倡导性，多是一些一般性要求和口号式的倡导，没有严密的工作程序与流程，缺乏针对性；四是对上级的制度规定大多已转发的形式比照执行，没有在深入理解上级制度规定的基础上，结合高校实际制定具体的执行细则，缺乏操作性。

三、全面构建高校权力运行的制约和监督机制

(一)构建高校权力运行制约和监督机制的原则

1.公开透明原则。公开透明能够形成权力运作的公正机制，产生强大的自我约束力。要坚持权力运行中的决策过程、执行过程、运行结果的公开，以及应公开未公开的执行事项的公开，把动态公开贯穿于决策、执行和结果的各坏节；要规范公开载体，提高公开质量，增强公开的效应，形成权力公开透明的运行机制，防止权力行使过程中的暗箱操作。

2.规范有序原则。规范有序是权力正确行使的前提。要明确规定权力授予范围、运行程序和流程，确保权力依法行使、遵规运行。要严格执行权力运行的评议考核、奖优罚劣及责任追究等制度规定，加大对权力运行情况的监督检查，促使权力规范有序运行。

3.制度至上原则。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。要建立健全权力运行制约和监督制度体系，发挥制度在权力运行中的规范作用，提高权力运行绩效，降低权力运行成本，保障一切权力归公所有，维护公共权力的纯洁性，防止权力泛化和滥用，促进权力主体行为指向组织确立的目标。

4.防止利益冲突原则。利益冲突容易使权力异化。既要采取事前阻遏和动机抑制，合理分解和制衡权力，减低人们对腐败的容忍度，抑制权力的异化，又要及时发现并妥善解决潜在的利益冲突问题，明晰权力行为规范，明确能为与不能为的界限，还要发挥制度规则的强制性，由他律促进自律，增强行使权力的责任感、使命感，提高制度的执行力，塑造公共权力的公信力。

(二)高校权力运行制约和监督的目标及重点

加强权力运行的制约和监督，要以建立和完善高校决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制，防止“权力失控、决策失误、行为失范”为基本目标，以高校处级及其以上领导干部特别是高校各级领导班子的主要负责人为重点对象，以高校人、财、物为重点领域，主要包括高校内部的干部人事、财务管理、基建项目、招标采购、图书药品购置、招考录取、文凭发放、教育收费、国有资产管理、后勤产业等领域，以高校重大事项决策过程和执行过程为重点环节，特别是“三重一大”事项是实施制约和监督的重中之重。

(三)构建高校权力运行制约和监督机制的基本思路

构建高校权力运行制约和监督机制的难点在于高校权力制衡结构的构建，重点是架构高校权力制衡机制、制约机制、防范机制和自律机制，目的是形成高校内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的高校权力结构和权力运行机制。

1.合理分权，形成以权制权的制衡机制

高校权力运行制约和监督机制的核心是分权制衡，形成分散的权力之间相互制衡的权力配置体制。一是明确高校党委常委会决策权的范围权限，防止其决策中自由裁量权的扩大和滥用。要将其决策权严格限定在党章规定的范围内，发挥和加大高校党员代表大会和党委全委会对党委常委会行使决策权的制约和监督作用，促使党委常委会正确行使决策权。二是坚持权力分解与权力制衡协调一致，防止权力过于集中和由此滋生的腐败。在横向权力分解与制衡上，高校党委和行政分别行使职权，彼此分立，相互监督、彼此制衡；在纵向权力分解和制衡上，高校主体在纵向授权后，对被授权的职能部门、院系所行使权力情况进行全程监督、全面督察。从而使高校决策权、执行权、监督权适度分开，形成决策集中、执行专业、监督有力的权力运行机制。三是完善决策、执行、监督机制，规范权力行为。要制定和规范议事规则和决策程序，明确划分各级领导班子及职能部门、院系所的职责和权限，编制职权目录，做到清权明责、程序规范；要制定并公开决策、执行、监督等权力运行流程，明确行使权力的主体要求、方法步骤、制度措施，实现权力运行的程序化、规范化、透明化，做到依法决策、科学决策、民主决策；要坚持决策、执行、监督事项公开，重点是“三重一大”事项的决策、执行、监督情况的公开，广泛征求意见，自觉接受监督，形成有效的制约和激励机制。

2.完善制度，形成以法治权的制约机制

制度是保证。只有充分发挥制度本身所具有的强制力和规范性，才能从根本上制约和监督权力行为，防止权力的失控与滥用。要结合高校实际，应建立健全和进一步完善以下基本制度：一要加强科学民主决策制度建设。在高校，无论是学校党委全委会、常委会、校长办公会或校务委员会，还是学校学术委员会、二级院系所的教授委员会或院系所务委员会等权力机构，都应当认真坚持民主集中制，建立健全相应的科学民主决策制度，促使高校决策坚持民主、依法决策、按规则和程序决策，做到决策权责统一。同时，进一步充实完善校、院两级教(职)代会制度，强化决策的制约与监督。二要加强党风廉政制度建设。重点加强“三重一大”决策制度、干部选拔任用考核及干部选拔前征求学校纪委意见制度、组织人事与纪检监察审计联席会议制度、干部轮岗交流及领导干部经济责任审计制度、领导干部述职述廉及重大事项通报报告制度、党务校务公开制度、党风廉政建设责任制度、领导干部“一岗双责”工作制度、民主党派参政议政制度及廉政一票否决等制度建设，完善党风廉政制度规范。三要加强行政管理制度建设。重点加强人才引进和专业技术职务评聘制度、招考录取及教育收费制度、基建工程及招标采购管理制度、财务管理及国有资产管理制度、科研经费管理及后勤产业管理等制度建设，切实规范行政行为。四要加强内部审计和责任追究制度建设。重点加强财务预决算执行、财务收支、工程预决算、固定资产处理与报废和科研项目审签等制度建设，同时，要建立健全和完善领导干部的谈话与质询、问责与责任追究、引咎辞职与罢免等制度，以及各项监督条例等，严把高校关口。

