中原经济区建设中政府合作的困境与对策

贺书平

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015)

中原经济区建设中政府合作的困境与对策

贺书平

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015)

中原经济区是以政府为主导的跨省域的区域经济合作区，政府间已有了初步的合作，但目前政府合作体制不健全，地方政府合作内容的广泛性、合作意愿的模糊性以及地方政府绩效考核制度等因素影响了中原经济区地方政府的合作。建议应及时构建利益分享和补偿机制，设立指导协调管理机构，健全和完善政府绩效评价机制，以达到促进区域经济共同发展、共同繁荣的目的。

中原经济区；政府合作；合作困境；区域经济

21世纪的国际经济运行中出现了经济区域化日益明显、区域经济合作加速的新特征。改革开放以来，随着我国经济的发展，中国区域经济的联系越来越紧密。区域经济合作的范围和领域不断扩展，形成的长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。与此同时，我国在计划经济体制下形成了自上而下的条块分割的行政体系，“行政区经济”现象依然存在。此外，有些跨行政区和跨部门的联合往往被认为有碍于本地财政收入的增长，或者由于地方利益分配问题的争执而无法形成，地方保护主义有愈演愈烈之势。这些问题的存在严重阻碍了区域经济一体化的进程，损害了经济增长。在此背景下，仅依靠市场的力量来自下而上地突破这种行政束缚，实现区域经济一体化显得勉为其难，政府合作成为区域经济一体化的理想选择。

政府合作，又称府际合作，是指具有行政权的政府机构之间围绕地区经济、社会和区域发展等方面展开的各种合作行为与活动。在经济一体化的内在动力驱使下，府际合作成为必然，打破行政壁垒、整合资源、节约成本等具有极为重要的意义。

2011年9月，中原经济区建设上升为国家战略，为区域经济一体化的发展注入了新的推动力。中原经济区建设规划中明确提出：要建立中原经济区五省政府高层协调机制，统筹协调区域发展的重大问题。建立市长联席会议制度，强化在促进区域合作中的统筹、协调、指导和服务功能。但目前政府合作的体制机制不健全、不完善，因此，需要构建完善的跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。

一、中原经济区政府合作的现有基础

随着改革开放和经济区域化的发展，地方政府作为微观经济主体不断谋求自身相对独立的经济利益，在经济发展过程中逐渐形成了共识：只有将地方经济融入到区域经济的发展中才能最终实现自身的经济利益。在中原经济区上升为国家战略之前，政府合作方面已经进行了一些探索，中原经济区内，豫晋冀鲁四省的安阳、济源、邯郸、长治、聊城等17市曾经创建的中原经济协作区和目前豫陕晋三省的黄河金三角经济协作区，每年召开一次市长联席会议，还成立有区域协作发展办公室，具体协商发展事宜。此外，由市场推动的贸易洽谈会或签署合作协议等共谋发展的做法也取得了一些成果，如2010年，山西长治和河南濮阳市、安阳市、鹤壁市、新乡市、焦作市、济源市等11个城市签署了《中原旅游网络联盟》协议书。2011年10月，中原经济区区域旅游合作交流会在郑州举行，国家旅游局、沿黄九省(区)旅游局局长以及中原经济区区域内的徐州、晋城、菏泽、襄阳等城市的相关领导和河南省18个省辖市的政府及旅游局负责人参加，会上成立了中原经济区城市旅游联盟。

二、中原经济区政府合作的困境

1.政府合作内容的宽泛性

2011年，国家出台关于支持河南省建设中原经济区的指导意见后，其他四省的地市也纷纷表达了加入中原经济区整体规划的强烈诉求，希望可以搭上国家发展战略的快车，充分利用国家的优惠政策，实现当地经济社会的快速发展。但在中原经济区的具体建设过程中，由于合作的内容牵涉到区域政策协调、要素资源流动、生态环境联防联治、联合执法等领域，合作内容非常宽泛。这一方面是中原经济区建设的潜力所在，另一方面也恰恰制约了区域内政府合作。中原经济区建设规划中提出：要打破行政界限和市场分割，建立统一的商品市场、产权交易市场、人力资源市场，加强科技资源、信用体系、市场准入、质量互认等对接。但这些合作内容在具体推进过程中，项目的先后顺序、承担的主体单位等方面并没有系统的制度安排，这些问题的存在为中原经济区内的政府合作设置了障碍。

2.政府合作意愿的不确定性

中原经济区区域内的各城市或地区都是独立的经济体，它们之间的地位都是平等的，并不是行政体系内上级与下级、领导与被领导的关系；各合作主体都有各自的利益追求，在互相联系和交流中都会考虑自身的收益。在中原经济区建设过程中，如果合作项目或领域对当地有较大的利益，地方政府的态度肯定是积极的；但对于那些预期效果不确定，获利较小或者没有利益的项目和领域，可能会存在“搭便车”的心理，从而出现态度消极、甚至不作为的情况。地方政府的这种合作意愿不确定性也是政府合作存在的障碍之一。

3.政府合作制度不够健全

区域经济一体化要求区域管理制度的一体化(其中包括区域组织体系、决策体系、监督体系和协调体系的一体化等)作为保证。但目前中原经济区内各级政府合作主要采取的是非制度化的协调机制，制度化程度相对比较低。建设中原经济区的目标虽然较为明确，但在具体建设过程中，参与合作的各级政府往往是通过一些会议达成共识，或者签订具体的合作协议达到区域间政府合作的目的。但这些共识、协议一般不具备法律效力，使得这种共识缺乏稳定性。此外，各级政府的合作主要是依靠政府的行政力量来推动，合作的效果很大程度上依赖于政府的政治权威，缺乏固定的、正式的谈判机制，一旦涉及实质性的利益问题，如果分歧较大，往往不能达成共识。此外，一般政府合作中的协议、共识往往体现了地方政府主要领导人的意愿，如果主要领导调离或者换届，也会对合作的效果产生影响。

4.地方政府绩效考核体系不利于政府间合作

由于我国的行政管理体制对地方政府领导有任期限制，以GDP增长率来考核地方政府的政绩。因此地方政府热衷于能促进GDP增长的城市基础设施建设和上马大项目等，而对区域政府合作缺乏动力。此外，北京大学的周黎安教授认为，在我国，不同地区的地方官员不仅仅在经济上为GDP 和利税进行竞争，而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接影响另一个人提升的机会。因此，这种绩效考核体制也会对地方政府合作产生一定的阻碍。

三、破解中原经济区政府合作困境的思路

1.构建利益分享和补偿机制

中原经济区一方面要确保粮食增产，需要坚守土地红线；另一方面，工业发展需要占用大量土地，在建设过程中工业用地与农业用地的矛盾会越来越凸显。此外，在区域经济一体化发展过程中，要完善产业分工协作体系，打造区域优势产业链，实现产业对接、错位发展。由于工业的收益高于传统农业，加之产业要错位发展，必然牺牲某些地区的利益。因此，构建互利共赢的利益分享和补偿机制势在必行。

首先要建立健全粮食主产区投入和补偿基金，确保国家粮食安全。对粮食主产区，可以从相关省份的土地出让金、税收收入等收入中按一定的比例提取资金，用于支持农业基础设施的建设和对当地农民进行补偿。其次，要建立中原经济区生态和环境补偿基金。在中原经济区建设中，很难找到能使中原经济区内每一方都受益的项目，有些合作方在某些项目中会得不到收益或收益较小。因此，必须建立区域经济生态和环境补偿机制，使在合作中得不到收益或收益较小的地区得到补偿，才有可能在提升区域整体竞争力的同时，推动中原经济区内各方共同发展、共同繁荣，进而确保区域合作能够长期持续推进，最终实现区域均衡协调发展。

2.设立指导协调管理机构

2012年8月，国家发改委在郑州召开中原经济区规划编制工作启动会议，中原经济区五个省的相关负责人参加了会议，标志着中原经济区建设进入关键阶段。中原经济区的规划编制工作是由发改委主导，各个省市相关部门参与的，中原经济区并没有设立相关的指导协调管理机构。从中原经济区的长期建设来看，中原经济区建设合作内容较为广泛，不可能各个合作项目或领域都在发改委的主导下进行，而各个省都是平等的主体关系，因此，如果在合作项目或合作领域中需要其他城市相关部门参与时，只能通过签订合作协议、协商等途径达到合作目的，这样很难保证合作效果。而通过建立强有力的协调机构，可以有效地解决这些问题。

中原经济区的协调管理应建立国家级、省级和市级等不同机构。建立国家级的协调管理机构，可以协调中原经济区各个省份合作中出现的问题；建立省级的管理协调机构，可以协调省内各市合作中出现的问题；建立市级的管理协调机构，可以协调区县合作中出现的问题。此外，协调管理机构的建立也不能仅依赖于某一部委，因中原经济区建设政府合作内容较为广泛，可能会需要协调各个省的发改委、交通厅、商务厅、住房与城乡建设厅等职能部门，如果单纯由某一部委主导设立机构，协调省级的其他非对口单位存在困难。

3.健全和完善政府绩效评价机制

在目前的地方政府绩效考核指标中，增加中原经济区建设一体化指标。将地方政府合作的任务进行逐一分解，最终将这些指标纳入绩效考核体系中。将政府合作的经济增长质量、产业错位发展以及生态环境保护等项目中各地方政府的职责与完成情况，作为评价相关政府的主要指标，以此来推动和激励省级政府间的合作。

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[4]钟玉文,吴昕春.基于政府合作视角的区域协调发展战略[J].合肥师范学院学报,2011，(7)：65-68.

责任编校：田 旭，马小军

2013-05-08

河南省哲学社科规划项目(2012BJJ029)；河南省教育厅重点研究项目(13A790393)

贺书平，女，河南开封人，讲师，研究方向为区域经济学。

F127

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1007-9734(2013)04-0054-03