3.强化监督，形成以监制权的防范机制

监督是关键。只有不断创新监督思路，拓宽监督途径、丰富监督内容，形成科学监督创新机制，才能不断增强监督的针对性和实效性。在监督方式上，要从内部封闭监督逐步向全校公开监督转变，变被动监督为主动监督，实施事前介入与过程监督、结果监督与信息反馈、内部监督与外部监督相结合的方式，扩大监督效应；在监督途径上，要从工作圈向生活圈、社交圈延伸，由党内监督向行政监督、民主监督拓展，实施全员、全方位监督，拓宽监督渠道；在监督内容上，由廉政监督向德、能、勤、绩监督渗透，变单一监督为综合监督，实施超前预防、源头预防，丰富监督内容。一要加强党内监督，强化党内监督的核心作用。要加强以《党内监督条例》为重点的党内各项法规制度贯彻落实情况的监督检查，把握监督重点，规范监督程序，强化监督责任，实施党内监督激励机制和失察责任追究制度，促进党内团结紧张、严肃活泼的监督局面的形成。要充分发挥纪委的组织协调职能作用，积极协助党委组织开展党员干部特别是各级领导干部带头增强法制纪律观念、模范遵守党纪条规和法律法规、自觉廉洁从政从教从学、主动接受组织和群众的监督、严格按照党的组织原则和政治生活准则办事等创建活动，督促学校各级党组织严格对照党内法规制度，积极查找党组织和干部队伍中存在的突出问题和薄弱环节，严格党内民主生活，认真开展批评与自我批评，切实提升党员干部的德、能、勤、绩、廉综合素质，强化源头监督管理。二要加强行政监察，强化行政监督的保障作用。要充分发挥行政监察和效能监察的监督作用，把才引进和专业技术职务评聘、招考录取及教育收费、基建工程及招标采购、财务收支及国有资产管理、科研经费管理及后勤产业管理等工作作为行政监察的重点内容，加强程序监督和过程管理，防止违规操作，抵制不正之风，同时，加大效能监察力度，切实防止由于工作作风、管理效率和服务态度不当而造成效能低下。要强化内部审计的监督作用，通过高校内部财务审计，特别是对重点部门、重点项目、重点资金的审计，及时发现并纠正违规收支和截留、挤占、挪用教育经费问题，防止资金浪费、流失现象，保证资金合理、合法和高效使用，促进高校内审机制和自我约束机制的形成。三要加强民主监督，强化民主监督的基础作用。要全面推进党务校务公开，健全与完善党务校务公开领导体制和工作机制，明确公开政策、程序和途径，把握公开的重点、范围和形式，规范公开的项目、内容，增强党务校务公开的实际效应；要充分发挥高校党代会、教(职)代会民主监督的主渠道和基本载体的作用，切实保障党员、教职工广泛参与民主管理和民主监督的权利；要积极发挥学校监督员及人大政协、民主党派和群众的监督作用，实施广泛的民主监督；要自觉接受上级监督，积极配上级部门的监督检查工作；要广泛开展民主评议活动，加强高校校、院两级民主监督执行情况的民主测评与考核工作，实施激励和责任追究制度，促进权力在阳光下运行。

4.加强教育，形成以教制权的自律机制

教育是基础。反腐倡廉，预防为主，思想为先，根本在教育。只有打牢思想政治基础，筑牢思想道德第一道防线，才能促进权力的正确行使。要结合高校实际，不断创新反腐倡廉教育的载体和手段，切实强化自律意识，增强自我控制力。一是坚持把反腐倡廉理论作为高校党委理论中心组学习的重要内容，定期开展廉政专题学习。二是坚持把反腐倡廉教育作为处级以上领导干部经常培训的重要内容，强化廉洁责任意识和自律意识。三是坚持把反腐倡廉教育作为党员干部和教职工日常教育的重要内容，增强岗位廉洁意识和自觉性。四是坚持开展高校党政领导干部定期讲廉政党课活动，发挥表率带头作用。五是加强示范教育。充分发挥高校先进典型的示范引导作用，从正面加大反腐倡廉教育的力度。六是加强警示教育。充分发挥发生在高校典型案例的反面教材作用，按类分层次开展腐败成本警示教育活动，提高反腐倡廉教育的说服力和震撼力。七是加强廉政文化建设。充分发挥高校文化基地建设优势，以师生喜闻乐见的文化形式，开展反腐倡廉文化创建活动，积极营造风清气正的校园廉政文化氛围。通过党政齐抓共管、全员参与的反腐倡廉宣传教育活动，促进高校“上下结合、分层实施、突出重点、注重实效”的教育网络和“大宣教”格局建设，形成高校反腐倡廉教育强大合力和长效机制。

总之，构建高校权力运行的制约和监督机制，是一项系统而长期的建设工程，需站在高等教育全局发展的战略高度，提高认识、开拓思路，明确目标、把握原则，突出重点、多措并举，经过坚持不懈而富有智慧的积极探索，有步骤、分层次地逐渐完善权力运行的制约和监督，推进高校预防和惩治腐败体系建设，促进高校反腐倡廉建设深入开展。

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